30年前，歷史曾選擇農村改革作為中國改革的先導者；30年後，農村改革再次出發，能否成就中國改革的又一番事業？新的歷史是最好的註腳。
在農村改革這一命題面前，一直敢為人先的南海再次扮演探路先鋒的角色。上世紀90年代，南海曾在全國率先開啟農村土地股份合作制改革。而今，新一輪的農村改革探索得以重啟。與此前的土地股份合作制改革所不同的是，南海此番改革旨在以「政經分離」破解上世紀90年代以來的農村體制弊端，為基層中國破題。
南海此次「政經分離」改革將村（居）自治組織和集體經濟組織分離運作，形成村（居）黨組織回歸黨建主業，村（居）委會主任專做服務，「社長」主抓經濟，基層三類組織各歸其位、各司其職的新格局。「政經分離」不僅避免了基層經濟組織繼續「綁架」自治組織，也使得基層黨組織從具體經濟事務中解脫出來，得以專心抓好基層政權建設和回歸服務本職。
實施近兩年來，「政經分離」改革吸引了國內多個權威專家密集前來考察：近日，中國「三農」專家黨國英、知名黨建專家尹韻公等前來調研；稍早前，中國問題專家鄭永年、社會學大師級學者陸學藝、鄭杭生，以及知名農村問題專家溫鐵軍等，也曾前往南海考察。
南海農村改革為什麼如此吸引關注，又為廣東和中國改革開啟了怎樣的探索？
8月18日上午，佛山市南海區丹灶鎮石聯社區居委會，一見到中國社科院知名「三農」專家黨國英，石聯社區黨總支部書記馮競昌便熱情上前迎接。這是一年多時間裡，黨國英第二次到南海專門調研農村改革。
讓黨國英驚訝的是，作為南海「政經分離」第一村的丹灶石聯，僅用一年多時間，便實現了從「政經混合」到「政經分離」，基層三類組織各歸其位的蛻變：
村（居）黨組織回歸基層黨建主業，自治組織（村居委會）回歸社會管理和服務職能，集體經濟組織（經聯社、經濟社）回歸集體資產經營管理職能。原先存在多年的書記、主任、社長「一肩挑」局面已成歷史。
而在黨國英、尹韻公、鄭永年、鄭杭生等學者看來，此舉更具深意之處在於，從「政經分離」這一小切口入手，南海農村體制綜合改革已為基層改革啟動了「四大破題」——為社會建設重構主體基礎、重構基層自治格局破題；為統籌城鄉公共服務破題；為基層黨組織回歸黨建主業和服務本源，為執政黨夯實執政之基破題；為集體經濟市場化轉型改革破題。
實際上，專家調研團前往考察的4個站點：丹灶石聯、羅村務莊、大瀝鳳池和大瀝河東，正暗合這「四大破題」。專家走過的這一考察路徑，正是南海期望多層並進、先行闖出的一條綜合體制改革之路。
第一站：丹灶石聯看「分離」
格局之變：書記主任社長各歸其位
在此前農村「三位一體」（書記、主任、社長「一肩挑」）的體制下，一批在「鄉村能人」帶領下的珠三角農村走上了「先富」之路。但「政經混合」所引發的鄉村貪腐、權責不清等弊端，也日益凸顯。「政經分離」由此進入農村改革者的視野。以南海區丹灶鎮石聯社區為起點，南海農村體制綜合改革的大幕就此拉開。
走進丹灶石聯，原來的村委會，已經變成了石聯社區居委會。這一變化，源於去年年初啟動的南海「政經分離」農村體制綜合改革。
2011年1月25日，丹灶石聯新一屆居委會班子選出，成為南海啟動農村體制綜合改革後首個「村改居」的居委會班子。其後，石聯村委會和石聯村民的稱謂成為歷史，取而代之的是石聯社區居委會和石聯居民。
作為南海「政經分離」第一村，丹灶石聯的變化，遠不限於村委會名字和村民身份的變化。丹灶鎮黨委委員、石聯社區黨總支部書記馮競昌說：「『政經分離』後，投訴和矛盾基本沒有了，這是最有效的。」
關於基層矛盾問題，黨國英頗為熟悉，「農村多數糾紛都是跟集體經濟有關係的利益問題，比如分紅、福利的矛盾，還有村裡土地、物業出租方面的矛盾。」
實際上，此前的「政經混合」體制下，類似矛盾甚至衝突，在包括丹灶石聯在內的南海農村乃至珠三角農村都不鮮見。如同馮競昌所說：「假如又做村委會主任，又做經聯社社長，經濟搞不好分紅就上不去，村民肯定不願意，逼著主任要跑項目、弄票子，原本的自治反而成為次要的事了。」
