謀建粵澳深合區:珠海可為澳門做什麼?

文|南方日報記者 劉豔婷 梁涵

編輯|蔡如意

幾天前，備受矚目的澳交所傳來新進展。國家發改委在就全國政協提案答覆的函稱，研究探索在橫琴建設澳門證券交易所，對落實好《粵港澳大灣區發展規劃綱要》相關任務具有積極意義，將會同有關方面積極參與相關工作。

被譽為澳門版「納斯達克」的澳交所傳來新動向，這為珠澳合作打開了新的想像空間。

「珠海經濟特區因澳門而生，橫琴新區因澳門而興，自設立以來就擔負著服務『一國兩制』和服務澳門的使命。」珠海市委書記、市人大常委會主任郭永航如是表示。

在多年攜手的基礎上，珠澳合作正駛入快車道，橫琴粵澳深度合作區（下稱「深合區」）蓄勢待發。但與此同時，隨著合作進入深水區，需要破解的難題也愈發凸顯。

站在「十三五」收官和「十四五」開局的交匯點上，謀建深合區，「深」的秘訣在哪裡？秉持「據澳門所需，傾珠海所能」，珠海可為澳門產業多元化做些什麼？

開創新局，深合區將帶來什麼？

珠江口以西，珠海與澳門毗鄰而居，時間的車輪記錄著兩地攜手發展的印記。

2000年，珠澳共建的蓮花大橋通車，閉塞已久的橫琴島敞開懷抱。2003年，全國第一個跨境工業區——珠澳跨境工業區經國務院批准開建。2009年，《橫琴總體發展規劃》出臺，橫琴新區啟動開發建設。

近年來，在珠澳兩地先行先試的探索中，一系列跨境創新舉措落地，路相連、關相通，合作機制屢屢突破，產業項目「全面開花」。

珠澳情緣何以歷久彌堅？絲路智谷研究院院長梁海明認為，血脈聯繫是不可忽視的先天基因。「相比深港合作是『雙城』，珠澳合作則是『連城』，珠澳雖然有著不同的城市系統、地方運行體制和法律文化習慣，卻彼此深度連結和溝通，擁有連體嬰兒般的血脈聯繫。」

在此基礎上，經濟互補性讓珠澳兩地真正「你中有我，我中有你」。「以旅遊博彩業為主的澳門經濟，產業結構單一，兼有土地面積狹小的限制，產業擴展的空間有限；而面積較大、開發較少的橫琴島背靠珠江西岸和內地市場，為澳門產業多元發展提供了承接空間，資源優化配置後迸發了強大的發展動能。」廣東外語外貿大學粵港澳大灣區研究院院長申明浩分析稱。

時至今日，新的機遇再度來臨。2019年，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》出爐，明確提出「發揮澳門—珠海強強聯合的引領帶動作用」。不久前，習近平總書記在深圳經濟特區建立40周年慶祝大會上發表重要講話時專門指出「加快橫琴粵澳深度合作區建設」。

謀建深合區意味著什麼？澳門特區立法會議員、澳門經濟學會理事長柳智毅認為，從現狀來看，珠澳合作已經打下堅實基礎，但在打基礎的過程中也碰到不少問題，而建設深合區就是要逐步解決這些問題。

一石激起千層浪。概念一出，粵澳深度合作區便迅速成為熱門話題，在大灣區內引發熱議。

在廣東省社會科學院經濟學研究員丁力看來，一方面，深合區呼應了珠澳合作逐漸由淺層邁向縱深的現實；另一方面，隨著珠澳合作進入深水區，不僅合作難度增大，面臨的問題也可能更複雜，愈加考驗改革者的智慧。

深合區能帶來什麼？梁海明期待，區域融合進入發展攻堅期，一些澳門與內地制度的屏障和壁壘，或可通過深合區找到突破口。

橫琴新區因澳門而興，自設立以來就擔負著服務澳門發展的使命。

傾其所能，澳門的希冀是什麼？

今年是落實「珠澳合作開發橫琴」要求的開局之年。一個共識是，珠海將「據澳門所需，傾珠海所能」，舉全市之力支持澳門產業適度多元發展。

澳門的希冀是什麼？作為土生土長的澳門人，柳智毅認為，澳門當前最需要的主要有三個方面：首先是空間和資源，以擺脫一直以來的掣肘。他分析，澳門陸地面積32.9平方公裡，不到香港的3%，儘管多年填海造陸，依然無法滿足經濟發展的蓬勃需要，空間拓展是發展的前提。

