文章來源：《理論探討》2017年第3期；
作者簡介：張賢明，男，湖北枝江人，吉林大學行政學院教授，博士研究生導師，長江學者特聘教授，從事政治學理論、比較政治學研究；崔珊珊，女，河北定州人，吉林大學行政學院博士研究生，從事政治學理論研究；
基金項目: 中宣部「四個一批」人才項目「重大決策科學化、民主化及問責機制研究」、國家社會科學基金項目「當代新制度主義政治學理論建構研究」(14CZZ036)階段性成果。
內容摘要：新制度主義與制度變遷研究雖然在某種程度上存在張力，但同時也為理解制度變遷的發生機理提供了有益而豐富的理論資源，制度變遷研究理應成為新制度主義的重要內容。新制度主義各流派對於制度變遷的關注點不同、對於相關問題的闡釋各有側重。然而，基於制度主義視角分析制度變遷的發生機理，基本上可以從初始動力、運作機制、路徑形成等三個方面予以考察。其中，外生變遷與內生變遷是對制度變遷根源的兩種不同解讀，自發演進與人為設計揭示的是制度變遷的持久動力與運作過程，而制度變遷的軌跡則由既有制度、權力、觀念等因素所塑造。
關鍵詞： 制度變遷；新制度主義；發生機理；內生變遷；
「制度變遷在發展過程中是不可避免的」［1］，而當代中國正處於轉型發展的關鍵時期。洞悉制度變遷的內在邏輯，對於理解當下的轉型現實、指引未來的轉型實踐大有裨益。在此意義上，深化制度變遷研究具有重要價值。政治科學中的新制度主義為制度變遷研究提供了較為豐富的理論資源，本文擬在考察制度變遷研究與新制度主義關係的基礎上，探討新制度主義視野下制度變遷何以可能。
一、制度變遷研究與新制度主義
作為人類社會的重大經驗事實，制度變遷歷來是社會科學的研究議題，但在政治學領域並未獲得應有的理論地位。舊制度主義、行為主義政治學由於強調製度的穩定性、適應性，而在不同程度上忽視變遷問題;作為當前政治學主流範式之一的新制度主義則基於各自流派的本體論假設，提出制度變遷的諸種典型解釋，但遠未形成完整、成熟的理論體系。究其原因，主要在於制度變遷研究與新制度主義之間具有相當大的內在張力，致使後者對於制度變遷的解釋飽受詬病。一方面新制度主義政治學發軔於對行為主義的反動，其核心命題是「制度是重要的」，即關注制度對行為的約束作用，以及對政治結果的塑造作用。早期新制度主義側重製度功能的研究取向造成這樣一種印象:新制度主義長於解釋制度的穩定與維繫，對制度變遷解釋乏力。另一方面，近年來新制度主義各流派有意識地發展了自身的制度變遷解釋，新近興起的建構制度主義① 更是將破解制度形成以後的變遷難題作為首要任務。但隨之而來的問題是，「在增加對制度變遷理論的解釋力的同時，也可能因引入過多的其他因素而使其對制度變遷的論證失去『制度主義的特徵』」［2］。換言之，新制度主義面臨作為自變量的制度與作為因變量的制度之間的衝突。在此背景下，制度變遷研究實際上有兩種路徑:在新制度主義的框架內發展制度變遷的解釋，這也是當前較為常見的研究議程;或者將制度變遷作為獨立議題，整合新制度主義乃至更廣泛的理論資源。本文採取後一種路徑，力圖在借鑑新制度主義資源的基礎上儘可能地揭示制度變遷的內在機理，同時也將展現新制度主義內部各分支(理性選擇制度主義、歷史制度主義、社會學制度主義、建構制度主義)在制度變遷問題上的側重與不同貢獻。