這顯然與村（居）自治的初衷相背離。同時，書記、主任、社長「一肩挑」的模式，也使得農村權力高度集中、監管乏力，容易引發利息尋租的「暗箱操作」。2009年，因為不滿村幹部違規操控村裡土地開發，南海某村就曾爆出村民與村幹部的激烈衝突，最終，村幹部在質疑聲中黯然下臺。
若不破解這一問題，流弊積重的村居基層，很可能成為誘發基層失控的「定時炸彈」。為此，南海啟動了「政經分離」農村體制綜合改革。從2011年初開始，目前南海所有的農村社區均已實現「政經分離」。伴隨而來的，則是基層農村治理和發展機制的進一步理順，以及農村矛盾的減少。
這引起了調研專家的強烈興趣：逐利之爭的鄉村矛盾到底如何減少？
按照南海「政經分離」制度設計，作為農村自治組織的村（居）委會與村集體經濟組織的經聯社分離運作，村（居）委會主任不得兼任經聯社社長。石聯社區居委會主任馮國貳說，目前他專責石聯社區自治和服務等事項，石聯經聯社社長則由年輕的潘智朗當選，由其專門負責石聯集體經濟的運營和管理。「村長管自治、社長抓經濟」的分權治理格局就此形成。
「經聯社不是我一個人說了算，就算有人想搞暗箱操作也沒機會。」潘智朗說，實行「政經分離」後，石聯有關土地、物業出租等方面的事項，先要經過黨總支部審核，再通過集體資產交易平臺公開上網招標，交易信息「明明白白」。而相關的集體財務收支，亦需全部在集體經濟財務監管平臺上操作，「鎮裡和村裡對財務監管平臺24小時監管，支取村裡的錢有一點不對勁就會被叫停。」
「以前集體經濟和財務運作不透明，村民不明白，出點什麼問題村官也很難解釋清楚，現在都是公開、透明操作，村民肯定放心得多。」馮競昌說，「政經分離」既讓村民明白，也還了村官「清白」。
第二站：羅村務莊探「自治」
均等服務：對異地務工者不再「內外有別」
從「鄉村工業」發家，包括南海農村在內的眾多珠三角農村，有一個較為普遍的現象：即異地務工者多過甚至遠超過本地人口。這對農村改革中關於社區自治和公共服務提出了更高要求。在這方面，以羅村街道務莊社區為代表的南海基層，開始了新一輪的探索。
「『政經分離』理清了基層各個組織的關係，這個方向是對的，但要考慮更多的事。」在前往南海調研時，中國問題專家鄭永年、社會學家鄭杭生等專家就表達了對社區自治和公共服務方面的興趣。
專家的興趣，源於中國基層選舉生態的一個新變化：按照新的《中華人民共和國村民委員會組織法》，居住一年以上的流動人員，可在當地參與自治組織選舉。對於很多異地務工者超過本地人口的珠三角農村而言，這很可能給社區自治和公共服務帶來顛覆性的影響。
羅村務莊社區黨總支部書記、居委會主任葉登才表達了類似的想法：「務莊常住戶籍人口才4200多人，異地務工者有10000多人，如果居住一年以上的外來人員都參加（居委會）選舉，本地人不一定能選得上（居委會）主任，即便還是本地人當選，異地務工者將來對服務的要求肯定也會越來越高。」
類似這樣異地務工者超出本地戶籍人口的現象，在南海經濟較為發達的農村很普遍。在此前農村「福利」與身份直接掛鈎的情況下，股份分紅、福利保障等均限於本村股東，而村內公共設施和公共服務亦「內外有別」。在南海打工兩年多的湖南人小章就曾向記者抱怨：「村裡人靠分紅和出租（房屋），一個月隨便都一兩千的收入，我們累死累活也才這麼多，村裡的活動室也是村裡人在用，挺不公平的。」
為了破解這一問題，務莊在農村改革選擇以「社區參理事會」為突破口。
「『政經分離』讓自治組織回歸自治，實際上基層社區就是需要更好的自治，實現自我管理、自我服務。」葉登才介紹，務莊社區於2010年6月成立社區和諧共建理事會，吸納社區幹部、居民代表、企業代表、各行業精英共同參與管理。
