新版《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理規範》(以下簡稱新規)近日印發,自8月1日起啟用。2014年發布的《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理規範》同時廢止。
新規明確,普通地下室規劃的使用用途不得擅自改變,改變規劃用途必須到有關部門辦理相關手續；規劃用途不是居住的普通地下室,不允許經營性住人；地下二層及以下,不允許用作自用性宿舍；擅自改變按規劃用途使用地下空間的,由規劃部門依法處理。
對此,易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進在接受記者採訪時稱,新規充分體現了當前國土空間管控下,包括地下室等細分的國土空間強化管理的導向,「尤其是北京市場當前對地下室開發和使用的力度在強化,出臺政策有助於防範風險」。
地下空間隱患頗多
安全問題層出不窮
「每到冬天、春天和陰雨天,房間裡的牆壁上都會有很多小水珠,買的除溼盒半個月就滿了。衣服也沒地方曬,只能用吹風機吹乾。」
「我住的是地下室集體宿舍,上來才能重見天日。信號非常差。」
採訪中,曾經在北京地下室居住過的受訪者向記者講述了自己的居住體驗。在他們的講述中,出現頻率最高的詞彙便是「潮溼」「不方便」「管理太差」,同時「不安全」也是高頻詞。
8月初,一場從夜裡持續到凌晨的強降雨,讓家住北京市朝陽區東壩地區的於先生叫苦不迭,他和鄰居家居住的地下室被倒灌的雨水浸泡,損失慘重。
於先生拍攝的照片顯示,即使降雨結束四五個小時後,他家地下室的積水仍然沒過了腳踝,電視櫃、沙發以及存放雜物的收納箱、紙箱等泡在水裡,牆壁上還留有半米多高的水印。
對於這樣的情況,於先生所在小區的物業公司相關負責人陳經理說,小區裡確定有七八戶居民地下室被淹。對於居民最關注的財產損失該怎麼算這一問題,陳經理並未回答。但據一位去年家中曾被淹的住戶說,物業只是派人入戶排乾了積水,財產損失只能自己承擔。
每到七八月份,最為焦慮的便是在地下室居住的人們。「夏季的暴雨預警對於很多人來說,可能會帶來清涼,但對我們來說卻是一場災難。過去的暴雨中,我們中有人與汙水搏鬥了一夜,有人在與洪流賽跑中逃過一劫,還有人的生命就此畫上了句號。」曾在北京地下室居住過六年,並經歷了2012年「7·21」暴雨的林晨(化名)告訴記者,當地面上雨過天晴時,災難還遠未終止,這不僅是巨額的財產損失,還有無止境的無助和恐懼。
正因如此,對於此次新規的啟用,林晨拍手叫好。
北京大學房地產法研究中心主任樓建波說:「北京真正能給全國地下空間提供借鑑的地方是治理方面的經驗,包括如何對居民進行有效動員,有關部門和產權單位如何建立良好協商溝通機制,以及如何更好地利用地下空間,並取得長期成效等。」
一般來說,地下空間主要包括人民防空工程和普通地下室。據了解,北京市地下空間整治從2011年開始,迄今共整治地下空間9118處785萬平方米,消除各類安全隱患10.3萬處(次)。先後兩次修訂《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理辦法》,印發規範性文件9個。近兩年,全市共利用整治後騰退地下空間1932處,用於車庫、辦公、庫房、文體活動、宣傳教育、社會公共管理等民生和配套服務。
根據今年7月5日召開的「疏解整治促提升」騰退地下空間再利用工作現場會上的消息,北京市完成地下空間散租住人整治之後,下半年的工作將以防止反彈、推進地下空間合理安全利用等為重點。北京市人防工程許可辦法即將完成修訂,居委會將首次成為許可對象,可以成為人防工程使用和管理的主體。
地下室出租難禁絕
違規使用亟須規範
此前,北京市住建委多次對普通地下室安全使用管理情況進行實地調研,並同屬地街道辦事處、社區居委會和居民代表進行座談。
針對調研發現的問題,市住建委會同市人防辦、市應急局對原版人民防空工程和普通地下室安全使用管理規範進行分析研究,反覆修改,最終形成了此次啟用的新規。
據北京市住建委相關負責人介紹,街道、社區和居民反映,普通地下室違規使用、散租住人現象時有發生,滋生了一些安全問題。與此同時,清空後的地下空間利用問題亟待解決,小區配套設施有待改善,進一步提高居民生活的便利性。
新規與原規範相比,共修改了66處,主要明確了四項內容:一是普通地下室規劃的使用用途不得擅自改變,改變規劃用途必須到有關部門辦理相關手續。二是規劃用途不是居住的普通地下室,不允許經營性住人。三是明確地下二層及以下,不允許用作自用性宿舍。四是明確擅自改變按規劃用途使用地下空間的,由規劃部門依法處理。
