王澤彩 中國財政科學研究院研究員
今天我跟大家分享的題目是《應對突發公共衛生事件財政政策的比較選擇》。
截止到目前，從中央和地方數字統計來看，抗擊疫情投入了1500多億，中央財政接近300億，可以說在「兩個確保、五個到位」方面，積極財政政策可以說是功不可沒。
以下內容節選自直播實錄：
本文內容主要分為四部分
1、全球經濟早已步入衰退的波動周期
2、影響公共衛生應急管理財政政策績效的癥結分析
3、應對突發公共衛生事件財政政策的總體設計
4、後疫情時代地方財政紓困政策的路徑選擇
全球經濟早已步入衰退的波動周期
從2019年12月30日武漢發現不明原因肺炎病例開始，到全球確診新冠肺炎疫情大流行已經過去整整137天，已經演變成一場人類社會空前未有的劫難。截至北京時間5月14日8時，全球累計確診新冠肺炎病例430餘萬例，累計死亡28.8萬例。為控制疫情加速蔓延，200多個國家和地區紛紛採取了封國、封城等隔離措施，世界產業鏈、價值鏈、供應鏈阻斷，全球經濟已經步入衰退或蕭條周期成為不爭的事實。初步有「四個基本判斷」：
（一）世界不是平的——從「黑天鵝」到「灰犀牛」跨越時空轉變。《世界是平的》是美國經濟學家託馬斯·弗裡德曼的一部經濟學著作。該著作描述了當代世界發生的重大變化，展示了「全球化正在滑入扭曲飛行的原因和方式」，書中弗裡德曼將全球化劃分為三個階段：一是「全球化1.0」版：國家間融合。二是「全球化2.0」版：公司間融合。三是「全球化3.0」中：個人為主角。
可以看出，他沒有考慮到周期性頻發的諸如HIV、SARS、MERS、EBOLA、H1N1到COVID-19等公共衛生事件對全球治理帶來的影響。而此時此刻的我們，其實每一天都被「黑天鵝」縈繞著，即使你足不出戶。新冠肺炎疫情雖然起始中國，如果全球信息真實暢通、決策果敢迅速、行動協調高效、政策紓解精準，人類完全可以避免由小概率、高風險的「黑天鵝」，演變成為目前大概率且影響巨大的「灰犀牛」公共衛生危機。我續寫一下弗裡德曼《世界是平的》的「全球化4.0版，即：突發公共衛生事件逆向阻斷」——世界不是平的，它異常冷峻骨感，可以預見的是，後疫情時代全球政治、經濟、社會新秩序必將重新改寫，而且正在改寫。
（二）新冠肺炎疫情是全球經濟衰退最後一根稻草。1987年全球性通貨膨脹，到1997年東南亞金融危機引發的亞洲金融危機，再到2007年全球性經濟危機。理論經濟學總結抽象出來的「經濟波動周期」效應仍在發力，10年一個輪次「魔咒」難以消除，只不過隨著「5G、雲計算、太數據等新技術」等新業態的出現，經濟波動周期日趨縮短。受個別國家奉行的單邊主義、貿易保護主義、民粹主義影響，加之新公共管理理論興起、不可逾越的修昔底德陷阱、虛擬的希克斯替代理論、美國中期選舉政治風險轉移、WTO契約精神傳承等多因素疊加的綜合反應。
我國正在經歷著「百年未有之大變局」，尤其是持續應對科技戰、貿易戰、貨幣戰、金融戰和新冠肺炎疫情阻擊戰等，就如同經受著受劉慈欣《三體》中描述的「降維打擊」命運。就是降維就是降低物體所處的維度，將攻擊目標本身所處的空間維度降低，致使目標無法在低維度的空間中生存從而毀滅目標。從2017、2018、2019年相關指標看，中國、美國、歐盟、日本等主要經濟體經濟、貿易增長皆呈現下行態勢。因此，正確看待逆全球化背景下的經濟波動周期，新冠肺炎疫情或許是全球經濟衰退和蕭條的最後一根稻草，今後一個時期，全球發展不確定性風險不斷加劇恐成為新常態。
