摘要：新中國成立後，新學制將學前教育納入學制系統。學前教育制度在70年變遷中歷經確立與初步發展期（1949—1977年）、與市場經濟體制相適應的快速發展期（1978—2009年）、多措並舉全面深化改革期（2010年至今）。基於歷史制度主義將制度變遷置於宏觀與微觀之間的分析框架，我國學前教育制度變遷邏輯為：宏觀層面受政治、經濟、信息技術的客觀驅動，微觀層面受利益相關行動者對公平與優質需求的影響，並在二者共同張力作用下變革。新時代，學前教育制度將堅持政府統籌社會參與、推進學前教育立法進程、加強學前信息化教育、秉持學前教育公平理念、遵循幼兒本位價值取向，推動學前教育現代化發展。
作者簡介：曲鐵華，東北師範大學教育學部教授，博士生導師，吉林省長白山學者特聘教授，主要從事教師教育研究；王洪晶，東北師範大學教育學部博士生，主要從事教育史研究。
國運之興，在於教育；教育之基，在於幼學。學前教育的發展需要以法律為保障、制度為依託、政府為支撐。而制度是動態演變的，其變遷實質是各利益主體根據自身需求，以高效制度取代低效制度來獲得更多權益的過程。回顧70年來的發展歷程，我國學前教育在質量與規模、公平與卓越、人本與工具等方面取得了歷史性的成就。援引歷史制度主義的分析框架，對新中國成立以來學前教育制度變遷進行系統梳理和考察，深入分析影響制度變遷的諸多複雜性因素，揭示其變遷的邏輯，為我國學前教育制度的未來發展提出制度層面的優化路徑。
一、我國學前教育制度變遷分析框架
作為新制度主義三大派別之一，「歷史制度主義」（Historical Institutionalism）興起於20世紀八九十年代，並成為西方政治社會學理論研究的重要分析範式。隨著歷史制度主義研究的不斷深入，其分析框架逐漸應用於社會學、教育學等領域的研究。無論何種制度主義，其本質是揭示利益觀念對制度演化的作用機理，以及制度對政治體系內多種利益博弈的制約機制。歷史制度主義將制度定義為「嵌入政體或政治經濟組織結構中的正式或非正式的程序、規則、規範和慣例」，關注制度變遷歷程中的歷史軌跡與諸多影響因素分析。與之齊頭並進的兩大理論流派則不同：理性選擇制度主義（Rational Choice Institutionalism）傾向於從微觀視角出發對利益相關行動者進行分析，將行動者視為利己主義的「理性人」，認為「理性人」在特定時間和空間環境下的目標與偏好選擇必然影響制度變遷，是一種從利益相關行動者的微觀層面分析制度變遷誘因的研究範式，但對不同時期「理性人」（利益相關行動者）的利益偏好與選擇存在的矛盾問題卻未給予解釋。基於此，另一種從宏觀制度背景分析的社會學制度主義（Sociological Institutionalism）應運而生。社會學制度主義傾向於從社會學視角考察影響制度變遷的宏觀因素。然而，在強調宏觀制度背景的規範作用時，忽視了微觀行動者的影響。歷史制度主義融合了兩種新制度主義流派的優長，在宏觀層面的社會學制度主義與微觀視角的理性選擇制度主義之間搭建了中層制度的理論橋梁，確立了「宏觀結構—中層制度—微觀行動者」分析框架。
從教育制度變遷視角分析，歷史制度主義將社會經濟體制轉型、政治體制改革、科技體制創新等作為教育政策的「深層結構」；將教育管理體制、教育立法、政策內容等視為「中層制度」；將教育政策的接收者、評價者等確立為「微觀行動者」，分析「理性人」教育偏好與選擇的「理性」，考察教育制度設計與實踐層面的完成度，以及教育制度偏離價值理念的可能情況。學前教育制度變遷正如歷史制度主義強調的，是一種受外部環境規約與內部因素影響而引發制度變遷的過程，歷史制度主義「宏觀結構—中層制度—微觀行動者」的分析框架，為我國學前教育制度變遷的研究及其分析框架提供了方法論指導。
二、我國學前教育制度變遷的軌跡
（一）1949—1977年：制度體系確立的初步發展
新中國成立至改革開放前，是我國學前教育制度化的確立期，也是學前教育制度變遷的初級階段。中華人民共和國成立後，黨和政府以服務工農群眾為宗旨，發展社會主義性質的學前教育。1949年，《中國人民政治協商會議共同綱領》確立了新民主主義教育方針，提出實行大中小幼銜接的學制體系。1951年政務院發布了《關於學制改革的決定》，學前教育正式納入學制體系，這是新中國頒布的首個學制，為學前教育發展提供了制度化保障。
