...| 堅持和發揮制度優勢,推進交通運輸治理體系和治理能力現代化

原創 李連成 蔣中銘 中國發展觀察

黨的十九屆五中全會指出， 「十四五」時期是我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮鬥目標之後，乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新徵程、向第二個百年奮鬥目標進軍的第一個五年。當前和今後一個時期，要統籌中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局，以推動高質量發展為主題，以深化供給側結構性改革為主線，以改革創新為根本動力，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，推進國家治理體系和治理能力現代化，為全面建設社會主義現代化國家開好局、起好步。

交通運輸對經濟社會總體運行效率有著重要影響。構建新發展格局，必須建設好現代綜合交通運輸體系。習近平總書記指出，要建設現代綜合運輸體系，形成統一開放的交通運輸市場，優化完善綜合運輸通道布局，加強高鐵貨運和國際航空貨運能力建設，加快形成內外聯通、安全高效的物流網絡。2020年抗擊突如其來的新冠肺炎疫情，我國交通和物流對支撐經濟社會運轉、保障民生和抗疫物資起到了重要作用，根源在於政府與市場結合的中國特色交通治理體系和治理能力。面向未來，應不斷滿足經濟高質量發展、新時代改革開放以及交通強國建設戰略部署提出的新要求，以交通運輸法治化建設為統領，堅持市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用相結合，構建政府依法行政、市場機制充分發揮、鼓勵社會多方廣泛參與的交通運輸治理體系，提升交通運輸治理能力，不斷推進交通運輸治理體系和治理能力現代化。

國家交通治理體系和治理能力是中國交通成就的根本保障

堅持中國特色社會主義制度， 與時俱進，深化改革，不斷完善交通運輸治理體系和提升治理能力， 是新中國成立以來，我國交通運輸建設取得舉世矚目成就的最根本保障，是我國呈現給世界的交通運輸發展「中國經驗」。

（一）我國能用幾十年的時間彌補了交通基礎設施短板，離不開中國特色社會主義制度和國家治理體系

交通運輸在國民經濟中具有基礎性、先導性、戰略性和服務性的功能，交通基礎設施的公益屬性明顯但投資巨大。我國用70年時間，從一個交通落後國家發展到公路鐵路長度世界第二、高速公路高速鐵路城市軌道世界第一、世界前十港口中擁有七個的令世界矚目的交通大國；交通運輸業從一個嚴重製約經濟社會發展的行業，發展到總體適應並開始發揮引領作用的行業。我國能夠在較短的時間完善交通運輸基礎設施的根本原因是：堅持黨統一領導的中國特色社會主義制度和國家治理體系。直接原因是：堅持全國一盤棋，製造、建設、運營統一規劃，中央和地方一起抓；充分發揮中國特色社會主義制度集中力量辦大事的優勢，能將各項目標任務全面落實到位。

（二）不斷優化交通運輸管理的政府職責體系，充分激發各個市場主體活力，是交通治理能力現代化的「中國經驗」

新中國成立後，在黨的統一領導下交通運輸領域政府職責體系不斷完善。從新中國成立之初的統籌各交通行業部門發展，到2008年國務院機構改革開啟了綜合交通運輸管理體制，交通運輸大部門制的管理機制逐步完善。從上世紀80年代的「有路大家行車、有水大家行船」，到後來持續推進的公路、水運、民航等政企分開、政資分開、政事分開、政社分開等，再到黨的十八大以來大力深化簡政放權，推動交通運輸領域行政審批制度改革，「放管服」改革。改革開放後，從公路領域的「貸款修路、收費還貸」，到水運、民航、鐵路、城市交通的投融資體制改革，充分激發和釋放了地方、企業、行業投資建設的活力。通過不斷優化交通運輸管理的政府職責體系，釐清政府與市場關係，理順中央和地方事權，將制度優勢轉化為交通運輸領域的國家治理效能。

（三）堅持法治引領，健全交通運輸市場治理的法規等制度規則，為交通建設管理運營的健康發展保駕護航

新中國成立特別是改革開放以來，我國完善綜合交通法規體系，推動重點領域法律法規制定修訂。《公路法》《航道法》《港口法》《民用航空法》《鐵路法》等涵蓋各種交通方式，初步建立起由法律、行政法規、部門規章和地方性法規構成的交通運輸法律法規體系。健全市場治理規則，推動以信用為基礎的新型監管機制，破除市場區域，以市場為導向完善運輸價格形成機制，構建統一開放、競爭有序的現代交通市場體系，交通建設、運營的營商環境不斷改善。在科技革命和交通運輸跨界跨業融合發展的趨勢下，堅持以人民為中心、滿足人民日益增長的美好生活需要，建立健全交通新業態管理，2016年使我國成為了世界上首個將網約車納入法制化管理的國家。