（三）世界治理體系重塑的不確定性風險加大。財政是國家治理的基礎和重要支柱。後疫情時代國家治理體系和治理能力現代化重點關注經濟安全、經濟風險和疫情政治化，必須要更加注重質量和績效。3月中旬以來，美國、英國、印度、澳大利亞個人、團體和智庫通過聯合國相關組織、國際法庭等渠道，或向中國政府發起了集體訴訟，要求中國政府對全球新冠肺炎疫情擴散負責，提出30萬億美元的「庚子索賠」。如，原油寶事件、中概股回國與瑞幸咖啡等事件衝擊中國的資本市場。很明確，市場經濟是法治經濟，依法合規、誠實守信是我國法律對市場經濟主體的基本要求，真實完整、如實反映企業財務會計情況，是所有企業的法定義務。
（四）世界經濟衰退或蕭條已經成為不爭的事實。初步分析，世界經濟前景三季度有所回升，全球疫情蔓廷將加深未來的不確定性。雖然美國和歐洲目前已採取了措施積極應對疫情，但因其採取的「封城」措施難以嚴格實施，疫情控制的效果有待觀察，這將導致需求端的萎縮。南半球國家進入冬季，病毒正逐蔓延，擴展到拉丁美洲的大部分地區，疫情可能出現南北半球交替循環。新興市場可能出現大規模違約、疫情可能會引發至少一個世紀以來最嚴重的全球衰退。世界經濟從三季度起復甦，但2020年除中國以外的主要經濟體都將面臨負增長，全球經濟陷入衰退是大概率事件。
影響公共衛生應急管理財政政策績效的癥結分析
從應對新冠肺炎疫情財政政策頒布實施情況看，著眼於人民群眾生命安全和身體健康，出臺了醫療救治、醫護人員補貼、防護用品和儀器設備購置、重點企業稅收優惠、貸款與再貸款貼息、中外航空運輸企業復航補貼、復工復產延緩社保繳費等多領域、全方位、階段性扶持政策，為決戰疫情防控和經濟社會發展發揮了重要作用。但是，從政策整體績效分析，其整體性、系統性、規範性和法治性等還有待於進一步提高。
（一）突發公共衛生事件支出範圍實施動態調整而支出標準缺失。2009年以來，國家醫藥衛生體制改革實施了基本公共衛生服務項目和重大公共衛生服務項目管理，基本公共衛生均等化程度逐年提高，服務範圍和支出標準隨著經濟社會發展水平和財力狀況實行動態調整，而「突發公共衛生事件支出」範圍實施動態調整，而支出標準缺失。
（二）突發公共衛生事件的事權與支出責任劃分規範化有待提高。已經明確的財權與事權沒有通過法治化、規範化加以固定。一是全國性重大傳染病防治財政事權沒有上劃中央。根據公共產品或公共服務受益對象、受益範圍、產出效率和信息對稱劃分原則，通常應急管理Ⅰ級響應啟動後，應急管理財政事權應該由中央承擔，而本次新冠病毒肺炎疫情地方政府承擔著相當一部分支出。二是突發公共事件確定為地方財政事權的法律依據欠充分。三是突發公共衛生事件支出範圍、支出標準和責任劃分的設計存在整體性缺陷。四是重大傳染病防控等重大公共衛生服務財政事權和支出責任缺乏規範性、系統性約束。
（三）財政緊平衡狀態下政府職能博弈障礙了應急管理能力提升。當前，我國危機管理遵循屬地管理原則，雖然理論上事權與支出責任統一歸屬於地方，但在現行財政體制下，突發事件預警、處置和重大基礎設施建設等方面事權中央與地方不清晰，地方甚至等待、觀望。尤其是中西部地方政府高度依賴中央，基本沒有安排或較少安排應急管理支出。而中央希望地方加大應急管理財政支出，減輕中央財政專項救助負擔，這種博弈難以保證中央和地方做到應急財政資源的最優配置。