為收回並統一學前教育管理主權，政務院在1950年和1951年先後發布了《關於處理接受美國津貼的文化教育機關及宗教團體登記條例》和《接受外國津貼的文化教育機關及宗教團體登記條例》等文件，接管了200餘所資本主義國家在華開辦的學前教育機構。據統計，1950年，全國幼兒園總數為1 799所，在園幼兒約14萬，到1951年，分別達到4 833所和38.2萬，約為原來的3倍。此外，教育部又於1952年發布《幼兒園暫行規程（草案）》和《幼兒園暫行教學綱要》，規定無論公立、私立幼兒園的興辦與停辦等事宜均由各市、縣人民政府統籌管理，並提出幼兒園內部實行園長責任制和教養員責任制，學前教育在黨和政府的統一要求下穩步發展。
在學前教育教學制度方面，教育部在1954年和1960年相繼發布了《關於出版幼兒園課本、教材、教學參考書的規定》與《關於在幼兒園教學漢語拼音、漢字和算數的通知》，提出「一綱一本」的教材管理制度，且課程設置也由國家統一規定，深化了學前教育的統一化管理模式。此外，1956年，教育部又相繼發布了《幼兒師範學校教學計劃》與《關於大力培養小學教師和幼兒園教養員的指示》等文件，初步建立了學前教師培養體系，保障學前教育事業有序發展。據統計，學前教師數量由1955年的2.6萬人增加到1956年的4.8萬人，到1957年更是達到近5萬人。\[5\]此後，教育部又頒布了《關於組織幼兒教育義務視導員進行視導工作的辦法》，標誌著學前教育視導制度的確立，為學前教育監督制度完善奠定了基礎。這一時期，學前教育在國家的社會主義政治體制的保障和統一規劃下確立了制度化發展路徑，學前教育制度體系在摸索中發展。
（二）1978—2009年：與市場經濟體制相適應
改革開放至2009年間，我國學前教育制度歷經恢復和重建，並在市場經濟體制變革與發展科技等客觀需求的驅動下發生變革。1978年，十一屆三中全會確立了改革開放政策，市場經濟體制的變革要求相關競爭參與者不斷發展和提升自身競爭力，民辦學前教育迅速發展並逐漸佔據學前兒童培養的主體地位，表現為學前教育規模擴大與普及率的提高。
十一屆三中全會後，在黨和政府正確領導以及各部門的共同努力下，我國教育事業開始撥亂反正，學前教育制度隨之逐步恢復發展。1979年，《全國託幼工作會議紀要》提出學前教育「兩條腿走路」的辦學模式，這是改革開放後第一個學前教育事業的指導文件，從制度層面保障學前教育發展。此外，市場經濟體制的變革從客觀上推動了民辦學前教育發展，進而擴大了學前教育規模。在1994—2009年間，民辦幼兒園數由1.83萬增至8.93萬，在園幼兒數由103.62萬增加到1 134.17萬。由此可見，市場經濟體制為學前教育發展提供了外部推動力，民辦學前教育制度逐步確立，學前教育制度表現為適應市場經濟體制發展而變革。
依法治教的基本方略是貫徹落實科教興國戰略的政治任務，是建設教育大國的迫切要求，為加快擴大學前教育規模和推進學前教育制度化發展提供了堅實的法治保障。1986年頒布的《中華人民共和國義務教育法》規定學前兒童在6歲前入學，1993年頒布的《中華人民共和國教師法》提高了學前教師的地位及師資隊伍素質，為學前教育制度發展提供了法律保障。此外，1989年國務院批准並發布的《幼兒園管理條例》，主張學前教育機構由國家教委統籌，地方分區負責，這是新中國成立後首個學前教育的行政法規，再次為「學前教育法」的頒布及學前教育法制化發展奠定了基礎。
學前教師及幼兒園園長作為學前教育事業的工作母機，是學前教育發展的質量內核。改革開放後，國家相繼發布了《幼兒師範學校教學計劃試行草案》（1980年）、《全國幼兒園園長崗位培訓指導性教學計劃》（1996年）、《關於規範小學和幼兒園教師培養工作的通知》（2005年）等文件，為各省市學前教師及幼兒園園長的培養與培訓提供指導大綱。各省隨即響應並規劃實施，我國學前教師學歷水平也迅速提升，為優化學前教師隊伍奠定了堅實基礎。
在此階段，學前教育制度隨經濟體制轉型而發生變革。計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型在客觀上推動了民辦學前教育的發展，「兩條腿走路」的辦學模式為民辦學前教育的發展提供了制度保障，學前教育規模在這一時期迅速擴張，學前教育的普及化水平亦隨之提升。
（三）2010年至今：多措並舉深化學前教育改革
