全面推行行政規範性文件合法性審核機制工作推進會在山東召開。 攝影：李光印
如何避免政府亂發文、濫發文、出臺違法文件？
7月25日，全面推行行政規範性文件合法性審核機制工作推進會在山東濟寧召開，據了解，這是司法部重新組建以來首次專門就行政規範性文件制定和管理召開的全國性會議。
會議要求，要堅持集體審議，決不允許違法決策、「一言堂」專斷決策、「拍腦袋」決策。
行政規範性文件法治化水平成法治政府建設短板
值得關注的是，制發行政規範性文件是政府履行管理職能的重要方式。
會議介紹，加強行政規範性文件制定和監督管理方面取得了一定成效，但當前我國行政規範性文件法治化建設仍然水平不高，亂發文、濫發文、出臺「奇葩文件」等亂象還不同程度地存在，已經成為當前法治政府建設的明顯短板。
「嚴格依法行政，防止亂發文件。堅持法定職責必須為、法無授權不可為，這要成為行政機關進行行政管理活動的基本理念。」會議要求，要嚴格按照法定權限履行職責，嚴格落實權責清單制度，要抓緊編制規範性文件制定主體清單，絕對不能以部門內設機構名義制發行政規範性文件。
在行政規範性文件制發程序上，會議要求，要規範制發程序，確保文件合法有效。各地區、各部門要抓緊修訂有關規定，不斷完善有關評估論證、公開徵求意見、合法性審核、集體審議決定、向社會公開發布等程序性制度規定，特別是在2019年年底前，各地區、各部門要全面推行行政規範性文件合法性審核機制，實現全覆蓋。
此外，會議還要求堅持集體審議，決不允許違法決策、「一言堂」專斷決策、「拍腦袋」決策。
加大備案審查力度「有錯必糾」
在人員配置方面，會議要求，要高度重視規範性文件法治化推進工作的能力建設，特別是要加強與合法性審核工作任務相適用的機構和隊伍建設，要設立專門工作機構或者明確相關機構負責合法性審核等工作，配齊配強工作力量。
同時，要建立健全定期培訓和工作交流制度，多形式開展業務學習和經驗交流，全面提升合法性審核以及備案審查、清理等與規範性文件制發管理工作相關的工作人員的政治素質和業務能力。
在加強信息建設方面，要求發揮審核管理信息平臺的作用，積極探索利用信息化手段推進工作。要建立合法性審核臺帳，實現對規範性文件的標準化、精細化、動態化管理。要建立合法性審核信息共享機制，充分利用好大數據技術和資源。司法部也在研究有關匯總全國規範性文件審核大數據信息的方案，爭取明年實現全國規範性文件合法性審核大數據的匯總，加強對規範性文件大數據的統計分析，推動信息共享和整合。
會議還要求，地方政府各級備案審查部門，要加大備案審查力度，做到有件必備、有備必審、有錯必糾，及時處理違法文件。
加強督察 履責不力將問責
值得一提的是，會議透露，實踐中出現文件問題比較多的是市、縣一級政府及其部門，有的還是鄉鎮政府的文件，屬於為民服務「最後一公裡」。
為此，會議提出，地方各級人民政府對所屬部門、上級人民政府對下級人民政府、各部門對本系統制發的行政規範性文件要加強監督檢查，特別是對基層政府及其部門制定的規範性文件要加大查處力度，發現存在侵犯公民、法人和其他組織合法權益，損害政府形象和公信力的，要及時糾正，將負面影響和損害降到最低。
今年4月，中辦、國辦印發《法治政府建設與責任落實督察工作規定》，會議要求，要加強督察，將全面推行行政規範性文件合法性審核機製作為各地區、各部門履行推進法治政府建設主體職責的重要內容，並對履責不力的進行問責。對問題頻發、造成嚴重後果的地方和部門，要通過約談或者專門督導等方式督促整改，必要時向社會曝光。
同時，會議還要求，發揮考核的指揮棒作用，將此項工作同時納入法治政府建設考評指標體系，並建立情況通報制度，對工作做得好、有突出成效的地區、部門和人員進行表彰和獎勵。
觀察
防政府「任性」出臺違法文件，法治政府建設如何「補短板」？
南都訊 「對在住宅小區佔壓堵塞消防通道、違規停放的機動車以及長期放置不用的殭屍車輛及時進行拖離。」從這一條短短41個字的規定中，鄒城市司法局執法監督科科員李丹丹看出了3個問題。其中包括：規定缺乏上位法依據、執法主體不明確以及未說明告知義務。