（四）輕事前預防、重事後投入的格局亟待調整。據業界專家分析，應急安全預防性支出與事後處置支出比例是1：5，即預防性支出1元錢所能達到的效果相當於事後處置支出5元錢的效果，可見事前預防支出比事後處置支出更具效率，更應給予足夠重視。目前，我國應急管理財政預算支出包含事前的預防性支出、事中的應急響應支出和事後的災後恢復重建支出三個部分。財政將較多資金用於事發應急響應支出，事前預防性支出的投入比例較少，難以發揮應急財政政策應有的效能。
（五）應急管理項目支出績效目標明顯缺失。由於突發緊急事件，大多數項目支出來不及編制項目支出績效目標，由於應急財政支出資金大多分散在相關職能部門，各職能部門沒有按照績效目標分配、使用資金，忽略投入產出、效果和受益對對象滿意度。從政策效果看，不同程度地出現了資金重複投入問題，而且由於職能部門多，資金比較分散，「集中力量辦大事」的政策效果大打折扣。應急項目支出沒有編制績效目標，不利於事後的績效評價。
（六）突發事件應急物資儲備管理制度仍存在短板。湖北省「紅十會」捐贈物資發放的「堰塞湖」現象、湖北鄂州官員私分捐贈物資、雲南大理市衛健委強制徵用重慶「口罩」等無序問題必須加以解決。因此，統籌應急管理資金、物資集中統一管理是個迫切解決的問題，最好統籌歸口管理。
應對突發公共衛生事件財政政策的總體設計
高層指出，「完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系」，「抓緊補短板、堵漏洞、強弱項」。「積極的財政政策要更加積極有為，繼續研究出臺階段性、有針對性的減稅降費政策」。當前，加快構建應急管理財政政策體系，是推進國家治理體系和治理能力現代化不可或缺的重要內容。
（一）支持加強應急管理能力建設。第一，廓清應急管理事權與支出責任。第二，強化財政政策保障能力建設。第三，支持加強應急管理信息化能力建設。第四，支持加強應急管理超前預警能力建設。第五，支持加強應急管理處置能力建設。第六，支持應急儲備物資、資金保障能力建設。
（二）創新應急管理財政預算制度。應急管理預算編制應建立在深入分析和謹慎評估未來一個時期可能的突發性支出基礎上，科學、合理、精準地加以編制。一是規範預算安排。二是延長專項安排。三是加大預防性投入。四是強化預算執行。五是狠抓恢復重建。
（三）研究設立國家應急管理基金 。目前，我國設立了科技成果轉化、文化產業、農業產業、中小微企業發展、集成電路產業、鐵路發展、政企合作、亞洲投資、融資擔保基金等19支只基金，為促進經濟社會發展奠定堅實基礎。一是多元籌措機制。二是組建股份公司。三是實行市場化運作。四是規避風險。
（四）完善應急管理預備費制度。預備費功能的強弱直接影響到突發事件應急管理實施效果，同時還會間接影響國家財政運行穩定。因此，應儘快完善現有預備費制度。首先，探索調整預備費提取比例。其次，探索對預備費跨年結轉管理模式。再次，探索擴大預備費的來源。最後，可研究推行應急管理的PPP模式。
（五）嚴格突發事件收支全面績效管理。第一，樹立用績效對衝風險的意識。第二，分層級設計績效目標。第三，分區域評價政策和資金產出效果。第四，要突出基層政府落實政策績效評價。第五，建立災後預算績效評價報告制度。
（六）完善應急財政徵用補償制度。建立科學的應急財產徵用補償制度，合理、規範的實施應急財產徵用補償，對於充分調動單位、個人和社會各界的積極主動性，增強政府應對突發事件的處置能力具有非常重要的作用。首先，明確應急財產徵用補償職責分工和工作程序。其次，制定公正合理的應急財產徵用補償標準。再者，建立穩定充足應急財產徵用補償機制。最後，實施公開透明的應急財產徵用補償監督核查制度。
後疫情時代地方財政紓困政策的路徑選擇
