本文語粹
●經過近兩年的運行，「接訴即辦」正成為北京市委市政府與民眾之間的「連心橋」、新時代群眾工作的新範式、超大城市基層治理的新舉措、踐行人民城市為人民的新機制，為首都城市「四個中心」戰略定位和「四個服務」的要求提供了基礎，極大地提高了首都治理體系和治理能力現代化水平。
●「接訴即辦」的北京經驗可以總結為：一點兩環、四全一保。「一點」是指「接訴即辦」的核心是「以人民為中心」，遵循「人民城市為人民，人民城市人民建」的新理念；「兩環」是指「接訴即辦」由「接訴」和「即辦」兩個體系構成，較好地平衡了發現問題和解決問題；「四全」是指「接訴即辦」倡導全治理主體參與、全過程閉環管理、全方位制度創新、全面化城市體檢；「一保」是指堅持黨的領導，持續對「接訴即辦」配置注意力。
●北京市正在從「接訴即辦」向「主動治理」和「未訴先辦」轉型，未來將形成「接訴即辦」「主動治理」和「未訴先辦」等共同存在的局面，這就是北京推動減少問題產生的治理體制機制建立的嘗試。
●北京的「接訴即辦」之所以在近兩年時間內能夠取得較好成效，這是與市委對「接訴即辦」的重視分不開的，是市委主要領導將「接訴即辦」作為工作重心和注意力分配重要內容的結果。
2019年1月1日開始，北京市對12345市民服務熱線進行創造性改造，通過擴大業務範圍、增加功能、改造流程和建立制度，形成了以「接訴即辦」為牽引的超大城市治理新機制。經過近兩年的運行，「接訴即辦」正成為北京市委市政府與民眾之間的「連心橋」、新時代群眾工作的新範式、超大城市基層治理的新舉措、踐行人民城市為人民的新機制，為首都城市「四個中心」戰略定位和「四個服務」的要求提供了基礎，極大地提高了首都治理體系和治理能力現代化水平。
無論是從12345的知曉率、使用率、響應率、解決率、滿意率，還是從變革率等各個方面看，「接訴即辦」都交出了滿意答卷。「接訴即辦」正在成為超大城市治理創新的新路子，代表了超大城市治理的方向，符合城市治理的一般規律和理論。通過實地調研和觀察，我們發現「接訴即辦」的北京經驗可以總結為：一點兩環、四全一保。「一點」是指「接訴即辦」的核心是「以人民為中心」，遵循「人民城市為人民，人民城市人民建」的新理念；「兩環」是指「接訴即辦」由「接訴」和「即辦」兩個體系構成，較好地平衡了發現問題和解決問題；「四全」是指「接訴即辦」倡導全治理主體參與、全過程閉環管理、全方位制度創新、全面化城市體檢；「一保」是指堅持黨的領導，持續對「接訴即辦」配置注意力。
■「接訴即辦」的核心是「以人民為中心」
「以人民為中心」是黨和國家治國理政的價值原則，這一原則在超大城市治理中就需要貫徹城市的人民性，讓生活在城市中的人民感受到溫度，真正實現「城市讓生活更美好」。為了給人民提供更好的服務，我們的城市政府推行了政務服務改革，通過建立政務服務中心讓民眾只進一扇門，辦好一件事，最多跑一次，實現了「一網、一門、一次」改革，大大提升了民眾的辦事效率。通過政務服務改革，我們逐步解決了門難進、臉難看、事難辦的問題，民眾的獲得感大大提升。
「接訴即辦」則是北京在推動政府與民眾之間有效互動、真正實現互動治理中「以人民為中心」邁出的關鍵一步。民眾除了辦理政務服務事項之外，還面臨著各種各樣的問題需要政府來解決，或者需要政府協助來解決。由於公共事務的專業性和複雜性，民眾常常不能夠第一時間找到合適的政府部門解決自身訴求，或者反映他們對於治理的意見和建議。這使得，一方面，政府規模很大，專業性很強，幹預領域很廣；另一方面，民眾在與政府交往中常常有一種無力感，遇到事情不知道應該找誰來解決。北京通過12345市民熱線電話，建立了一個民眾直接找政府、一次找政府的渠道和機制，這是更深層次的「以人民為中心」。
