自2005年7月起，安徽省巢湖市採取先試點後全面推行的步驟，在全市進行了鄉鎮綜合改革。通過撤併擴大鄉鎮和行政村；撤併鄉鎮黨政機構和事業單位，減少機構和人員；推行鄉鎮黨政正職及村支部書記、村委主任一肩挑，副職交叉任職。鄉鎮黨政班子10個人中減少六個，行政編制10個人減少兩個，鄉鎮事業編制10個中減少4.7個，事業人員編制10個人中減少2.8個。
巢湖市委書記夏望平說，改革要考慮到穩定和減少成本。
如果將事業單位從現階段就全面走向市場，實行徹底轉制，就要牽涉到職工買斷工齡走人、全員進入保險、養事投入不減等一系列的經濟成本問題。經測算，廬江縣僅此一項，全縣就要一次性支付改革成本近4000萬元，縣即期財力難以支持。而在保證事業單位投入不減的情況下，採取規範機構設置，實行全員聘用制，既降低了即期改革成本，又能最大限度地激發事業單位的活力和保持社會的穩定。「不是上面要我們改，而是農民要改，基層幹部要改，我們自己要改。」面龐清秀、身材消瘦的範洛森看上去更像一個學者，說話的語氣十分堅定。
巢湖市鄉鎮綜合改革透視
石頭鎮黨委書記王永高說，我現在的權力既大了又小了，大是因為書記鎮長一肩挑，鎮的面積變大了，人口多了，小是因為現在只管三個辦公室——黨政辦、經濟發展辦、社會事務管理辦。
石頭鎮是安徽省巢湖市101個鄉鎮中的一個，到今年4月全市有31個鄉鎮被撤併，減幅達30%。同時，一部分行政村也被撤併了，由1687個縮減為941個，減幅達44%。
「一邊是鎮村數量的減少，一邊是鎮村人口和版圖的擴大。」廬江縣委書記範洛森說，這有利於人流、物流、信息流的集聚，有利於集鎮的集聚和輻射效應的形成和發揮。
自2005年7月起，巢湖市採取先試點後全面推行的步驟，在全市進行了鄉鎮綜合改革。通過撤併擴大鄉鎮和行政村；撤併鄉鎮黨政機構和事業單位，減少機構和人員；推行鄉鎮黨政正職及村支部書記、村委主任一肩挑，副職交叉任職。鄉鎮黨政班子10個人中減少六個，行政編制10個人減少兩個，鄉鎮事業編制10個中減少4.7個，事業人員編制10個人中減少2.8個。
「此次改革規模之大，力度之大，是歷史上少有的，但卻出乎預料的順利。」巢湖市委書記夏望平說，全市鄉鎮撤併過程中，只有無為縣個別鄉鎮不太穩定，到省裡上訪，原因是撤銷後政治中心轉移，對原鄉鎮所在地的經濟發展有一定的影響。
並村工作得到了老百姓的熱烈歡迎和擁護。廬江縣白山鎮並村工作於2005年11月正式啟動，歷時兩個月，通過調整，該鎮村包括社區數由原來的25個調減為11個，村幹部由原來的120精簡為79人。白山鎮根據《村民委員會組織法》，採取以戶代表的形式進行表決，結果是：該鎮共16048戶，實際參加表決戶14180戶，表決率為88.3%，贊成戶14078戶，贊成率為99.3%。
據了解，巢湖市鄉鎮綜合改革的主要內容是，突出鄉鎮政府職能界定、鄉鎮規模調整、內設機構設置、幹部人事制度改革、事業單位改革、人員分流安置和考核體系建立等7項。
全市各鄉鎮統一設立黨政辦公室、經濟發展辦公室(掛鎮村規劃建設辦公室牌子)、社會事務管理辦公室(掛計劃生育辦公室、社會治安綜合治理辦公室牌子)等三個綜合辦公室。
鄉鎮黨政班子領導職數設置為七至九名，並一律實行黨政主官合一，其他領導成員交叉任職，設副書記兩名，分別兼任鎮人大主席和紀委書記，設黨委委員四至六名，其中二至三人兼任副鎮長，一人兼任人武部長。全面實行鄉鎮領導班子成員「一推雙考」(民主推薦、理論考試、組織考察)，中層幹部、事業單位負責人競爭上崗，一般幹部職工競爭上崗、雙向選擇。按照每千人一名村幹部的標準配備村級幹部，村黨組織負責人與村委會主任一肩挑，其他村兩委成員交叉任職併兼任所在村民小組組長等。
建立與鄉鎮新職能相適應的考核評價體系，考核重點從注重形式和過程轉向注重成果和績效，考核項目主要是綜合經濟指標、人口環境、社會穩定、服務「三農」績效等，探索民意調查等考核辦法。建立鄉鎮主要領導任期目標責任制。