需要注意的是，儘管相關的研究對象確實屬於制度變遷研究的範疇，但「新制度主義者對於制度變遷的基本內涵缺乏一致的認識」［3］。概念界定的難點有兩個:其一，制度哪方面的特徵在變，規則與組織形式、制度功能、實施情況抑或其他? 對此，凱薩琳·西倫(Kathleen Thelen)等歷史制度主義者關於漸進性變遷的研究［4］深化了制度變遷的內涵:特定製度在整個制度結構的中心與邊緣之間移動，即制度地位與重要性的變化;修改制度的部分要素，如添加新規則作為既有制度的附屬條款，即制度內容的變化;制度形式保持不變，但服務於新的目標，即制度功能與影響的變化;制度形式保持不變，但以新的方式加以闡釋或執行等。上述見解為制度變遷的概念界定提供了重要啟示。其二，鑑於制度內部各要素的變革速率不盡相同，何種變化構成制度變遷?制度穩定與制度變遷的關係為何? 制度主義者無不承認制度的邊際變化與根本性變化，各流派內部關注漸進性變遷的學者也淡化了制度穩定與變遷的分野。但總體來看，在二者的關係問題上存在三種觀點:嚴格區分穩定與變遷，並採用不同的解釋框架(如外生變遷);區分穩定與變遷，但在同一理論框架下予以解讀(如內生變遷);模糊穩定與變遷的界限，將制度的生成、維繫與變革視作統一的演化過程(如漸進性變遷)。可見，新制度主義的內部分支在處理制度變遷的概念時，採取了靈活務實的策略，關注制度變遷的不同方面，以及不同類型的制度變遷。在此意義上，概念的模糊性對各流派的制度變遷研究保持了開放性。
因此，制度變遷的內涵極為豐富，既涵蓋實質內容、地位功能、執行情況等不同方面的變化，又囊括邊際性或根本性、漸進性或激進性等不同程度的變革。加之制度變遷是一個極為複雜的動態過程，牽涉多種結構性因素與能動性因素，解釋制度變遷就成為令人棘手的難題。本文將圍繞三個問題考察制度變遷過程:制度為什麼變遷、制度如何變遷、變遷軌跡如何形成，以期在一定程度上揭示制度變遷的發生機理。
二、制度變遷的初始動力: 外生變遷與內生變遷
關於制度為什麼變遷，即制度變遷的初始動力，存在外生變遷與內生變遷兩種解釋。前者主張導致制度變化的關鍵性因素外在於制度，後者認為其由制度內在地決定。新制度主義內部同樣分化為外生變遷、內生變遷兩大陣營，其中，外生性解釋長期以來佔據主導地位，但內生化已然成為新的研究趨勢。新制度主義各流派在兩種解釋上有所偏重或兼而有之。外生變遷同制度的均衡假設具有親緣性。制度的均衡性質預示了一種遵循規則的邏輯，即行為者按照制度的要求採取行動，沒有個體或群體擁有違犯制度規則的動機，故制度變遷必然有一個外生來源，制度變遷亦同制度穩定區分開來。事實上，新制度主義各主要派別均有關於外生變遷的論述。首先，理性選擇制度主義的「工具主義性格假定了某種均衡狀態(至少初始條件為均衡)」［5］，在其關於制度變遷的典型解釋中，外部變化導致制度失衡，催生對新制度的需求，當新制度安排的預期收益高於制度變遷的交易成本時，變遷得以發生。所謂的外部變化則涵蓋了新知識、新技術的出現，資源相對價格、外生交易費用、制度選擇集合、其他制度安排等因素的變化。此外，在作為該流派理論來源的新制度經濟學中，制度漂移、制度創新是制度變遷的主要形式，演化博弈能夠解釋制度漂移，但變遷根源仍外生性;主觀博弈增加了對制度創新的解釋，但本質上仍是環境主導的外生演化模型［6］。
其次，歷史制度主義雖然最早注意到制度的非均衡性，但路徑依賴的核心命題凸顯了制度的黏性與穩定性。在其關於制度變遷的典型解釋中，社會經濟系統、政治背景等外部環境的變化為制度變遷提供了契機，早期歷史制度主義尤其關注危機帶來的斷裂性變遷。以史蒂芬·克拉斯勒( Stephen D．Kraser)的「斷續性均衡」為例:制度結構不會以快速、流動的方式對國內外環境的變化做出反應，制度變遷是偶發的、劇烈的而非連續的、漸進的，危機至關重要;但危機過後，制度安排又傾向於停滯［7］。制度變遷等同於制度崩潰。