「新規最核心的就是第二個方面,即本身不是規劃為居住用途的地下室,卻違規使用,這是當前此類地產企業所需要關注的內容。現實中此類違規使用的現象還有很多,未來需要強化管理。」嚴躍進說,對於部分清空後的地下室,關鍵還是看產權,若歸屬於全體業主,基本上要以停車位和人防功能為主,部分可以嘗試做商業商鋪項目。而若是出售的地下室,也要防範業主用於經營目的。
據樓建波介紹,地下室用途一般是商業用途、居住、停車場。很多地方由於層高不達標,不能用做停車場,作為商業用途,安全隱患更大,所以只能用做居住,因此長期難以禁止,但這些出租房存在許多安全隱患。以往查處不規範出租房,首先就會查處地下室。「但問題在於,查完之後沒有後續監管,不規範的地下室又會捲土重來,此次新規啟用後有利於地下室安全使用和規範管理。」
因為住房壓力大,低價的地下室住房成為低收入人群的首選。樓建波認為,住到地下室的人多為來北京看病、在北京從事保障性服務的人員,如營業員、小時工等。在必須改變規劃才能有利於居民的情況下,有關部門應該提供改變途徑和改變方案。
「若居民申請改變規劃,有關部門在拒絕申請的同時,也應該為這些地下空間制定詳細的方案。」樓建波認為,要想切實落實新規,可以借鑑去年北京背街小巷的整治經驗,在居民參與之下,由居委會主導,結合規劃師設計,提出方案,再經由規劃部門批准和實施。
從引導的角度看,嚴躍進認為,關鍵要強化地下室的權屬登記或不動產登記。同時,從實際情況看,也需要根據不同地段的用房緊張程度,積極創新用地屬性。
公共利益優先滿足
便民用途務必落實
在此次新規中有四個字尤為引人注目——便民用途。
「新規發布將進一步規範普通地下室的使用行為,引導符合規劃要求的普通地下室用做便民用途。」北京市住建委相關負責人說。
「新規把安全放在第一位,在保證安全的前提下,要把空間利用起來,我認為這是好的政策。」中國人民大學公共政策研究院社區治理與政策研究中心主任陳幽泓告訴記者,如何使用和收益的問題,無論在國際還是國內都有基本原則,目前地下空間權屬不明確,實際上應該以用益物權為導向。
「我認為這些由權屬引發的利益和矛盾應放在一邊,先考慮如何充分利用,讓全小區的人都收益。」陳幽泓認為,從物權法的角度來說,對地下空間權屬問題的討論可以先擱置,如果能弄清楚當然更好,但首先要關注的是地下空間怎麼使用。
根據《中華人民共和國人民防空法》第五條第二款規定,國家鼓勵、支持企業事業組織、社會團體和個人,通過多種途徑,投資進行人民防空工程建設；人民防空工程平時由投資者使用管理,收益歸投資者所有。
「這部分的理解就是『誰投資、誰收益』。權屬仍然是政府和國家,實際情況是沒有人去登記權屬證書。比如說,如果地下人防產權屬於國家,不管國家是否投資,也應該登記權屬證書。」陳幽泓說,部分獨立開發地下車庫的商業小區,會登記權屬證書。「但總體來說,權屬明確和有證書的單位很少,因為登記證書需要滿足單獨立項,明確地下停車場是單獨開發,其成本和商業住宅的成本是分開的。在開發好了以後,可以登記獲得權屬證書。其他的情況需要走程序。」
據陳幽泓介紹,不動產登記條例規定,不給開發商相關證書,「法學家在相關解釋條例中說,不給公用部分進行登記,是因為權屬不明,公共部分誰也無法拿走,就先不登記,開發商在建造好之後,登記註明有這項空間就可以,但不登記它屬於誰。立法者的意圖是認為公共部分空間應該屬於全體小區業主,應該為小區的公共利益服務」。
但現實情況卻事與願違。在小區建造好後,很多情況下公共空間一般交由某個部門(物業公司等)管理。記者調查發現,以停車場為例,停車所獲得的收益一般由開發商和物業公司所得。業主如果有爭議,認為開發商沒有證書,不應行使產權權利。業主們則需要成立業委會,提起訴訟,勝訴以後才能解決問題。但現在三分之二的小區都沒有業委會,更談不上訴訟。
「這屬於產權既不清晰,使用的權益也不明晰。」陳幽泓說,如果地下人防要用做停車用途,最好不要讓開發商或者個人以及產權單位壟斷地下停車,而是先解決小區裡的停車難問題。再比如地下空間可以作為小區裡居家養老驛站,社區辦公場所等。「地下空間要在安全的前提下先利用起來,再根據政策來釐清權屬和收益分配。」
在陳幽泓看來,便民用途中「用」是關鍵,要滿足公共利益的使用。在便民使用過程中,如何理清權屬,或者明確誰是管理者,收益如何管理。
樓建波則建議,首先要尊重地下空間產權人的意見,因為產權歸屬很複雜。其次要符合規劃,如果原來規劃不合理,為了便民利用,在改變規劃不會造成安全隱患和影響居民的情況下,經過法定程序進行規劃改變。最後還要落實責任制,層層落實,有關部門需要認真和居民協商,共同制訂能給居民帶來實際利益的用途方案。(記者 趙麗 實習生 周若虹)