這是政府「紅頭文件」存在問題的一個縮影。
南都記者了解到，政府部門制定的行政規範性文件「質量不高」問題頻頻被外界關注，亂發文、濫發文、出臺「奇葩文件」等亂象也不同程度存在，成為法治政府建設的一個明顯短板。
針對這一「短板」，7月25日，司法部在山東濟寧召開「全面推行行政規範性文件合法性審核機制工作推進會」給出解決方案：今年年底前，全國各地各部門要全部建立起行政規範性文件的合法性審核機制。
考慮「如何破除部門利益」尤為重要
政府部門的「紅頭文件」是否有權力任性，審核機制發揮著重要作用。
黨的十八屆三中全會確定的一項重要改革舉措，便是完善規範性文件合法性審查機制。其後，2015年11月，原國務院法制辦印發工作方案，選擇17個部門和地方開展完善規範性文件合法性審查機制試點工作。去年底，規範性文件合法性審核機制建設逐步在全國推開。
山東省鄒城市是較早探路行政規範性文件合法性審核機制的地區之一。
鄒城市司法局副局長孔瑋介紹，鄒城一直以來採取「雙重審核」機制，就是在規範性文件起草過程中，各部門、單位起草擬稿後，先交由本單位的法制機構及本單位法律顧問進行初步審核，再交原法制辦現司法局進行審核把關。
在孔瑋看來，雙重審核可以起到「層層把關」的作用。在第二個審核環節，考慮「如何破除部門利益」、「如何加大政府各部門間協調配合力度」變得尤為重要。
「一些文件在部門具體起草過程中可能會更多體現本部門利益，但政府法制審核機構會站在全市的角度給予綜合考慮，避免出現因職責不清、分工不明導致的部門間扯皮、協調不一致的情況。所以，不能只靠部門審核，後期審核是破除部門利益，增加政府部門工作協調力度的重要一環。」孔瑋說。
41字規定中科員李丹丹看出3個問題
「對在住宅小區佔壓堵塞消防通道、違規停放的機動車以及長期放置不用的殭屍車輛及時進行拖離。」從這一條短短41個字的規定中，鄒城市司法局執法監督科科員李丹丹看出了3個問題。
41字規定出現在鄒城市房管局2018年起草的《關於進一步加強社區物業管理的意見》中，是為妥善處理住宅小區停車難的問題，這份文件於去年7月經初步審核後，到了李丹丹手裡。
她告訴記者，首先「殭屍車輛」如何認定及法律性質模糊，是無主物還是其他未作說明。而對於「壓堵消防通道、違規停放的機動車及殭屍車輛的拖離」執法主體也未明確，並提供法律依據。此外，是否應當先履行告知義務再拖離也未說明。
修訂研討中，「殭屍車輛」成了無人願管的「燙手山芋」。物業公司認為，自己無執法權，難以有效監管違規停放。而在交管部門看來，小區不屬於道路交通，交管部門沒有執法權。
鄒城市司法局多方溝通後，理順了「殭屍車輛」管理職責，鄒城市司法局在審核中建議，增加小區停車設施，緩解停車難矛盾，對在住宅小區內佔壓堵塞消防通道、違規停放的機動車以及長期放置不用的「殭屍車輛」，物業公司應當通過電話或者張貼通知告知相關業主，仍未移走的，交警部門應當及時處理，確保小區內交通順暢。
「規範性文件」把握不準存「應審未審」及擴大審核範圍現象
什麼是規範性文件？哪些政府的「紅頭文件」應當被納入審核範圍？
去年5月，國務院辦公廳在《關於加強行政規範性文件制定和監督管理工作的通知》中，對「行政規範性文件」範圍作出界定，核心內涵是「涉及公民、法人和其他組織權利義務」。
南都記者關注到，在實踐中，由於文件內容繁雜、涉及面廣，對規範性文件的認定標準依舊不統一，仍然存在文件應審未審或者擴大合法性審核範圍的現象。
此次司法部召開的會議上也透露，目前規範性文件的審核範圍還不夠明晰，還缺乏可操行性的統一細化標準。
而據鄒城市司法局提供數據顯示，2018年43家部門單位共報備文件108件，經審核，97件屬於非規範性文件。
這也就是說，屬於應當報備審核的文件數量僅有11件，其他97件屬於超範圍報備。
「規範性文件審核範圍還不明確，一些由部門起草並以政府名義出臺的文件，起草部門往往會出于謹慎，將一些內部會議發文、內部工作管理制度、專項活動方案等都報給司法局審核。」孔瑋介紹，雖然很多文件名字叫「實施辦法」或「管理規定」，但部門對到底哪些文件屬於規範性文件仍界定不清楚。