目前，領導層高度肯定了財政政策在統籌推進疫情防控和經濟社會發展的基礎性保障作用，再次強調「積極的財政政策要更加積極有為」。後疫情時代，按照抓緊抓實抓細常態化疫情防控和復工復產、復商復市的總體部署，「保居民就業、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產業鏈供應鏈穩定、保基層運轉」將成為政府治理的新常態，研究重塑地方財政紓困政策體系迫在眉睫。
（一）激活中小微企業吸附效能，實施「低工資、廣就業」。供給創造需求，發展促進就業。人類社會每一次危機，都催生了一批新業態、新模式的中小微企業，實現新增就業群體充分就業。據測算，在我國中小微企業貢獻了80%就業崗位，70%左右專利發明權，60%以上GDP和50%以上財政收入。當務之急必須恢復和發展一個強健和可持續的國內經濟，創造就業機會和工資增長，而釋放中小微企業就業吸符效能至關重要。一是嘗試實施政府「雲平臺撒訂單」計劃。二是研究出臺按最低工資標準加GDP、CPI漲幅核定工資政策指導目錄。三是探討重啟「先徵後退」、「財政返還」、「稅收返還」優惠政策。四是研究實行中小微企業貸款「零利率」扶持政策。今後一個時期，有效釋放金融機構市場流動性，提升中小微企業投資衝動和意願，積極擴大有效就業需求，成為政府治理重要議題。
（二）調整「緊平衡」預算次序，「加減乘除」節用裕民。民生是穩定的根基，平衡是法定的職責。「加」：就是增加財政支出。根據《預算法》規定，探討按3%安排預備費和赤字。適當增加義務教育、新冠醫療、公共衛生和社會保障等基本民生支出預算安排基礎上，打足預算穩定調節基金和「三大攻堅戰」支出預算，促進民生制度設計、財政支持、管理監督和治理效能更好轉化融合，鞏固人民群眾獲得感、幸福感和安全感明顯增強的基礎。「減」：就是減少一般性支出。樹立「長期過緊日子」思想。參照英國「雷納」評審的實踐經驗，探討按30%壓縮一般性支出行之有效的政策辦法。「乘」，就是發揮乘數效應。發揮國家中小企業發展基金、國家集成電路產業投資基金、先進位造業和新興產業引導基金等19支國家基金「四兩撥千斤」職能作用，健全社會資本積極參與公共產品和公共服務多元供給機制。 「除」，就是破除制度障礙。
（三）提高要素市場化配置效率，培育和壯大市場主體。要素價格市場化，交易制度效率化。當前，要研究解決突出問題：第一，研究打通集體土地和國有土地邊界，實行城鄉房屋等地上物自由交易試點。第二，研究發布勞動力價格指導目錄，儘可能縮小城鄉、區域、行業收入差距。最大限度實施區域、城鄉、行業有差別的基本公共服務均等化，畢竟「多數人的利益先於少數人的利益」。第三，研究盤活數據要素市場，促進數字資源化、產業化和資本化。第四，研究完善要素市場定價機制，加強要素價格監管和激勵約束。研究打破宅基地流轉價格壁壘。加快出臺分行業事業單位薪酬管理改革指引。出臺最低工資標準調整、工資集體協商和薪酬調查制度，完善生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬機制，研究出臺以增加知識價值為導向，大幅提高技術、知識、管理、數據等要素價值的具體操作辦法。
