□郝穎鈺 樊慶軍
2018年8月17日，山東省機構編制委員會辦公室、山東省人民政府法制辦公室印發《關於推進相對集中行政許可權改革組建市縣行政審批服務局的意見》（魯編辦〔2018〕164號）（以下簡稱《意見》），明確各市、縣（市、區）及市屬省級以上開發區年內組建行政審批服務局。這是我省繼「一次辦好」改革後，今年在「放管服」領域推出的又一項重要改革舉措，真正實現「一枚印章管審批」，其事關「一次辦好」改革目標的實現，事關全省發展大局和群眾切身利益。為更好地推進相關工作，《意見》中有四個關鍵問題需進一步釐清。
一、頂層設計怎麼做——問題導向、目標導向
頂層設計的要義在於促動不改革，防止亂改革，引導正確改革，為改革提供體制機制保障。市縣行政審批服務局打破了傳統的「上下對口」「職責同構」體制，一方面是政府管理服務的一大創新、政府治理體制機制的重大變革，另一方面也必然對其運行和履職帶來影響和困擾。要實現既定的改革目標，必須堅持問題導向、目標導向，切實加強頂層設計。一是必須始終把簡政放權放在工作首位。行政審批制度改革的目標是簡政放權，讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。組建市縣行政審批服務局，集中審批權是「表」，清減優制提升審批服務才是「裡」。因此，在改革的頂層設計方面，應始終著眼於解決行政審批事項過多過濫、過程過慢過繁，以及依附於行政審批的權力尋租問題，著眼於破除企業和群眾辦事的痛點、難點和堵點，持續推進取消事項、下放權力，提升審批服務便民化水平，推動創新創業和經濟社會發展。要堅持行政審批事項只減不增，通過取消、備案、告知承諾等手段加大劃轉事項的削減力度，加快促進「公民、法人和其他組織能夠自主決定的，市場機制能夠有效調節的，行業組織或中介機構能夠自律管理的，行政機關採用事後監督與其他行政管理方式能夠解決的」目標的實現。二是及時推進相關地方性法規立改廢和部門規章、規範性文件清理修改廢止工作。運用法治思維和法治方式推進改革，使改革於法有據，是全面深化改革的一條重要原則。目前，組建市縣行政審批服務局主要依據《行政許可法》第二十五條、第二十六條，屬於概括性規範，要合理規範集中行使行政許可權的行政行為，調整集中行使行政許可權所涉及的各種社會關係，必須制定更加詳明的法律法規，對行政審批服務局的性質、職權、新舊規定的銜接進行明確。結合實踐經驗和制度創新的要求，建議提請省人民代表大會及其常委會推進相關立法以及現有與改革不相適應的地方性法規的修改廢止。三是加快推進全省政務服務一網通和大數據平臺建設，破除部門審批系統壁壘和「信息孤島」。從各地試點的實踐看，集中行使行政許可權的行政審批服務局實際上又被國家部委和省直部門業務專網分割成「各部門」，上面多套審批系統並存，辦理審批業務不得不「多套系統、多個流程、重複錄入、重複審核」。如某市劃轉行政審批服務局的事項中，有29個業務系統是省廳或國家部委的，這些業務系統尚未與省政務服務平臺系統完全對接。要解決這一問題，靠市縣難度太大，必須從省級層面自上而下推動。一方面，加快省級政務服務平臺建設，實現全省政務服務一網通、登一張網進所有專網；另一方面，加快全省統一的大數據平臺建設，建立覆蓋各項行政審批的電子證照庫，實現對自然人和企業身份核驗、納稅證明、不動產登記、學位學歷證明、資格資質、社會保險等數據共享共用。
二、審批事項怎麼劃——積極穩妥、科學合理