為此，鄒城市司法局也承擔了很多本職以外的工作，對一些報備過來的非規範性「紅頭文件」也進行了審核。
去年9月20日，中國政法大學法治政府研究院發布的《中國法治政府評估報告2018》(以下簡稱《報告》)也披露，政府對於規範性文件的概念把握不準、界定不清晰等問題依舊比較突出。例如，有的城市將制定的所有文件都視為行政規範性文件，包括黨委文件、政府規章等。
《報告》也建議，應參考《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》的基本思路，由國務院制定一部能夠對行政規範性文件進行全方位規制的行政法規「刻不容緩」，將行政規範性文件的內涵界定、制定條件、制定主體等釐清。
妥善處理好「大膽闖大膽試」與「重大改革於法有據」間的矛盾
改革中，地方層面進行審核遇到的普遍問題是，地方政府在出臺一些改革創新類文件時，時常會面臨上位法依據不足甚至突破上位法的現象。
此次會議也提出，目前，合法性審核機構如何妥善處理好「大膽闖大膽試」與「重大改革於法有據」的矛盾、處理好文件權限與改革創新需求之間的關係等方面，還把握不準。
南都記者在採訪中也發現，有無上位法依據、是否增加公民義務成為合法性審核的重點。
就在今年5月29日，鄒城市政府辦公室出臺《鄒城市職工長期護理保險實施細則(試行)》，該文件引發很多失能職工家庭的關注，希望能藉此提高生活質量，減輕家庭負擔。
長期護理保險又稱為照護保險，是保障被保險人身體某些功能全部或部分喪失，需長期護理養老等費用補償的一種社會保險。
在制定中，該文件先後經歷調研、召開座談會、起草單位集體討論，後在鄒城市政務服務網公開徵求社會公眾意見，並經市司法局四次合法性審核。
送審稿中規定，「定點長護機構提供舉家護理服務，服務路徑裡程一般不超過5公裡，超過5公裡的，經護理機構與參保人員協商一致，可對超出服務路徑裡程適當加收服務費，加收的服務費由參保人員自費」。
李丹丹告訴南都，這份文件中設定服務裡程不超過「5公裡」，看似合理，但考慮到該項內容法律法規無明確規定，同時該條規定也變相縮減了參保人員的選擇護理機構的可選範圍。因此，鄒城市司法局在法律意見書中提出，該條款建議予以刪除。
「不少於5個工作日的審核時限」執行不力，「緊急辦件」成為常態
「不少於5個工作日的審核時限的規定執行得不好」「一些地區和部門的合法性審核機構還不健全」，推進會上，改革中存在的問題被逐一指出。
據了解，從改革至今的情況來看，「不少於5個工作日的審核時限」的規定執行得不好，「緊急辦件」成為常態，不利於保證合法性審核工作質量；一些地區和部門還沒有建立起專家協助審核機制，沒有充分發揮法律顧問、公職律師和有關專家的作用。
同時，一些地區和部門的合法性審核機構還不健全、人員配備也不夠到位，難以承擔日益繁重的合法性審核工作任務。機構改革後，市縣一級的合法性審核隊伍建設和履職能力亟須加強，特別是縣級審核力量配備普遍不足。很多地方反映，縣級政府原法制機構人員很多留在縣政府辦公機構，沒有進入重組後的縣司法行政機構，導致縣一級普遍存在對合法性審核工作職責不了解、任務不清楚、程序不明白、能力不具備等突出問題，導致合法性審核全覆蓋在基層難以全面落實。
此外，個別地區和部門還沒有制定具體實施意見，尚未及時修訂完善有關工作制度，具體措施和內部分工也還沒有細化，責任追究和激勵機制還不健全，督察力度也還不夠。也有的基層政府和部門領導還缺乏合法性審核意識，尚未把合法性審核作為法定程序來對待，甚至不願聽取和採納合法性審核意見，導致「問題文件」仍時有發生。
南都記者了解到，這些問題，也成為接下來在全面推行行政規範性文件合法性審核機制落實中的破題重點。
會上，司法部相關負責人指出，一些地區和部門要充分借鑑其他地區和部門的先進經驗，通過加強機制建設，進一步明確本地區本部門的審核範圍、確定審核主體、規範審核程序、明確審核職責、嚴格審核標準、強化督察考核，切實提高審核時效。
A06-07版採寫：南都記者 劉嫚 發自濟寧