其二是產業適度多元。澳門近日發布的《2021年財政年度施政報告》提到，產業結構單一仍然是困擾澳門發展的重要問題，疫情衝擊下澳門經濟適度多元發展更顯艱難。報告顯示，澳門社會已經深切感受並深刻認識到「一業獨大」帶來的巨大風險，經濟適度多元發展是澳門未來的必由之路。澳門迫切需要深入探索和開拓經濟適度多元的路子，時不我待。

其三是廣闊市場。「澳門有4所國家級重點實驗室，每年產出大量科創成果，但缺乏市場載體，僅靠澳門60多萬人口規模沒辦法轉化，肯定要到珠海、到大灣區、到全國。」柳智毅從創新產業的角度舉例說。

當前，圍繞澳門所需，珠海也拿出了最大的誠意和努力。

針對澳門生產生活空間不足的問題，為保障涉澳項目在橫琴全島的用地需求，橫琴土地出讓交由市政府統籌，並暫緩非澳項目用地審批。今年4月，橫琴新區19萬平方米用地正式出讓澳門，用於建設「澳門新街坊」項目。

產業轉型方面，珠海提出，聚焦科技創新、特色金融、醫療健康、跨境商貿、文旅會展、專業服務六大產業，著力謀劃更多促進澳門產業多元發展的新路子。「雖然六大產業的提法與澳門有些不同，但大方向是吻合的，也適合澳門。」柳智毅評價道。

市場拓展方面，近兩年，澳門4所國家重點實驗室相繼在橫琴設立分部，力爭將學術成果轉化為現實生產力，助力澳門經濟適度多元化發展和珠海產業轉型升級。就在幾天前，澳門科技大學與珠海市政府籤約，確定將在珠海高新區建設珠海校區。

從發展現狀來看，上述六大產業均已邁開發展的步子，但由於原基礎薄弱，大多數項目處於建設期，尚未形成產業集群和規模效應。與此同時，有專家指出，產業特點不清晰、創新性產業規模不大、人氣不旺，生產和生活沒有形成良性互動，是珠海橫琴當前面臨的主要問題。「橫琴應抓住關鍵，重點發力，同時積極布局未來產業。」對此，中國國際經濟交流中心產業規劃部部長王福強建議。

叩問未來，「深」的秘訣在哪裡？

加快橫琴粵澳深度合作區建設，「深」無疑是個關鍵詞。如何在「深」字上下功夫，變粵澳合作的「加法」為共贏的「乘法」？

「這個『深』可能在制度層面，也可能在具體遊戲規則制定上，但無論如何，最後都要落到營造宜居宜業宜遊的美好生活上。」丁力說。梁海明則認為，深合區要發展，離不開法制保障和人才聚集，「深」應該體現在法制運用，體現在人才吸引上。

在國家發改委的公開發文中，建設粵澳深度合作區，包括構建粵澳雙方共商共建共管的體制機制，優化「分線管理」政策，探索在民商事法律適用、貿易等領域深化改革擴大開放，打造與國際規則高度銜接的營商環境等。

按照決策部署，珠海將從建立新體制、打造新環境、發展新產業、建設新都市、締造新生活「五個新」上入手，與澳門共同推動粵澳深度合作區落地建設。

深合區蓄勢待發，優化「分線管理」和離島免稅是備受關注的焦點。

在2011年《國務院關於橫琴開發有關政策的批覆》中提到，「創新通關制度和措施，將橫琴與澳門之間的口岸設定為『一線』管理，橫琴與內地之間設定為『二線』管理，按照『一線』放寬，『二線』管住、人貨分離、分類管理的原則實施分線管理。」作為兩地規則銜接的一大突破，分線管理的初衷是打破壁壘，實現珠澳人流、物流、資金流、信息流和技術流的跨境自由高效便捷流動。

但必須承認的是，由於部分領域制度壁壘的存在，具有創造性意義的分線管理政策尚未達到預期效果。截至2019年底，橫琴僅有4家企業累計享受了4000萬元的免稅額度。「目前，該政策僅對進入橫琴的生產性貨物實行免稅或保稅，而澳門和橫琴都是以服務業為主的地區，政策供給與發展需求出現錯位。」橫琴新區發展改革局副局長王彥坦言。

優化分線管理的必要性顯而易見，這也是珠澳目前正極力突破的一道關。

今年5月，劉藝良等10名澳區全國人大代表建議實施深度放開「一線」、嚴格管住「二線」的管理模式——放開「一線」，各類貨物及行李物品以免稅或保稅方式進入深合區，並在區內自由流轉；嚴管「二線」，從內地進出深合區的貨物統一按規定辦理報關手續，行李物品接受電子監控、隨機抽查。