市、縣、鄉鎮的幹部對「主官合一、減少副職、交叉任職、不交叉分工」的做法普遍贊成擁護。廬江縣委書記範洛森說：「對於基層來說，黨政實際分不開，村級必須一肩挑，鄉鎮必須一肩挑，我看縣一級也可以一肩挑。」該縣泥河鎮書記夏遠生說，這種做法減少摩擦，提高效率，書記的職責更明確、責任更重大。
但也有不少人擔心，黨政正職合一之後，鄉鎮書記和村支部書記的權力更大了，必須建立起一套監督和制約書記權力的制度。還有人認為，黨政分開是改革方向，應該堅持黨政分開。
夏望平說，改革要考慮到穩定和減少成本。如果將事業單位從現階段就全面走向市場，實行徹底轉制，就要牽涉到職工買斷工齡走人、全員進入保險、養事投入不減等一系列的經濟成本問題。經測算，廬江縣僅此一項，全縣就要一次性支付改革成本近4000萬元，縣即期財力難以支持。而在保證事業單位投入不減的情況下，採取規範機構設置，實行全員聘用制，既降低了即期改革成本，又能最大限度地激發事業單位的活力和保持社會的穩定。
夏望平說，改革必須增強服務而不是削弱服務。將計劃生育服務、畜禽防疫等公益性事業和公共服務事項所需經費，納入縣、鎮財政，並在保證其基數的基礎上，根據財力增長相應增加。鎮政府和縣直有關部門按年度核定公益性事業和公共服務經費，採取政府購買或委託服務等方式。
撤併鎮村節約運行成本十分明顯。廬江縣具體負責實施鄉鎮綜合改革的縣委副書記尚新梅幫記者算了幾筆帳，一個村一年的差旅費、辦公費、招待費約兩萬元，一個村幹部一年的工資約6000元，一個村按七名幹部計，撤併一個村一年可節約資金5.6萬元。一個鎮40多個機構一年的辦公費、差旅費、招待費約100萬元，人員按50人計算，人均工資獎金按1.5萬元計，撤併一個鄉鎮一年可節約資金175萬元。
目前黨政機關和部分事業單位裁減下來的人員還享受著財政供給，但隨著時間的推移，財政供給人員支出減少將越來越明顯。
範洛森認為，鄉鎮綜合改革的效果不在眼前，而在五年之後，由於對生產關係進行了部分調整，生產力必然釋放出能量。
國務院農村稅費改革辦公室有關同志於去年11月下旬到廬江縣檢查調研，國務院稅改辦副主任黃維建說：「廬江縣的改革為全省、全國帶了一個好頭，過去改革主要是減輕農民負擔，現在的改革是解決管理體制和機制問題，過去的配套改革變成了主體改革，其方式發生了變化。」
巢湖市鄉鎮綜合改革：依法按規辦事 妥善人員安置
巢湖市在鄉鎮綜合改革中做到兩個堅持。
堅持依法辦事。嚴格依照《村民委員會組織法》、《農業技術推廣法》、《森林法》、《土地管理法》、《計劃生育法》等一系列法律法規，在法律允許的範圍內進行改革創新。依法進行村民表決是並村工作中最重要的環節，全面採用以村設立主會場與流動票箱相結合的辦法進行投票表決。
堅持按經濟規律辦事。從推進城鎮化、加快區域經濟發展和降低行政成本出發，統籌考慮地理環境、人口密度、經濟布局、歷史沿革、發展現狀和交通、水系等自然條件，以及方便群眾等因素，適度調整擴大鄉鎮規模。廬江縣新渡鄉併到同大鎮之後，該鄉政府所在地的漁網產業轉移到了漁網之鄉石頭鎮，石頭鎮以前有180戶、500臺織機，現在增加到200戶、600臺織機。
人員分流是個大問題。各地制定階段性的激勵政策，採取多種形式，妥善安置好鄉鎮機關、事業單位分流人員。黨政機關人員分流形式和激勵政策主要有：
——提前離崗，對男年滿55周歲、女年滿50周歲的鄉鎮機關人員實行提前離崗，離崗期間享受在職人員同等工資福利待遇，全市共有454人提前離崗。
——提前退休，對工齡滿30年，或男年滿55周歲、女年滿50周歲且工齡滿20年的鄉鎮機關人員，經本人申請、組織批准，可辦理提前退休，並按省裡有關規定增加工資補償，全市共有178人辦理了提前退休手續。