交通運輸治理體系和治理能力現代化是交通強國建設的重要基石

當前，中國特色社會主義進入新時代，經濟高質量發展、新時代改革開放等對推進交通運輸治理體系和治理能力現代化提出了更高要求。完備有效的交通運輸治理體系和現代化治理能力是交通強國的重要基石之一，它是建設交通強國的軟體條件，貫穿於綜合運輸體系和交通強國建設的始終。

（一）支撐引領經濟高質量發展的重要基礎

黨的十九大根據國際國內環境變化特別是我國發展條件和發展階段變化，作出了我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段的重大判斷。黨的十八屆三中全會首次提出「推進國家治理體系和治理能力現代化」這個重大命題，黨的十九屆四中全會進一步提出了全面實現國家治理體系和治理能力現代化的總體目標。黨的十九屆五中全會將「國家治理效能得到新提升」作為「十四五」時期經濟社會發展的主要目標之一，包括社會主義民主法治更加健全，社會公平正義進一步彰顯，國家行政體系更加完善，政府作用更好發揮，行政效率和公信力顯著提升，社會治理特別是基層治理水平明顯提高等。

交通運輸作為國民經濟的基礎性、先導性、戰略性產業，一直是落實黨中央決策部署的重要領域，也是支撐引領經濟社會高質量發展的重要基礎條件。面向未來，更要清晰認識推進國家治理體系和治理能力現代化的基本原則與主要思路，使之成為推進交通運輸治理體系和治理能力現代化的重要指導和主要依據。同時，也必須緊緊把握和認識我國經濟社會發展的階段性、規律性，使行業改革符合經濟社會的發展要求，顯著提高支撐和保障國民經濟、社會發展、民生改善的能力。也可率先對一些好的制度安排和改革方向進行探索實踐，為國家治理積累寶貴經驗借鑑。

（二）新時代改革開放把制度優勢轉化為治理效能的必由之路

國家的強大在於制度的強大。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把制度建設擺到更加突出的位置。習近平總書記指出， 「國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。」相比過去，新時代改革開放具有許多新的內涵和特點，其中很重要的一點就是制度建設分量更重，改革更多面對的是深層次體制機制問題，對改革頂層設計的要求更高，對改革的系統性、整體性、協同性要求更強，相應地建章立制、構建體系的任務更重。《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出「十四五」時期經濟社會發展必須遵循的五大原則，始終貫穿著對國家治理體系和治理能力的建設要求。其中，「堅持黨的全面領導」 要求堅持和完善黨領導經濟社會發展的體制機制；「堅持以人民為中心」要求激發全體人民積極性、主動性、創造性；「堅持新發展理念」要求把新發展理念貫穿發展全過程和各領域，切實轉變發展方式；「堅持深化改革開放」要求破除制約高質量發展、高品質生活的體制機制障礙；「堅持系統觀念」 要求更好發揮中央、地方和各方面積極性。

在交通運輸領域，也應將改革開放四十年來總結形成的經驗教訓，以制度的形式固定下來，構建系統完備、科學規範、運行有效的制度體系，使好的經驗得以發揚，使不好的教訓得以避免，加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把支撐交通發展的制度優勢更好轉化為治理效能。

（三）新時代推動交通運輸「三個轉變」的根本保障

2019年9月，中共中央、國務院印發《交通強國建設綱要》，提出了到2035年基本建成交通強國的發展目標，其中，基本實現交通治理體系和治理能力現代化是建設交通強國的重要組成內容。黨的十九屆五中全會提出，加快建設交通強國，完善綜合運輸大通道、綜合交通樞紐和物流網絡，加快城市群和都市圈軌道交通網絡化，提高農村和邊境地區交通通達深度。交通強國建設應該夯實三大基石——智能現代的交通運輸網絡、完備有效的交通治理體系、創新自主的交通技術研發體系。如果說設施網絡的完善、技術裝備的創新是建設交通強國的硬體條件，那麼交通運輸治理體系和治理能力現代化則是建設交通強國的軟體條件，兩者缺一不可。從設施網絡建設到服務提升，再到制度完善，正是我國交通運輸在追求現代化的道路上不斷表達的新期待、不斷提出的新目標、不斷嘗試的新實踐。同時，推進交通運輸治理體系和治理能力現代化，更是實現推動交通發展由追求速度規模向更加注重質量效益轉變，由各種交通方式相對獨立發展向更加注重一體化融合發展轉變，由依靠傳統要素驅動向更加注重創新驅動轉變的必然要求。交通發展重點的轉變，對交通運輸治理體系和治理能力提出更高要求。當前，我國交通運輸領域存在的突出問題和主要矛盾，歸根結底仍是治理體系不夠完善，治理能力不夠有效的問題。只有堅持以供給側結構性改革為主線，從根本上解除制約交通運輸進一步發展的各種制度性障礙，才能推動交通運輸高質量發展，才能更好實現交通強國各項建設目標。