最後，社會學制度主義的文化邏輯同樣假定製度均衡，認為制度或組織體現了一種集體文化理解，故將制度變遷的研究焦點置於同構性變遷上。保羅·迪馬奇奧(Paul J． DiMaggio)與沃爾特·鮑威爾(Walter W． Powell)劃分了「源於政治影響與合法性問題的強制性同構;源於對不確定性做出標準反應的模仿性同構; 與職業化相連的規範性同構」［8］262 － 263，上述組織形式與實踐模式的標準化、同質化均是外在壓力作用下制度模板的擴散結果。可以說，在社會學制度主義有限的制度變遷研究中，變化肇始於外生性因素。內生變遷意味著由制度誘導的行為與過程影響制度自身的穩定性，制度的內在特徵可能誘發自身變革。在新制度主義內部，制度變遷的內生化處理方興未艾。
首先，格 雷 夫 ( Avner Greif)、萊 廷 ( David D．Laitin)在博弈論與歷史分析相結合的基礎上構建了內生變遷的動態模型。他們提出擬參數的概念，即短期來看是影響制度的參數，長期來看則是被制度內在決定的變量。擬參數的變化能強化或削弱制度，具體而言，若其變化使得制度所必須的行為在一個更大的狀態集中自我實施，則制度具有更大範圍的適應性，此為制度強化;若使制度的相關行為在更小的參數範圍內自我實施，制度便自我削弱，「除非一項制度是(弱)自我強化的，它最終將達到一個相關行為不再自我實施的狀態，內生制度變遷將隨之而來」［9］。可以看出，制度的自我強化、自我削弱分別對應制度穩定、制度變遷，但二者並非兩個階段。
值得強調的是，格雷夫等人的內生變遷理論還解答了制度的變遷機制問題:如果擬參數是可觀察、可認知的，決策者能夠意識到過去的行為不再自我實施，有目的的變革就會出現;反之，制度變遷取決於個體偏離過去行為的意願或擁有更完備知識的個體等［9］。阿西莫格魯(Acemoglu)的政治制度、經濟制度互動分析框架同樣論證了制度的內生變遷。
其次，部分歷史制度主義者致力於發展制度變遷的內生性解釋。史蒂芬·貝爾( Stephen Bell) 區分了歷史制度主義的兩個分支:一支強調路徑依賴、外源衝擊;另一支強調行為體的能動性。其中，以行為體為中心的歷史制度主義為制度的內生變遷提供了重要啟示。例如，制度環境中有限的裁量權可成為制度變遷的來源，規則的模糊性賦予行為體執行規則的靈活性，後者隨時間推移可造成制度的變革;同樣，扭曲規則、尋找規則漏洞也可能在未來引發制度變遷［10］。西倫的「動態性約束」模式則認為，政治行動者在制度約束下的策略與衝突會影響制度情境，他們對外在壓力做出反應的策略性行為值得關注;同時她指出，制度意義與功能的變化會誘發政治鬥爭，後者在制度之內展開，但也可能溢出制度之外［11］，亦即制度推動的政治鬥爭反而帶來制度變革。
最後，建構制度主義也試圖從內生的角度考察變遷問題。該流派承認制度是約束行動者的外在結構，但更強調製度的內在建構屬性，行動者的觀念及其話語過程既受到現有制度的影響，又決定了該制度的維繫或變革。馬克·布賴斯(Mark Blyth)關注制度的觀念基礎，他認為，危機時刻下眾多觀念(包括現存制度的支持性觀念)的競爭甚至範式轉換導致制度變遷，在此過程中，危機的話語建構或危機敘述能力起到了重要作用［12］。施 密 特 ( Vivien A．Schmidt)則指出觀念、話語在制度語境中產生和發展，政策領域的協調性話語或政治領域的交往性話語呈現、傳遞著觀念並影響其成敗，制度的維繫或變革則取決於上述過程，尤其是能動者的前景性話語能力［13］。
