如何避免公共決策「拍腦袋」「一言堂」?——聚焦《重大行政決策...

2020-12-21 新華網客戶端

　　新華社北京８月７日電  題：如何避免公共決策「拍腦袋」「一言堂」？——聚焦《重大行政決策程序暫行條例（徵求意見稿）》

　　新華社「新華視點」記者

　　目前，《重大行政決策程序暫行條例（徵求意見稿）》已經結束向社會徵求意見。「新華視點」記者從國務院法制辦了解到，目前國務院法制辦正在匯總整理、分析研究各方意見。下一步將充分吸納各方合理意見，進一步修改完善徵求意見稿，儘快形成成熟的條例草案提請國務院常務會議審議。

　　記者採訪參與條例制定的權威專家和法律界人士，深度解讀這部被國務院列入「全面深化改革急需的項目」的行政法規。

　　——焦點一：哪些事項將屬於重大行政決策？

　　徵求意見稿：擬規定重大行政決策的範圍，包括編制經濟和社會發展等方面的重要規劃；制定有關公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等方面的重大公共政策和措施；制定開發利用、保護重要自然資源的重大公共政策和措施；決定在本行政區域實施的重大公共建設項目；決定對經濟社會發展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益的其他重大事項。

　　各方意見：中國政法大學副校長馬懷德表示，徵求意見稿的一大亮點，是明確了什麼樣的決策適用重大行政決策程序，既規範了決策行為，又避免過多增加行政成本。

　　也有專家表示，目前徵求意見稿對適用範圍規定過於抽象，「重大項目、重大政策、重大事項」等缺乏客觀標準，有可能在執行過程中給逃避適用條例規定留下空間。比如，車輛限行、企業限產的決策，對公民的財產權、市場經濟的自發調節做出了限制，算不算重大？

　　北京大學法學院教授姜明安等專家建議，應對重大決策的範圍進行更加清晰的界定，規定的事項不能只有範圍還要有標準，比如涉及多少錢、多少人等。避免一些地方為規避決策程序，對「重大」隨意解讀。

　　——焦點二：如何避免公眾參與決策「走過場」？

　　徵求意見稿：擬規定作出重大行政決策包括５個程序：公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等。

　　各方意見：馬懷德指出，公眾參與是行政決策過程中非常重要的程序，條例明確提出，除依法應當保密的外，涉及社會公眾切身利益或者對其權利義務有重大影響的決策事項，應當廣泛聽取意見。

　　針對一些公眾參與決策「不說白不說，說了也白說」的現象，中國行政法研究會理事、中央民族大學法學院教授熊文釗表示，聽取意見可以採取向社會公開徵求意見、舉行聽證會、召開座談會等多種方式，但要避免形式化、走過場。

　　「以聽證會為例，應當嚴格遵守組織聽證會的相關規定，人員方面不能只選贊成的人參加聽證，各方面的意見都要有。聽證會記錄要整理出來給決策者看，真正產生影響。」熊文釗說。

　　——焦點三：如何減少「拍腦袋」決策？

　　徵求意見稿：擬規定，專業性、技術性較強的決策事項，需要進行專家論證的，應當組織論證其必要性、可行性、科學性等；重大行政決策的實施可能對生態環境、社會穩定等方面造成不利影響的，應當開展風險評估。

　　各方意見：一些基層幹部表示，一把手「拍腦袋」決策，導致財政買單、百姓遭殃的案例並不鮮見。

　　熊文釗表示，徵求意見稿多處針對科學決策問題。為避免「拍腦袋」決策，要在事前充分論證，以大量事實、數據作為支撐，並吸收業界的專業意見。同時要注重程序約束，讓不科學的決策無法通過。

　　此外，姜明安建議，對於重大決策要進行風險評估，通過大數據分析，綜合考慮經濟、維穩、環境的風險。同時，要作決策的成本效益分析，不能只考慮好處，也要考慮付出的成本。

　　——焦點四：如何防範一把手「一言堂」？

　　徵求意見稿：擬規定，決策事項應當經決策機關常務會議或者全體會議討論，由行政首長在集體討論基礎上作出決定。

　　為防止一把手搞「一言堂」，徵求意見稿還規定，行政首長最後發表意見；行政首長擬作出的決定與出席的會議組成人員多數人的意見不一致的，應當在會上說明理由；會議討論情況和決定應當如實記錄。

　　各方意見：福建師範大學公共管理學院副教授張翔說，老百姓送給某些官員「一指沒」等外號，表達了對一些幹部大搞「一言堂」亂決策的不滿。徵求意見稿從程序設置和制度安排上，對行政首長對決策的影響進行限制，能夠減少亂決策的發生。

　　南開大學法學院副教授李曉兵表示，一把手「一言堂」還容易導致政策朝令夕改，「新官不理舊事」。破解這些問題，就要努力實現決策的法定程序，保持政策持續性，不能換個領導就換個思路。重大行政決策的執行、修改都要依法進行，如果違反要追責、問責。

　　——焦點五：如何保證依法決策？

　　徵求意見稿：擬規定合法性審查為決策必經程序，規定未經合法性審查，或者經審查不合法的，不得提交決策機關討論。為保證合法性審查質量，規定應當充分發揮政府法律顧問、公職律師的作用，並提供必要的材料和時間保障。

　　各方意見：在一些地方，政府決策合法性的問題比較突出。比如，中部某省一個成立僅四天的協調機構，發布全省範圍內禁止燃放煙花爆竹的行政命令，引發社會對決策權限合法和程序合法的質疑。

　　多位專家學者認為，重大行政決策應遵循依法行政的基本原則與要求，應將依法決策置於法律原則的第一位。

　　姜明安說，決策合法性首先是決策權限問題，要把決策部門是否有權決策搞清楚。同時，決策內容要合法，看是否符合法律法規。政府部門的決策不能與法律法規相對抗，對於非法決策還應該嚴格進行責任追究。（記者翟永冠、丁小溪、劉懷丕、梁建強）

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