「接訴即辦」依託12345市民服務熱線，同時對其業務、功能、流程和制度進行全面變革，使之成為超大城市治理中政府與民眾有效互動的北京樣本。「一號響應」是「接訴即辦」最大特點，2019年以來北京已經整合51條全市政府服務熱線，將全市16個區、338個街道鄉鎮、市級部門和公共服務企業全部接入12345熱線平臺系統，企業和群眾訴求實現了全口徑的統一。在「一號響應」的基礎之上，「接訴即辦」通過直接派單在事件辦理上下功夫，讓民眾的訴求得到有效解決。
「接訴即辦」的建立，使得各級政府高度重視群眾工作，在治理中更加考慮民眾的需求、意見、感受和態度，人在治理中的重要性凸顯，政府和民眾的疏離感降低，實現了「從群眾中來、到群眾中去、一切為了群眾、一切依靠群眾」的治理變革。「接訴即辦」在積極響應民眾訴求的基礎之上，推動各個治理主體讓民眾參與到治理過程中，實現與民眾有效協商和溝通，將訴求解決的評價權賦予民眾，並且進一步探索主動治理和「未訴先辦」，真正實現超大城市治理全過程中的「以人民為中心」。
■「接訴即辦」的兩環是發現問題和解決問題
「接訴即辦」能否獲得民眾認可，關鍵在於其能否解決民眾的合理訴求和問題，這也是「以人民為中心」的應有之義。為此，「接訴即辦」遵循理性邏輯，將問題解決的過程劃分為發現問題和解決問題兩個環節，分別對應為「接訴體系」和「即辦體系」。北京通過不斷完善「接訴即辦」體系，逐步形成了「以人民為中心」解決問題的超大城市治理範式。北京作為首都，一方面需要按照「四個中心」定位來完善城市的規劃、建設與管理布局，這是一個自上而下的過程；另一方面還需要根據「四個服務」要求來解決城市治理中面臨的各種問題，這是一個自下而上的過程。通過自上而下和自下而上的有機互動，最終來推動首都治理體系和治理能力現代化。「接訴即辦」的提出，既是為了檢驗「四個中心」功能定位的實現情況，又是為了通過滿足市民的具體需求來推動「四個中心」功能定位的進一步落實。
發現問題是12345市民服務熱線建立的初衷，也是「接訴體系」的全部要義。良好的城市治理需要解決問題，尤其是解決生活在城市中的市民遇到的問題，通過對城市治理問題的解決來提升城市治理水平。由於個人的注意力有限和理性有限，單靠管理者不可能完全發現城市治理中存在的問題。但是，當每一個人都從自身利益和訴求出發觀察社會時，就會發現很多管理者看不到的問題。12345市民熱線服務通過接訴直接收集從市民角度反映的城市治理問題，這是城市治理改善的前提和基礎。此前，對於城市治理問題的發現，更多從管理者視角思考和分析，通過12345市民熱線，將問題發現權歸還給民眾，真正實現「知屋漏者在宇下，知政失者在草野」。問題不被發現並不意味著沒有問題，只是問題被隱藏，這可能造成更大問題。北京大力發展12345市民服務熱線，也體現了著力解決問題、提升治理水平的勇氣。
解決問題是「即辦體系」的內在要求，也是北京「接訴即辦」體系最具有創造性的部分。對於民眾提出的訴求和問題，有些可能很容易解決，這些會很快得到辦理；而有些問題可能不是公共問題，還有一些問題可能是涉及歷史遺留的複雜問題和棘手問題，對於這些問題的解決考驗管理者的智慧和勇氣，更是對其治理能力和治理水平的檢驗。北京將「解決率」作為重要指標，就體現了對問題解決的承諾。很多時候，不僅問題本身複雜、棘手和結構不良，而且還會涉及跨層次、跨領域、跨部門的治理主體，這更對問題解決提出了挑戰。與此同時，當一般問題和中等難度問題得到解決時，也會激勵人們提出更複雜和更困難的問題希望政府來解決，這是問題解決的「正反饋」機制。
由於發現問題和解決問題的主體不一樣，這使得發現問題和解決問題中可能存在著「委託代理關係」問題，「接訴即辦」要發揮作用，就需要不同階段的有機配合和協同治理。一般而言，發現問題的主體通常有動力推動更多問題被發現，而解決問題的主體通常希望更少問題被發現。如何有效平衡發現問題和解決問題，如何推動發現問題的有效解決，如何促進問題解決者主動發現問題，這些則是「接訴即辦」進一步深化改革需要考慮的問題。
■「接訴即辦」的基礎是全治理主體參與