三、制度變遷的運作機制: 自發演進與人為設計
作為一個偏離既有軌跡的歷時性過程，在具備一定的契機與最初動力後，制度變遷的持久動力與運作過程有待說明，而自發演進、人為設計提供了制度變遷的兩種運行機制。縱觀人類歷史，絕大多數非正式制度，以及部分正式制度的變革遵循自發演進的路徑，其他正式制度的變革則由人為設計而成。需要說明的是，誘致性變遷、強制性變遷同樣可以描述制度變遷的運作機制，並與自發演進、人為設計大體對應，但劃分標準不盡完善。
自發演進的制度變遷是一個持續的學習和調整過程，導向一種自我實施的秩序。新制度主義各流派在不同程度上有意無意地觸及該研究領域，如歷史制度主義的漸進性變遷、社會學制度主義的模仿性同構等。總體來看，理性選擇制度主義對自發變遷的研究相對發達，作為其理論來源的新制度經濟學認為，理解了自發演進就可以很容易地理解設計演進。具體而言，理性選擇制度主義的觀點可概括如下:其一，制度的自發演進由既定製度安排下無法得到的獲利機會引起，理性的行動者將對新的贏利機會做出反應;其二，雖然同人為設計相對立，但自發演進並不排斥能動性，經濟行為主體一般是此類制度變遷的供給者，政府起到批准或確認的作用;其三，制度之所以能在分散決策的個體或群體之間生成並演化，利益最大化行為、可溝通知識或默會知識的學習、模仿、試驗甚至犯錯等一系列機制扮演了重要角色;其四，自發演進要經歷相對漫長的時期，呈現漸進式變遷的形態。諾斯(Douglass C． North)考察了正式制度、非正式制度的自發演進:就前者而言，企業家及其組織感知到相對價格的變化，產生就合約進行再次協商的意願，制度的變化便由無數次邊際上的適應性調整累積而成。在制度的每次具體變化中，「真正起決定性作用的是個人與組織的談判力量」［14］82。以西歐農奴制的崩潰為例，14 世紀的黑死病使勞動力取代土地成為稀缺資源，由此增加農奴的相對談判力量並引發領主之間的競爭，不願提高工資的領主不得不向農奴提供更優厚的權利待遇，長此 以 往，領主與農奴間的傳統合約走向終結［8］107 － 108。就後者而言，諾斯認為，非正式約束的演進機制尚不清晰，在宏觀層面上，偶然事件、學習、自然選擇都會發揮作用;在微觀層面上，新的正式規則有可能逐漸排擠掉非正式制度，「相對價格或偏好的改變可能會使一些非正式約束根本不為公眾所理睬，從而無疾而終」［14］103。此外，演化博弈聚焦慣例制度的生成與變革，揭示了慣例自發演進的若干途徑，如變化「先是在局部產生，然後與他們密切接觸的鄰人也開始轉變，最後通過網絡擴散到全局」［6］。
人為設計的制度變遷由權力主體有意識地計劃、組織、推行而成，導向一種第三方力量實施的秩序。公共權力主體是此類變遷最重要的供給者，「既包括能夠合法行使強制性權力的國家組織及其負責人，也包括體現威權性質的政治強勢人物」［15］。在新制度主義內部，理性選擇制度主義走在該研究領域的前沿，歷史制度主義也有一定潛力。一方面理性選擇制度主義比其他各流派都更為推崇有意識的制度設計，人為設計既發生在制度創立階段，也發生在制度變遷階段。該流派認為，追求效用最大化的策略性行動者可以制定、選擇、評估制度變革的方案。考慮到人為設計的制度變遷是一種經驗事實，新制度主義各流派很難否認其存在，它們的爭論焦點或許在於設計型變遷的成效，即變遷過程是否處於設計者的控制之下，變遷結果是否符合設計者的預期意圖，理性選擇制度主義無疑秉持樂觀態度。就政府主導的強制性變遷而言，以下三個問題至關重要:政府行為的激勵、制度變遷的過程、結果的影響因素。