（四）壓實「糧袋子」，擴大能源儲備，保糧食能源安全。糧食能源乃血液，關乎國計與民生。一是支持足額安排「三農」支出。根據中央1號文件「打贏脫貧攻堅戰和補上全面小康『三農』領域突出短板」要求，通過壓縮一般性支出，增加「三農」績效預算安排，對標對表支持農業穩產保供、農民持續增收和農村社會和諧穩定。二是支持做好糧食能源領域復產增產。能源乃經濟的命脈，能源也被喻為工業的糧食。要全力支持推進農村糧食種植和化石能源、清潔能源和能源數位化網絡等重大項目復工復產，穩固和保障糧食能源供給水平，做好糧油市場保供穩價，能源市場穩定有序，保持煤電油氣等能源企業達產勢頭，築牢區域經濟社會發展「安全線」。三是支持糧食能源開發和糧食能源戰略儲備。在全球化日益收縮的當下，更要繃緊糧食安全和能源安全之弦，注重「補短板」、「強弱項」，做好生產流通、保供穩價，大力推動糧食能源高質量發展。抓住時機。支持加快推進油氣儲備基礎設施和儲備能力建設。
（五）打通內循環，貫通外循環，暢通產業鏈供應鏈。衝擊帶來進步，挑戰造就機遇。一是打通「內循環」關鍵「節點」。二是貫通「外循環」的主動權。三是暢通「柔性」產業鏈供應鏈。四是夯實「新基建」的輻射根基。後疫情時代，「新基礎設施建設」投資一定要摒棄「炒概念」，在形式和內涵上必須重點突出：（1）虛擬基礎設施。虛擬連接從根本上改變了人類生活和工作方式，越來越多的人在家工作，這當然是通過網際網路為基礎構建的，城市將作為一系列相互聯繫的「村落」更好地運轉，人們在步行距離之內生活、工作和娛樂，並通過自行車和公共運輸相連接。（2）社會基礎設施。除了傳統的「鐵路、公路、機場」外，一些硬體設施的建設和維護，取決於政府直接參與和協調的項目，比如醫院、診所、學校和大專院校，以保證國民健康和獲得各種接受教育的機會。（3）文化基礎設施。重點指媒體、藝術和重要的文化機構等等。在舉國停擺期間，人們藉助新媒體來獲得可信賴的信息，通過藝術和文化產品獲得精神安慰和解脫，因為持續處於一種乏味單調的禁閉式環境，推動創造釋放一些精神壓力的平臺。（4）生態基礎設施。「山水林田湖草」無疑應該得到政府的高重視，維護高質量的自然生態環境友好和協調，這應該成為政府優先規劃和實施的重大項目。以上是「十四五」規劃中必須考慮的問題，這也是未來不應忽視的新投資領域。
（六）倡導「上爭下促」「外引內培」，確保基層高效運轉。產供阻斷引發失業陡增，基層運轉重在資金籌措。可以預期，未來幾年新冠肺炎疫情較重地區和貧困地區財政收支矛盾更為嚴峻。研究抓好：一是向上積極爭取支持。即抓住「提高赤字率、發行抗疫特別國債、大幅增加地方政府專項債券」等擴張型財政政策，按照「資金跟著項目走，項目跟著績效走」的原則，組織好以問題導向、目標導向、績效導向的項目申報工作，特別是編制好實施方案，爭取更多項目、資金落地，增強發展後勁。二是對下促進深化改革。即以深化財稅體制改革為手抓手，著力促進縣級財政績效導向的預算管理制度改革。2022年前通過全面建立「完善標準科學、約束有力、規範透明的預算制度」，進一步優化縣級財政資金配置效率和產出效益，通過改革提高基層政府財政整體保障能力。三是由外引進造血機能。即抓住積極財政政策和穩健貨幣政策機遇期，積極探索引入域（境）內外資本參與政府公共產品、公共服務和基礎設施的有效供給。四是與內培養績效意識。強化預算部門和單位標準意識、績效意識、責任制意識，在全社會形成由績效理念轉變為績效行動自覺的公世良俗。
總之，新冠肺炎疫情全球大流行，驗證了「百年未有之大變局」和「人類命運共同體」兩個科學預判。從「六穩」，到「三保」，再到「六保」，積極的財政政策更加積極有為，就必須更加講求政策績效。通過共治績效有效對衝未來不確定性風險，確保脫貧攻堅戰圓滿收官，確保農村同步全面建成小康社會，必將推進國家治理體系和治理能力現代化再上新臺階。