「社區理事會相當於社區的『小政協』。」葉登才向調研專家介紹說，社區理事會是參與社區建設、管理和發展重大事項的民間組織，主要承擔協商、議事和監督職能。為了發揮更專業的議事作用，社區理事會內部還劃分為社會工作委員會、經濟發展委員會、社區關愛幫扶服務部等5個機構。
近日，全省首個社區文化發展委員會也在羅村務莊社區揭牌成立，該委員會首批吸納了14個企業成員單位，這些成員單位的外來務工人員，可以通過企業申請其中的文化發展基金，用於文化活動等開展。而羅村的社區文體活動室也全部向異地務工者開放。
除了在公共服務方面爭取不再「內外有別」，南海農村改革還在力爭「城鄉均衡」。目前包括務莊在內，南海所有村（居）均已建立社區行政服務中心，方便農村居民不出社區辦理各類事項。近日，南海中心城區的4個農村小社區合併為大社區，政府還參考城市社區模式，為該社區內的環衛、市政等公共服務「埋單」，形成城市社區的公共服務供給模式。
鄭永年對此表示肯定：「新的社會秩序正在這裡產生。」
第三站：大瀝鳳池論「黨建」
黨建深化：借勢「政經分離」回歸服務本職
「政經分離」後，有人擔憂基層黨組織不再直接掌控集體經濟組織，其核心領導地位會否弱化？南海的答案是，「政經分離」使得基層黨組織得以回歸黨建主業和服務本職，並由此確立「三務一監督」的職能主責，凸顯其黨務、政務、服務和監督職能，以此站在更高層面上統領基層各方資源，夯實執政之基。
「政經分離」後，黨組織書記不再兼任經聯社社長。有人疑慮：黨組織不掌握經濟大權，如何實現對集體經濟的監管，以及對農村整體局面的掌控？走進大瀝鎮鳳池社區，疑惑稍解。
在大瀝鳳池社區居委會一樓，黨代表工作室赫然映入眼帘，門口詳細公布了各位黨員接訪的時間安排。鳳池社區黨委書記曹應鈞向前來調研的知名黨建專家尹韻公介紹說：「改革後，南海以『三務一監督』來強化黨組織在村（居）基層的領導核心地位，包括夯實黨務、落實政務、創新服務和健全監督。」
目前，該社區的黨代表、人大代表、政協委員、「兩委」幹部、黨員骨幹等分期分批駐工作室與群眾面談，每周公開接訪群眾不少於1次。
為創新服務，該社區還成立黨員志願服務隊，定期深入社區，為群眾提供各種服務。「活動中，我們要求黨員佩戴黨徽等標誌，表明身份。以前，群眾都不知道黨員在哪裡，在幹什麼，現在通過黨員亮明身份、開展志願服務，明顯加強了和群眾的聯繫。」曹應鈞說。
目前，南海區共有此類的黨員志願服務隊496支，黨員志願者31000多名，開展服務時數近18萬小時，服務群眾近50萬人次。為了讓黨員服務更加專業，南海還在培養一批「黨員社工」，並以社會組織為依託，為村（居）民提供專業服務。
在南海的改革設計中，村（居）黨組織通過領導支持自治組織（村委會、居委會），以社區服務中心為平臺，強化基層政務服務。其目標直指：力爭在2014年換屆時讓村（居）黨委（總支）書記與村（居）委會主任的交叉任職率要達到90%以上。
借勢「政經分離」，南海還將原來的村（居）黨支部全部升格為黨總支，其中18個還成立社區黨委。「升格之後，村（居）黨組織才可以站在更高的層面全方位統籌各方資源，服務社群。」南海區委組織部有關負責人說。
今年5月，南海區提出，全區經聯社年內將全面建立黨支部，條件成熟的經濟社可以建立黨支部，並探索納入「兩新」組織管理。目前，該區2255個集體經濟組織有1358個建立黨支部，佔60.2%，黨組織已經延伸到了南海基層治理的「神經末梢」。
在村（居）黨組織「三務一監督」的主責定位下，一個以「黨組織為核心、自治組織為主體、集體經濟組織為支撐、社區服務中心為平臺、群團組織為輔助、社會組織為補充、公眾參與為路徑」的基層治理新格局逐步形成。