在以算計邏輯、建構理性為特徵的理性選擇制度主義看來，政府之所以主動推行制度變遷，可能出於社會福利最大化、權力租金最大化等需要，且預期收益必須高於變革成本，這是政府堅持變革的動力所在;制度的人為變遷是一個權力主導、有計劃的過程，政府的理性選擇、制度的合理化、合法化等步驟不可或缺;但變遷能否取得預期結果，知識、信息、實施能力、隨機因素等都將起到一定作用，其中，政府如果擁有足夠的實施能力或者使足夠多的人相信其有實施能力，制度變遷更容易取得成功。另一方面，歷史制度主義雖然不關心制度的初始設計，認為通常情況下制度是各種政治力量交互作用的產物，但「有意識地對既有制度框架進行再設計，似乎比初始設計更是歷史制度主義的重要部分」［16］。誠如保羅·皮爾遜( Paul Pierson) 所言，「行動者可以利用政治權威來改變遊戲的規則(正式制度和各種公共政策)，以此增加他們的權力」［17］。斯考切波(Theda Skocpol)在考察日本明治維新與普魯士改革時，儘管強調兩國有利的階級結構，但也承認國家政權在自上而下的改革中發揮了建設性作用［18］。不過，歷史制度主義更多注意到錯誤政治策略出現的可能性，並認為制度的蓄意變革難以被控制，總是伴隨意外後果。
四、制度變遷的路徑塑造: 既有制度、權力與觀念
自發演進、人為設計提供了制度變遷得以持續的長久機制，但不能決定變遷的實際路線，即使是擁有改革方案、確立改革方向的設計型變遷也無法完全左右制度的變革軌跡。然而，面對變遷路徑的不可預測性，制度研究者並未終止探索，而是著力發掘其影響因素，以推動制度變遷朝著良好的方向發展。在此問題上，新制度主義內部各分支超越流派壁壘，共享諸多關鍵性變量，既有制度、權力、觀念尤其得到高度重視，相關論述散見於各派別的研究成果中。本部分旨在考察上述變量如何影響變遷軌跡，它們在不同變遷中的相對重要性仍有待探索。
首先，制度網絡、變遷的制度本身等既有制度對制度變遷的路徑有所影響。一方面任何制度都存在於一個高密度的制度環境中，制度之間的相互拱衛限制了制度變遷的路徑選擇，其有利於某些路徑而不利於其他路徑。換言之，特定製度的變遷路徑具有潛在多樣性，制度矩陣通過提供約束或激勵縮減了可選路徑的範圍。具體到新制度主義政治學，歷史制度主義、社會學制度主義均強調製度變遷發生在一個充滿制度的世界中，並關注其他制度以何種方式影響制度變遷。歷史制度主義留意到制度間的互補性，認為某一制度催生互補性組織或制度，它們可能出於自身利益對前述制度的變革方案施加影響。社會學制度主義則認為，既有制度為改革提供了模板，同構性變遷展現了制度模板的擴散效應及其運行機制。另一方面，制度本身也會影響自身的變遷軌跡;制度的早先變化也可融入制度結構，作為未來變化的基礎以間接影響制度走向。例如，美國憲法通過規定修憲程序而預設了變革路徑，即以制定或廢除修正案的方式發生改變。諾斯較早注意到制度漸進性變遷具有路徑依賴的特徵。他認為，報酬遞增是型塑變遷路徑的一股重要力量:巨大的初始成本、學習效應、協調效應、適應性期望存在於制度變遷的過程中，並分別考察了初始的鼓勵生產性活動的制度、鼓勵非生產性活動的制度如何在報酬遞增機制的作用下走上不同的發展道路［14］111 － 118。