推進交通運輸治理體系和治理能力現代化的相關建議

推進交通運輸治理體系和治理能力現代化，要將「堅持和完善社會主義基本經濟制度，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合」貫徹始終，以交通運輸法治化建設為統領，構建政府依法行政、市場機制充分發揮、鼓勵社會多方廣泛參與的交通運輸治理體系，提升交通運輸治理能力。

（一）完善綜合交通運輸法治體系

奉法者強則國強，奉法者弱則國弱。法治維繫著一個國家的發展和強盛，依法治國是中國共產黨領導人民治理國家的基本方略和基本方式。交通運輸法治體系是一系列規範和調整交通運輸政府管理、市場經營、消費者行為及其相關利益關係的基本準則和行為規範，是建立現代化交通運輸治理體系的核心。建議針對經濟社會的發展要求和綜合交通運輸的發展特點，儘快制定綜合交通運輸法，作為統領各運輸方式法律的上位法，明確將綜合交通的規劃、建設、管理相關要求以法律的形式固定下來，從制度上解決各種運輸方式各自為政、跨管理部門協調效率缺乏、跨區域交通缺乏責任主體等突出體制機制問題。要全面梳理現行交通運輸法律法規，進行合法性審查和公平性審查，避免在法律法規層面造成交通運輸市場關係的不平等，並及時廢除已經不適應經濟社會和時代發展要求的法律法規。應加強對交通運輸新經濟新模式新業態的跟蹤和研究，及時制定出臺包容審慎的管理辦法，避免用舊辦法管制新業態， 破除行業壁壘和地域限制。

（二）構建職責明確、依法行政的政府治理體系

良好的政府行政管理系統是保證法治順利實施，實現良治和善治的關鍵。建議在當前交通運輸大部門制改革的基礎上，通過細化體制機制設計，使交通運輸部真正成為綜合交通運輸的總體協調部門。積極推動地方各級交通運輸主管部門負責本區域內綜合交通運輸規劃、建設、管理與服務，加快形成「大交通」管理體制和工作機制。科學確定中央和地方事權劃分，建立與事權相匹配的支出責任體系和管理制度，調整完善與履行職責相適應的機構設置、人員配備和保障機制。深化行政審批制度改革，政府定標準、強監管，企業作承諾、守信用，最終實現「零審批」管理。加強政府市場監管職責，強化生產經營者的主體責任，完善市場退出機制。強化交通運輸信息開放共享，推動跨地域、跨類型交通運輸信息互聯互通，推動政府交通信息資源分級分類向社會開放。

（三）建設高標準市場體系

交通運輸是現代服務業的重要組成，企業是直接面向市場提供服務和創新的主體。要遵循市場經濟規律和企業發展規律，深化鐵路行業改革，加快推進鐵路政企分開，促進鐵路運輸業務市場主體多元化和適度競爭，同時推動交通運輸領域國有企業混合所有制改革，培育更多充滿活力的市場主體。應大力破除交通運輸行業的市場準入壁壘，全面清理交通運輸領域妨礙統一市場和公平競爭的規定和做法，反對地方保護， 反對壟斷和不正當競爭。要充分利用市場機制提升交通運輸服務品質和效率，本應由政府提供的交通運輸公共服務，也可通過政府購買服務等方式引入市場主體，提高服務質量和服務效率。注重發揮市場形成價格的作用，放開交通運輸領域競爭性環節價格，根據服務質量實行不同定價，實現優質優價，通過價格手段調節市場需求，提供個性化、差異化的交通運輸服務。

（四）完善交通運輸社會協同共治體系

現代化治理體系的建立和治理能力的不斷提升，離不開社會多方的積極廣泛參與。保障社會公眾參與交通運輸治理的各項制度越完善， 公眾參與交通運輸治理的穩定性就越強。在交通運輸規劃、設計、建設、管理的全過程中，要廣泛徵求社會各方面意見建議，凝聚最大共識，提高交通運輸治理能力，使交通運輸治理始終符合社會公眾的預期。對於重大政策要建立政策評估和反饋機制，使公眾對政策執行情況有知情權。要推行交通運輸公共信息公開，明確社會監督的渠道和形式，積極回應社會關切，滿足不同利益群體訴求。要積極引導和建設良性互動的社會文化，創新社會參與治理的方式，發揮行業協會、科研院所、新聞媒體等各類社會組織參與交通運輸治理的積極性。

作者單位：國家發展和改革委員會綜合運輸研究所

文章來源：《中國發展觀察》2020年第21期

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原標題：《十九屆五中全會精神解讀③ | 堅持和發揮制度優勢，推進交通運輸治理體系和治理能力現代化》

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