對於「接訴即辦」而言，北京實現了問題發現的治理主體統一，問題解決的治理主體多元化，通過調動全治理主體參與問題解決，「接訴即辦」的多元治理主體有機融合體系初步形成。發現問題可以通過知識積累實現專業化，「一號響應」也有利於節省問題反映人的交易成本。解決問題則需要依託現有的條塊和層級治理結構，並且調動現有治理結構積極性和主動性來促進問題解決。
12345市民服務熱線通過直接將訴求派到街道和鄉鎮，促進形成在基層和一線解決問題的治理格局。2019年以來，北京的「接訴即辦」與之前的運行不一樣，直接根據「三定」方案，將相關訴求下派到基層，促進問題在街道和鄉鎮解決，真正實現「小事不出社區，大事不出街鄉，難事條塊一起辦」的格局。事實上，「接訴即辦」是北京超大城市基層治理變革的延伸和擴展，它是對「吹哨報到」的深化，也是檢驗賦權、下沉和增能的試金石。為了將壓力傳導給基層，北京「接訴即辦」體系將「街道鄉鎮」排名作為考評體制的一個重要內容。
12345市民服務熱線也十分注重區級和市級部門在「即辦體系」中的作用，推動區級部門和市級部門與街道一起來促進問題解決。對於一些重要的問題，12345市民服務熱線實現了「雙重派單」，還有一些問題直接派單給區級政府和市級部門。為了激勵不同治理主體參與問題解決的積極性，北京的「接訴即辦」體系還分別對各區、委辦局和公共服務企業進行排名，尤其是避免委辦局和公共服務企業成為「旁觀者」和「作壁上觀」。
除了街道、社區、區政府、委辦局、公共服務企業等參與問題解決之外，紀律、組織等職能部門也能夠完善各自職能參與到「接訴即辦」體系中，為不同治理主體參與問題解決提供激勵和約束機制。市紀委和區紀委針對「接訴即辦」進行專項監督，聚焦對辦理群眾訴求態度惡劣、作風粗暴、假辦理、假作為、假履職、整改不力、未見實效等12類問題，取得了較好效果。2020年1月至10月共發現問題線索1032個，組織處理448人，給予黨紀政務處分7人，下發紀律檢查建議書、監察建議書、提醒函102份。組織部等部門也將「接訴即辦」的辦理情況作為幹部考察和任用的重要依據，推動幹部擔當和作為。
■「接訴即辦」的關鍵是全過程閉環管理
「接訴即辦」要真正實現「以人民為中心」，增加民眾的獲得感、幸福感和安全感，還需要在問題解決的治理科學上下功夫，真正讓發現問題和解決問題都奠定在堅實理性、專業和科學邏輯之上，以最少代價來促進問題解決。為此，北京市「接訴即辦」體系按照問題解決的自身邏輯，遵循專業、理性和協同原則，形成了問題識別、分類、派單、辦理、考評、通報、預警等全過程閉環管理。在這些閉環管理過程中，問題識別與派單、訴求辦理與解決、結果考評與反饋、治理預警與反思等環節十分關鍵。
問題識別與派單是「接訴即辦」的問題發現環節，其核心是第一時間將民眾的訴求轉化為可以操作和解決的治理事件，並且安排相關責任主體來解決。是否可以讓問題反映者能夠第一時間以最低成本來反映自身訴求，成為衡量「接訴即辦」便利性和可獲得性的第一步，在這方面北京進行了很多探索，主要是圍繞著整合熱線和不同渠道展開。當前，北京市在整合不同渠道訴求方面進行了很多探索，暢通電話、網絡、媒體等全渠道的接訴渠道。一旦訴求獲取之後，就需要對訴求進行分類和派單，尋找問題解決者。而問題解決的困難在於，是否可以將問題與治理主體進行有效匹配，這些涉及職責權限等問題，會倒逼政府自身變革。
訴求辦理與解決是「接訴即辦」的問題解決環節，其核心是不同治理主體調動自身資源，在權限和職責範圍內幫助民眾解決問題和滿足訴求。針對不合理的訴求，要做好說服工作，贏得訴求方認可。是否準確派單是問題能否得到有效解決的前提，而一旦精準派單之後，能夠既解決問題又讓訴求方滿意，這既是治理科學，又是治理藝術。為了讓治理主體有效解決問題，問題發現者對問題解決者設定了時間限制，要求根據不同訴求在不同時間範圍解決問題。對於棘手的難題和歷史遺留問題，還需要通過發揮協同辦理、統籌推動、督查督辦等機制的作用，使不同治理主體之間產生合力。