——到基層任職，選派年輕幹部到村或社區任職，三年內保留其原有身份、職級、待遇不變，機關缺編時可重新安排工作，全市共有160人到基層任職。
——辭去公職自謀職業，對辭職人員給予一次性補償，全市共有308人辭職。
——待崗、到企業任職掛職等形式，全市共有567人待崗。
對事業單位人員，採取了餘缺調劑、提前退休、停薪離崗、到企業任職等辦法進行安置；鼓勵自願辭去公職自謀職業，對其發給一定的補償金，並參照企業化管理單位辦理養老保險，其工作年限視為繳費年限。
對退下來的村幹部，給予適當的經濟補償。如廬江縣規定，正職以2000元為基數、工齡每年加100元的標準補助，副職以1000元為基數、工齡每年加100元的標準補助，55周歲以上另加1000元。
機制體制創新是農民的要求
今年3月中共中央政治局委員、國務院副總理回良玉到安徽考察調研時指出：「千萬不可忽視農村改革，千萬不可忽視體制和機制創新。」巢湖市委書記夏望平說，他對回良玉副總理這句話印象特別深刻。
「不是上面要我們改，而是農民要改，基層幹部要改，我們自己要改。」面龐清秀、身材消瘦的範洛森看上去更像一個學者，說話的語氣十分堅定。
範洛森說，農村舊的管理模式已經成為束縛農村生產力發展的一個重要因素。
——定位不清，職能不明，職責模糊。取消了農業稅和「三提五統」等費用之後，鄉鎮政府和幹部幹什麼？出現了許多「該管沒有管，管不好、不該管亂管，管出了問題」的現象。有人稱鄉鎮政府為「維持會」，意思是只能維持當地的基本穩定和政府的正常運轉，沒有精力和能力抓經濟發展和為群眾服務。
——黨政和事業單位機構多，吃「皇糧」的人多，運行成本高。據廬江縣的調查，鄉鎮黨政機構和事業單位有40多個，全縣人口為119萬人，黨政機關人員和事業單位人員為15300人，官民比例約為1：77.7，吃「皇糧」的人包括機關黨政幹部、財政支付的事業單位人員、自收自支人員、教育系統人員、鄉鎮聘用人員。一個鄉鎮，如果按照現在的財政支出，除了人員工資外，每年至少耗費100萬元非生產性開支，其他隱性支出更難以計算。一個行政村一年的辦公室和招待費約兩萬元。
——鎮村規模過小。與市場經濟要求的人流、物流、信息流集中的規律相違背。
「我心目中的大敵是小農經濟意識和官本位，」範洛森說：「我當書記就要向這兩個敵人宣戰，我在上任的大會上就是這麼說的。」
2005年初由市漁政局長調任廬江縣委書記是範洛森自己沒想到，更是讓120萬廬江百姓擔心的一件事。廬江是一個經濟相對落後、文化相對發達、傳統積澱相對深厚的地方，幹部群眾擔心新任書記的能力。
但上任不久，這位喜歡研究中西文化比較的書記就從農村改革的機制體制這一難點問題上動手。市委書記夏望平也是一個敢想敢幹的人，他迅速回應廬江縣委班子的想法，大力支持、熱情鼓勵先行試點，並抓住時機在全市推行。
「我把帽子放到一邊搞改革。中國有多少人，有多少能人，但又有多少人擁有縣委書記這個舞臺，機會難得呀，不幹一番事業太可惜。」範洛森感嘆道。
建立農村新體制和機制是建設社會主義新農村的需要。取消農業稅費後迫使鄉鎮政府和幹部的工作重點由收費型、管理型向服務型、法制型轉變，同時也為鄉鎮綜合改革奠定了基礎；農村經濟和社會發展的現實，要求政府提供服務、經濟發展環境和法制保證；現代交通、通訊手段縮小了時空距離，為鎮村規模擴大提供了條件。
夏望平說，政府職能定位是鄉鎮綜合改革的核心，鄉鎮經濟工作的主要任務是，加強政府引導，制定發展規劃，服務市場主體，營造發展環境，促進經濟社會事業發展和農民增收。鄉鎮工作的重點更多地轉到促進社會事業發展和構建和諧社會上，加快農村教育、科技、衛生、文化事業改革和發展，加強人口與計劃生育工作，探索建立農村社會保障制度，切實維護農村社會穩定。
試點縣廬江在鄉鎮機構改革上的做法具有代表性：