其次，權力也是塑造制度變革軌跡的重要因素。從某種意義上說，制度是一種權力結構，制度本身蘊含一定的權力關係。一般而言，制度傾向於維持並強化其所規定的權力分配格局，但後者可能因其他因素發生變動，繼而引發制度變遷。當然，並非所有制度的變革都源於權力因素，但權力主體的能動性、不同主體間的權力關係或多或少會對制度變革的進程與路徑產生影響。即便是制度變遷研究相對滯後的社會學制度主義也承認，強勢組織在制度性同構中推動變遷的發展，精英人物能夠在關鍵時刻進行幹預。在理性選擇制度主義看來，無論是人為設計的制度變遷，還是自發演進的制度變遷，其路徑都有可能受到權力因素的影響。在前一種情況下，變遷本就由權力主體發起並主導，行動者的理性能力、實施能力等稟賦將在很大程度上塑造變革軌跡;在後一種情況下，正如諾斯所揭示的，在制度的邊際調整過程中，個體或組織的相對談判力量決定了每一個具體變革方案。在歷史制度主義看來，權力的非對稱性是政治世界的顯著特徵，制度的命運時常同權力鬥爭、利益博弈須臾不離。西倫曾指出，制度變革是政治聯盟重新談判的產物，由此可推斷，參與者討價還價的能力將影響制度的未來樣貌。又比如，詹森(Juliet Johnson)在考察後共產主義國家的制度變革時認為，當舊的制度框架突然崩潰後，新當權者偶然的政策選擇決定了制度變遷的路徑。但他的解釋模型更為複雜:領導人若選擇被動性的制度設計，制度遺產將限制改革的軌跡;若選擇主動性的制度設計，國家能力的約束作用則更為突出;兩種方式相結合的話，政策順序又成為變革路徑的塑造因素。但無論如何，當權者的選擇始終是自變量，後三者只是幹預性變量［19］。
最後，制度變遷的路徑也會受到觀念的影響。觀念與制度間的因果關係歷來聚訟紛紜，但不可否認的是，制度變遷無法隔離於理念、信仰、意識形態等觀念性因素之外，後者通過提供支持、施加阻力等方式影響變革進程。新制度主義諸流派在不同程度上考察了觀念影響制度變遷的具體機制。一方面三大主流派別均有一定的觀念轉向。理性選擇制度主義者基歐漢(Ｒobert O． Keohane)較早注意到將理性的策略行為同信念、價值聯結起來的必要性［20］;諾斯也愈益重視「信念、認知、心智構念和意向性在人類社會制度變遷中的作用」［21］，人們藉此解釋環境並做出選擇。歷史制度主義通常強調製度與新觀念的動態性關係，如彼得·霍爾( Peter Hall) 認為，貨幣主義觀念指導了柴契爾改革，而英國的政治制度結構過濾和培育了該觀念［22］。社會學制度主義一直有觀念研究的傳統，其視制度為文化框架、認知模板，更多關注觀念在制度化中的作用。另一方面，建構制度主義明確將觀念範式及其話語過程視作制度變遷的原因與塑造力量。布賴斯認為，危機時刻伴隨著激烈的觀念競爭，行動者針對體制頑疾、改革方案發表看法，其中，「關於克服危機的各類見解以真誠而建設性的態度為制度演化提供了新的軌跡」［5］。施密特則在批判其他流派觀念研究的基礎上揭示了觀念、話語對制度變遷的重要意義。她指出，觀念是話語的實質內容，而「話語是能夠讓能動者變革制度的互動過程，其協商屬性使人們在持續地運用制度的同時，可以同制度保持一定的距離，並將其作為思考和談話的對象」［13］，制度變革的動力與路徑由此產生。
綜上，新制度主義各流派側重不同類型的制度變遷及其不同維度，並通過適當放寬核心假設提升了相應的解釋力，但制度變遷的理論構建仍然任重道遠。此外，就制度變遷的發生機理而言，初始動力、運作機制、路徑形成在分析的意義上可以孤立考量，但在具體制度的變遷過程中卻是密不可分的。因此，有必要在研讀案例的基礎上將制度分類同制度變遷的發生機理相結合，探析不同類型的制度如何發生變革。在此，正式制度與非正式制度、細緻的制度分層等劃分無疑具有啟發意義，但制度變遷研究需要探尋一個更為完善的制度分類體系，以擴展制度變遷理論的研究空間。