結果考評與反饋是「接訴即辦」的效果評價環節，其核心是回答問題是否得到真正解決，訴求主體是否滿意。這涉及兩個重要內容：一是能夠對不同治理主體辦理訴求事項進行科學、客觀、公正和理性的評價，通過評價真正實現績效改進，提升治理能力和治理水平；二是能否及時有效地使用考評結果，對於問題解決好的街道鄉鎮、委辦局、區委區政府等，是否能夠與幹部晉升、評級、績效獎勵等掛鈎，讓考評真正能夠發揮實效。當前，北京市「接訴即辦」體系已經建立了針對「三率」和「七有五性」的考評指標體系，未來還需要結合現有數據，以及首都特點制定更加多元的績效評價指標體系，讓評價有效促進問題解決和治理能力提升。
治理預警與反思是「接訴即辦」的改進提升環節，其核心是回答在問題解決過程中，能否通過基礎性制度創新和治理創新來減少問題和訴求產生，減少超大城市治理中的各種風險，實現超大城市治理的可持續發展。這意味著，北京「接訴即辦」不僅要解決當前問題，還要解決長遠問題，不僅要應對問題，還要預防問題，跳出「接訴即辦」來看待「接訴即辦」，實現「接訴即辦」效用最大化。簡而言之，我們需要通過「接訴即辦」來實現超大城市治理的持續學習與改進，從根本上避免問題發生。
■「接訴即辦」的持續是全方位制度創新
「接訴即辦」要實現可持續性，就需要分別針對「接訴」體系和「即辦」體系建立制度，通過制度來規範和完善全過程閉環管理，明確多層次、多類型治理主體職責，本質上也是「接訴即辦」規範化、程序化、標準化和法治化的過程。制度是對允許什麼、禁止什麼和許可什麼的規定，它是一套激勵和約束規則。而要使得「接訴即辦」可持續，就需要對發現問題和解決問題制度化，使得訴求者、問題發現者、問題解決者等各方都有穩定預期。
什麼是問題，什麼不是問題，什麼是合理訴求，什麼是不合理訴求，這是「接訴即辦」首先需要解決的制度問題，這一制度的設定為問題發現和問題解決劃定框架。當前，北京的「接訴即辦」將訴求劃分為諮詢、建議、舉報、投訴、需求等不同類別，這是對訴求分類制度的有益嘗試。考慮到12345市民服務熱線本身也是稀缺的公共資源，我們需要通過完善制度來形成訴求人反映問題的預期，促進真問題和真訴求的提出。
針對問題解決、評價與反饋等也需要建立制度，通過制度實現問題與治理主體之間有效連結，推動評價與反饋本身的合法性。為此，北京市「接訴即辦」體系需要在此前的權力清單、責任清單、負面清單等制度基礎之上，形成多層級、多治理主體的職責清單制度，只有這些制度明確，才能夠提高問題解決的效率和相關人員的積極性。與此同時，在建立「接訴即辦」考評和反饋制度的同時，需要針對問題解決本身的特性，結合績效管理一般規律，形成長期性、規範性和穩定性的考評和反饋制度。
「接訴即辦」所形成的數據資源，也需要建立制度來促進數據治理，提升城市治理智能化水平。「接訴即辦」形成的數據資源是問題解決的「副產品」，而這些數據資源也成為反映城市治理水平的「晴雨表」，成為城市治理中最有價值的數據資源之一。當前，「接訴即辦」的數據資源使用主要局限在政府部門內部，下一步應該建立數據開放的制度，通過數據治理來推動城市治理，促進城市治理智能化水平提升。
制度的生命力在於執行，針對「接訴即辦」建立的各項制度，還需要通過不同的實施機制來保證其執行，避免制度成為一紙空文。這就要求通過監測和懲罰機制的建立，來保證「接訴即辦」各項制度的有效實施。為了避免民眾濫用「接訴即辦」制度，形成有效利用這一渠道的機制，就需要通過「信用制度」來約束相對方。
■「接訴即辦」的創新是全面城市體檢
問題發現得越多，解決問題的成效越好，「接訴即辦」的效果就越明顯。反過來，這也鼓勵民眾提出更多的訴求，給問題解決帶來更多的挑戰，也會進一步影響「接訴即辦」成效和作用發揮。要避免「接訴即辦」悖論產生，就需要在源頭治理、系統治理、主動治理和綜合治理上下功夫，從問題解決向促進問題解決的體制機制建設方面轉變，推動首都治理體系和治理能力現代化。這意味著，我們需要區分兩類問題解決，一類是針對問題本身的問題解決，另一類是針對產生問題的問題解決。前一類的問題得到解決，直接表現為問題提出者的獲得感和滿意度提升。後一類的問題得到解決，則直接表現為問題本身的減少，這也是治理的最高境界，是減少問題產生的治理科學。