「『三務一監督』的職能定位很有針對性。」中國社科院中國特色社會主義研究中心主任尹韻公在鳳池社區調研時指出，「政經分離」後，南海基層黨組織的領導核心作用不僅沒有弱化，反而得到更加強化。可以說，通過實施「政經分離」，南海成功地破解了珠三角地區如何加強和創新基層黨組織建設及其定位這個重大黨建難題。
第四站：大瀝河東議「集體」
集體經濟轉型：探索市場化改造之道
無論是社員股東分紅和福利保障，還是公共建設和服務開展，抑或再發展的投資，都離不開村（居）集體經濟的運作。而要擁有支撐這些事項的「財力」，村（居）集體經濟組織還得擺脫集體屬性的限制，實行「公司化」改造，與市場經濟完全接軌。在大瀝鎮河東，相關的探索已然開啟。
來到大瀝河東，黨國英遇到了他年紀最大的「學生」——大瀝河東社區黨委書記劉紹芬，也再次調研了他極為關心的集體經濟改革。
在此前前往南海農村調研時，黨國英便已結識劉紹芬，兩人更是在農村改革方面有過深入交流。「目前大瀝河東的幾級集體經濟組織已經全部實行公司化運作」，劉紹芬向黨國英介紹，河東此前有三級集體經濟，包括村（居）一級的經聯社，村小組一級的經濟社，生產隊分別成立的較為小型的經濟社，「總共是19個經濟社，現在還多了一級經濟，就是後來新成立的公司。」
為何要組建新的公司？河東經聯社社長何活明介紹，集體土地主要集中於經濟社一級，因為經濟社數量多，所以土地較為零散，很難在招商中招到大的項目，為了跨組（村小組）開發、集約經營，河東由各經濟社根據各自土地的比重入股組建新的公司，並由經聯社牽頭組成董事會運作，對整個公司的開發進行投入，共擔風險、共負盈虧，其分成比例則為村（居）40%，村小組10%，生產隊50%.
「公司進行了工商註冊，依法納稅。」何活明表示，河東的經聯社和19個經濟社雖然沒有工商登記，但也依法納稅，只是新組建的公司更符合現代企業的運作模式，實行獨立核算、自負盈虧。
這種整合土地集約經營帶來的直接利益時，集體、社員股東的「腰包」迅速鼓了起來。數據顯示，河東社區去年社員股東人均分紅已近萬元，部分村社員股東人均分紅超萬元，社員股東還可享受二次醫療報銷等多項福利保障。
大瀝河東是專家調研的最後一站，實際上，在這裡所進行的集體經濟市場化改造，也是南海改革的「下一站」。
佛山市委常委、南海區委書記鄧偉根表示，大瀝河東經聯社實際上已經在公司化改造上走出了第一步，「政經分離」下的集體經濟如何向市場化、專業化邁進，村（居）集體經濟能否探索二次轉型改制，將是南海深化農村體制綜合改革的重頭戲。屆時，集體經濟的「三級所有，隊為基礎」的傳統體制也許會得以終結。
黨國英也建議，在集體經濟組織探索公司化運營的基礎上，還可探索建立股權交易平臺，適度開放股權交易，以建立股份社的自由進退機制。
對話
南海區委書記鄧偉根對話調研專家——
深化「政經分離」
堅決捍衛基層
「誰掌握了基層，誰就掌握了執政的話語權，南海系列改革的核心就是捍衛基層。」近日，佛山市委常委、南海區委書記鄧偉根與來訪的權威專家考察團進行了一次深入對話。他表示，「政經分離」改革是一篇大文章，希望以一個小切口，為基層改革破解「四大命題」，即為執政黨強化執政之基破題；為社會建設重構主體基礎、村居自治回歸與重構破題；為集體經濟市場化改革破題；為統籌城鄉公共服務破題。
按照南海系列改革之舉，可以梳理出這樣一條脈絡：立足基層，通過農村體制綜合改革和黨建創新，破解基層農村各種體制弊端，探索農村集體經濟二次轉型，以消減村（居）矛盾、強化執政之基；通過培育社區社會組織等基層社會管理創新舉措，為基層村（居）回歸自治、社會建設重構主體基礎夯實基礎；而行政管理體制改革將行政服務延伸到「神經末梢」的村（居），一方面讓社區（行政）服務中心為村（居）委會行政「減負」，為其回歸社區自治和服務創造條件，另一方面也極大程度方便村（居）民不出社區辦事，促使城鄉公共服務均衡發展。他說，下一步，南海將繼續深化「政經分離」改革，以此堅決「捍衛基層」。