審批事項劃轉是推進相對集中行政許可權改革組建市縣行政審批服務局的核心內容。既要防止「上面九層波浪、下面紋絲不動」的不改革、慢改革，也要防止貪大求全、急功冒進的亂改革。要按照「先易後難、應劃必劃、積極穩妥、科學合理」的原則，推進事項劃轉。尤其是對審批程序複雜、專業要求較高，特別是帶有制約和限制性、涉及公共利益平衡和重大公共安全的事項，要進行充分的政策風險評估，條件尚不成熟的暫不劃轉。如建設項目規劃審批，需經驗豐富的管理人員和知識儲備量較大的專業技術人員共同對規劃審批事項進行綜合研判，快速審批需「編審督」共同進行;同時，規劃方案還有一個不斷修正、動態跟蹤的過程，需根據建設項目推進實施和審批監管情況，不斷進行對接、調整，直至項目建設完成。還有一類審批事項，雖然與企業和群眾生產生活密切相關，且經常發生、申請量大、有明確審批標準和程序，但需要現場核驗許可蓋章，如生豬屠宰檢驗檢疫，這類事項暫不宜劃轉。另外，如海洋漁業局、油區辦許可事項之類，審批服務對象相對固定且與日常監管密不可分的，或由原職能部門行使更方便有效的，以及已委託下放鎮街的事項也暫不宜劃轉。
三、審管銜接怎麼辦——聯動機制、協同平臺
成立市縣行政審批服務局的目的之一是實現「審管分離」，建立決策、審批、監管既相互制約又相互協調的運行機制。但「審管分離」後，審批監管如何有效銜接成為一個難題。筆者認為，首要的是修訂完善權責清單，制定事中事後監管事項目錄清單，明確監管工作流程，釐清行政審批服務局、監管部門的權責邊界，並及時建立審管協調聯動機制和在線協同平臺。在建立行政審批服務領導協調機制後，儘快研究制定審批監管協調配合辦法，對信息推送共享、責任認定追究、現場勘驗審圖工作配合、專業人才和技術支持配合等作出明確，建立專項會商、聯絡員、審查員、觀察員等制度，強化部門協同，實現數據共享、信息互通，確保審批監管工作無縫銜接。通過全省統一的政務服務平臺和大數據平臺，搭建審批監管信息共享和互動協同平臺，行政審批服務局及時向監管部門推送審批進度、結果等情況，便於後續監管；監管部門及時向行政審批服務局推送影響許可行為的相關事項處理意見，作為行政審批服務局實施審批的重要參考。在審批事項的政策尺度把握、專業標準認定、現場勘驗等方面以及與事中事後監管直接相關的事項上，由行政審批服務局商請監管部門派出審查員（觀察員）參與審核工作。
四、廉政風險怎麼控——外部規制、內部管控
審批權高度集中於行政審批服務局，造就了審批權力的「巨無霸」和「超級局」。根據理性和自利的「經濟人」假設，行政審批服務局有追求自身利益最大化的行為衝動。要避免運行中可能出現的異化和由此帶來的廉政風險，防止其由改革的「成效」變成進一步深化改革的「障礙」，必須從政府規制角度建立健全審批運行綜合監管約束機制，把高度集中的審批權關進位度的「籠子」。一是推進「標準化審批」「陽光審批」。統一制定審批方式、流程、服務、場所、監督檢查等審批標準，編制標準化操作規程（SOP），構建「全事項、全過程、各環節」相互配套協調的標準體系；通過政府網站、政務大廳、自助終端、紙質辦事指南等途徑，全方位、全過程公開審批標準、審批要件、辦理程序、承諾時限、收費標準、審批結果等辦事信息，增加審批透明度，堵塞權力尋租漏洞，壓縮尋租空間。二是加強黨政監督。設立行政審批服務局紀委監察室，派駐紀委書記和監察室主任，制定行政審批違法違紀行為責任追究辦法。三是強化多元參與。運用電子監察、視頻監控、服務對象評價、民意調查等多種手段建立多方共同參與的審批權力監督管理機制。四是完善內部治理。在原政務服務中心管理制度基礎上，結合行政審批服務局實際，建立健全審批工作、考核獎懲等各項管理制度，通過完善內部治理規範權力運行。（作者單位：中共濟南市委黨校 山東省行政管理科學研究所）