從問題解決到促進問題解決的體制機制創新，就是將「接訴即辦」看作是對首都超大城市治理的體檢，是對首都治理體系和治理能力現代化水平的實時監測、檢驗和衡量。當前，北京市正在從「接訴即辦」向「主動治理」和「未訴先辦」轉型，未來將形成「接訴即辦」「主動治理」和「未訴先辦」等共同存在的局面，這就是北京推動減少問題產生的治理體制機制建立的嘗試。「接訴即辦」代表了問題解決的第一層次，直接解決訴求者提出的問題，「主動治理」代表了問題解決的第二層次，通過「舉一反三」來解決一類問題，「未訴先辦」則代表了問題解決的第三層次，主動去發現問題，在問題還沒有提出時就解決問題。
正是結合「接訴即辦」反映的問題和訴求，北京市推動了一系列制度變革，先後出臺《北京市街道辦事處條例》《北京市物業管理條例》《北京市生活垃圾管理條例》《北京市文明行為促進條例》等，為超大城市治理提供了基礎性制度。下一步，北京市還會針對「接訴即辦」反映的普遍性問題，探索制度性解決之道，通過出臺制度來化解糾紛和矛盾，減少問題產生的生態和土壤。
事實上，我們還需要從「未訴先辦」轉向「自訴自辦」的問題解決的第四個層次，實現問題在萌芽和屬地中得到自主解決，從而真正建立減少問題產生的體制機制基礎。這就意味著，我們需要充分發揮不同治理主體的主動性、積極性和責任意識，更多通過協商、對話和談判來解決他們自身面臨的問題，形成問題解決的技藝，通過制度和自主治理來避免出現問題，問題出現後能自主解決，真正形成「人人有責、人人盡責、人人享有」的社會治理共同體。
■「接訴即辦」的保障是堅持黨的領導
「接訴即辦」的發起者是民眾，問題解決者是各類治理主體，而真正促使訴求與治理主體有效匹配，以及問題解決具有可持續性的則是堅持黨的領導。北京的「接訴即辦」之所以在近兩年時間內能夠取得較好成效，這是與市委對「接訴即辦」的重視分不開的，是市委主要領導將「接訴即辦」作為工作重心和注意力分配重要內容的結果。很顯然，如果沒有市委和主要領導的重視及注意力分配，以及注意力分配相關的制度性建設，「接訴即辦」不可能取得如此好的成效。
「接訴即辦」成為2019年1月以來北京市委召開區委書記月度工作點評會的重要內容，這為市委主要領導對「接訴即辦」持續注意力分配提供了制度基礎。在月度工作點評會上，除了聽取3到4位區委書記工作匯報之外，一個重要內容是通報「接訴即辦」情況，分別對綜合排名前10的街道鄉鎮、環比進步前10的街道鄉鎮、訴求量前10的街道鄉鎮等進行公布，形成了先進類、進步類、整改類和治理類的街道鄉鎮分類，也會對各部門的排名情況進行公布，這些點評是各治理主體推動問題解決的持續動力。此外，北京市委還成立了「接訴即辦」改革領導小組，負責全市「接訴即辦」的頂層設計、統籌謀劃、整體推進，這為「接訴即辦」工作開展提供了組織保障。
在北京市委主要領導的帶動下，各區委書記也分別召開了各自的區委書記月度工作點評會，推進各區的「接訴即辦」工作，形成了「接訴即辦」工作開展的合力。在推進「接訴即辦」工作中，強調各級領導要黨政同責，這也是黨在「接訴即辦」工作中實現總攬全局、協調各方的努力，這些注意力的制度性配置為「接訴即辦」工作開展提供了領導保障。
（作者為中國人民大學首都發展與戰略研究院副院長、公共管理學院教授）
本文關鍵詞
何謂「接訴即辦」
「接訴即辦」是指全面深化黨建引領「街鄉吹哨、部門報到」改革，以12345市民服務熱線為主渠道的群眾訴求快速響應機制。通過將群眾訴求直派街道鄉鎮，以響應率、解決率、滿意率為考核指標，推動各級黨委政府對群眾訴求「聞風而動、接訴即辦」，快速響應、快速辦理、快速反饋。「接訴即辦」將黨建引領的政治優勢、組織優勢轉化為治理優勢，切實增強了人民群眾的獲得感幸福感安全感。