一位知情人士向記者透露，早在2009年橫琴新區剛剛成立時，類似設想就已被提出。「當時，橫琴居住人口不多，對外通道只有橫琴大橋，橫琴幾乎是座獨立的島，人員貨物管理相對簡單。但出於多方面考慮，擔心嚴管『二線』對長隆項目或是內地進入橫琴的人流產生不利影響，遂決定不往後退。」該人士表示，如今，隨著入出橫琴通道漸多，風險增大，嚴管「二線」對監管部門而言難度相當大，但仍需努力推動。

「備受消費人群關注的離島免稅，目前須待政策東風，但在操作層面上更易實現。」上述人士稱，橫琴旅遊項目眾多，如若實施離島免稅，在購物上給予一定的免稅額度，將有利於刺激消費，積聚人氣帶動周邊產業。「只要中央將這一政策賦予橫琴，海關制定具體監管方案即可，在海南能管，在橫琴也一樣可以管。」

站在歷史的交匯點上，珠海已錨定未來的方向：到2025年，以橫琴為主平臺支持澳門經濟適度多元發展取得顯著成效。到2035年，粵澳融合發展新都市基本建成。

邁向深合區，最美的風景，在下一程。

■聲音

澳門社會的共識是，希望橫琴幫助澳門經濟產業適度多元，為澳門長遠發展提供一些空間，注入一些活力。現有模式是澳門特區政府作為推薦單位，把澳門的優勢企業或者有潛力的、涉及國際合作的企業推薦到橫琴落戶。

從實際情況看，澳門企業落戶橫琴的確實不少，企業在橫琴有所發展。但目前來說，合作模式對整個澳門的經濟貢獻不大，珠澳合作，雙方要互利共贏才可以長遠。希望深合區能建立起共商共建共管的機制，同時，澳門政府、企業和個人在橫琴深合區經營產生的各種利益稅收等，讓澳門可共贏共享。

——澳門特區立法會議員、澳門經濟學會理事長 柳智毅

未來落實橫琴粵澳深度合作區建設，首先是解決兩地制度機制差異難題，希望特區政府聯合國家部委、廣東省及珠海市方面考慮構建一套新機制，配套成立新的領導機構，促進粵澳規則銜接和機制對接，並借鑑海南自貿港建設方案，延伸澳門自由港政策至橫琴。

其次是做好中長期規劃，加快橫琴新區南部填海區與鶴州區域的開發，為澳門發展實體經濟和粵澳持續深度合作預留充足空間；再者，依託合作區優化產業布局，重點發展科創、現代金融、中醫藥、跨境商貿等新興產業，助力澳門經濟適度多元；不斷完善便利澳門居民在內地發展政策措施，推動兩地民生保障和社會服務的有序銜接，營造澳珠一體化都市圈。

——澳門城市大學協理副校長、澳門社會經濟發展研究中心主任 葉桂平

橫琴是澳門參與粵港澳大灣區和「一帶一路」建設、融入國家發展的重要一站，深度合作可真正形成大灣區珠江西岸極點，輻射周邊城市，拉動灣區建設，成為澳門參與「一帶一路」建設的「加強版」。

——澳門城市大學澳門「一帶一路」研究中心主任 周平

在人才普遍成為稀缺資源的今天，深合區要大量引進國內外優秀人才，還需革新思維，在吸引人才、培育人才方面下功夫。

目前橫琴推行「港人港稅、澳人澳稅」個稅差額補貼，但內地人才在橫琴工作未能採用澳門稅制。建議參考深港做法，對在深合區澳企工作的內地專業人士，給予多次往返澳門籤證；並爭取對在橫琴澳企工作的內地職員也採用澳門稅務政策，吸引全國各地優秀人才前往深合區工作、創業。此外，建議加快對海外人才專業認證制度建設，吸引外國人才和海外澳門人才回流。

——絲路智谷研究院院長 梁海明

既要充分發揮澳門現有傳統產業，如文旅會展、商貿消費等的特殊優勢，更要在未來產業、新興產業上謀篇布局，尤其是「無中生有、以一搏十」的高新技術和現代金融業。此類產業可能產生幾何級指數變化的增量和變量，有望在促進澳門經濟結構優化和可持續發展上，產生重大而明顯的支撐作用。

——橫琴新區發展改革局副局長 王彥

【策劃】陳捷生 吳志遠

【攝影】錢文攀

【海報】蔡如意

【統籌】吳志遠 梁涵