政府職能歸位。對涉農技術服務為主體的管理實行以鎮塊塊管理為主，將原鄉鎮事業單位承擔的行政管理職能收歸政府，由鎮政府承擔。將原鄉鎮農村經濟服務中心承擔的水利建設、原農經站承擔的農村土地承包管理和農村集體資產及財務與農民負擔監督管理、原土地建設管理民承擔的村鎮建設與規劃管理職能劃歸經濟發展辦公室；原文化廣播電視站承擔的文化宣傳和計劃生育服務所承擔的計生管理職能進入社會事務管理辦公室。
執法職能上收。對行業執法管理為主體的管理實行體制上劃，以條條管理為主。將原鄉鎮事業單位受委託承擔的國土資源、林業、農機等行政執法職能上劃縣直有關主管部門。按資源設置執法性的和事業性的站所，按鎮設立國土資源管理所，跨鄉鎮按區域綜合設置八個林業站和八個農機站，人、財、物分別上劃縣國土資源管理局、縣林業局、縣農委管理。
公益性職能整合。保留垂直管理的財政所，撤銷與財政所一個機構兩塊牌子的農稅所，將原農經站承擔的農村集體經濟組織會計核算業務交給財政所；保留計劃生育服務所；撤銷農村經濟服務中心、文化廣播電視站，將原鄉鎮農村經濟服務中心的農技、畜牧、水產重組按鎮設立農業技術推廣服務站。
經營性職能退出。將經營服務全面放開推向市場，實行市場化方式運作。將原農村經濟服務中心承擔的農資、農機經營與動物疾病診療等經營性職能推向市場；將原鄉鎮文化廣播電視站轉制為有線網絡公司，成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的獨立的法人實體，依法開展經營和社會服務活動。原鄉鎮文化廣播電視站自收自支在編人員整體性劃入鎮有線電視網絡公司，人、財、物一併交給安廣網絡廬江分公司管理。
廬江縣石頭鎮黨委書記王永高說，綜合改革取得了成果，但鎮村的債務並沒有解決，該鎮債務1000多萬元，每個村債務平均30多萬元，成為影響鄉鎮政府行使職能和政權建設的最大制約因素。他建議，國家為老百姓辦好事實事，最好不要讓老百姓掏錢。
建設社會主義新農村，迫切需要加強對非營利性事業單位的投入和司法建設。據了解，石頭鎮農技站現有五人，主要工作是抓植保、水產和畜牧，由於經費不足，工作僅限於農作物病蟲害的測報工作、家禽家畜疫苗的發放，還不能做到有效，特別是對千家萬戶的散養進行疫苗注射。石頭鎮派出所三人，面對的是3.7萬人，鎮裡沒有法庭，鄰近的中心鎮金牛鎮有三名法官，面對的卻是附近幾個鄉鎮的12萬人。
夏望平說，作為農村綜合改革的第一個層次鄉鎮機構改革巢湖已經基本完成，第二個層次要全面推行農村為民服務代理制，在鄉鎮建立政務服務中心，村建立代理點。
範洛森說，目前的改革還只是階段性的成果，鞏固擴大成果的任務還比較重，尤其是加強編制管理，防止機構和人員反彈。目前的改革還主要集中在鄉鎮一級，縣級機關還基本沒有動，縣級機構怎麼改直接影響到鄉鎮綜合改革成果的鞏固和擴大。同時，鄉鎮擴大後，如何建立特色經濟，起到集聚和輻射效應，都迫切需要改革的深化。（記者:李仁虎 葛如江）
【背景資料】
巢湖市於1999年撤地建市，下轄4縣1區和1個省級經濟技術開發區，總人口453萬，其中農業人口383萬。巢湖市在廬江縣先進行試點的基礎上，於2005年11月中旬在無為縣、和縣、含山縣和居巢區等4縣區全面推開鄉鎮綜合改革。到今年3月底，4縣區均按要求順利完成了改革任務。
全市鄉鎮黨政班子成員由原來的1559人精簡為630人，減幅達60%，鄉鎮行政編制由原來的3786名精簡為3030名，共減少行政編制756名，減幅達20%，全市鄉鎮事業編制數由原來的4491名精簡為3237名，減幅達28%，機構總數由原來的634個精簡為336個，減幅達47%。
全市鄉鎮總數由101個調整為70個，撤銷31個，平均人口由4.24萬人調整為6.12萬人，平均國土面積由85平方公裡擴大到124.8平方公裡。村級人口規模由原來的平均2597人擴大到4526人，增幅為74%。