2010年是我國學前教育保量提質的轉折點，國務院在《中國兒童發展綱要（2011—2020年）》中提出，未來十年是我國全面建設小康社會的關鍵期，兒童發展面臨前所未有的機遇。黨中央、國務院相繼發布了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》與《國務院關於當前發展學前教育的若干意見》（「國十條」），將全面普及作為學前教育的發展目標，以學前教育三年行動計劃為發展路徑，在實踐層面促進學前教育深化改革。2018年11月，中共中央、國務院下發了《關於學前教育深化改革規範發展的若干意見》，對辦好新時代學前教育的舉措以及早日實現幼有所育的美好期盼予以回應。這是自新中國成立以來首次以黨中央國務院名義發布的學前教育改革文件，為全面深化改革學前教育提供了強有力的保障。
學前教育是基礎教育的基礎，而學前教師則是基礎中的基礎，加強學前教師培訓、優化師資水平是提升教育質量的關鍵。我國自2010年開始全面實施「幼兒園教師國家級培訓計劃」，並發布了《關於實施幼兒教師國家級培訓計劃的通知》和《「國培計劃」中西部農村中小學骨幹教師培訓項目和幼兒園教師培訓項目管理辦法》等文件強化實施，這是加強學前教師隊伍建設和推進學前教育深化改革的重要舉措，也是國家級培訓項目中規模最大、機制最新的教師培訓項目。「幼師國培計劃」迄今已進行十年，每一年項目的重點都會隨教育發展目標革新而變化，十年來培訓了數百萬學前教師及幼兒園園長。
黨的十九大以來，我國學前教育步入現代化發展新時期，這是我國由教育大國邁向教育強國的標誌。教育信息化作為實現教育現代化的重要途徑，使學前教育的信息化發展備受關注。2018年，教育部印發了《教育信息化2.0行動計劃》，指出今後將轉變教育資源觀念，將教育技術嵌入學校教育與學生學習之中。此後，中共中央國務院於2019年印發了《中國教育現代化2035》，將加快資訊時代的教育變革列入教育現代化發展的戰略任務。學前教育作為學校教育的起始階段，加快推進信息化變革成為學前教育現代化發展的必然選擇。
近十年來，我國從教育大國向教育強國邁進，學前教育也由普及化到普惠式與優質化發展。黨和各級政府堅持公平而有質量的發展方向，革新制度體系並通過多措並舉的方式全面深化學前教育改革，推進了學前教育的現代化發展進程。
三、我國學前教育制度變遷的邏輯
（一）宏觀環境驅動學前教育制度變革
第一，社會主義政治體系建立是學前教育發展的制度保障。教育制度在國家特定的政治經濟環境的變化中，會引發各種利益衝突，繼而引起制度的變遷。「學前教育的不斷發展，會推動相關制度的變遷，國家會提出不斷變化的法規和制度框架，並形成一個不斷演進的歷史制度變遷。」新中國成立後便設立中華人民共和國幼教處，來掌管全國學前教育事業，明確了中央政府對學前教育的規劃和管理權。20世紀50年代發布的一系列文件，明確了學前教育在學制中的地位，規定了學前教育的辦學要求與領導機制，指出教育領域的核心目的是為社會主義服務，為國家培養人才。改革開放後，《關於明確幼兒教育事業領導管理職責分工的請示》和《幼兒園管理條例》等文件確立了國家統籌、地方分級管理的學前教育管理體制。我國學前教育在黨和政府的正確領導下穩步發展，政治制度為學前教育提供了重要支撐作用，地方政府作為國家學前教育政策實施的代理人以及地方學前教育機構利益的代言人，高效溝通合作促進了學前教育的制度化發展。
第二，市場經濟體制轉型是學前教育發展的經濟基礎。新中國成立初期至1992年，我國實行社會主義計劃經濟體制，特點是生產資料公有制，供需與利益關係集體化。到20世紀90年代後，社會主義市場經濟體制佔主導地位，特點是生產要素市場化配給，供需與利益關係趨於競爭化，個體利益逐漸分化。黨的十九大報告再次強調進一步完善市場經濟體制，努力實現產權激勵、要素流動和公平競爭。學前教育發展需要一定的經濟基礎，同時也在一定程度上推動經濟發展，因而學前教育不僅是社會上層建築的構成內容，也是潛在的社會生產力。隨著社會主義經濟體制的轉型，我國學前教育制度必然也會隨之變化。因此，應有效將學前教育機構的收益與教育制度實施的成本由公有制轉化為私有制，激發教育個體分擔教育制度成本的積極性，進而獲得更多的教育收益。
第三，信息科技發展驅動是學前教育發展的技術支持。教育是科技發展的前提和基礎，學前教育更是科技發展的基礎之基。「學前教育信息化是國家信息化和教育信息化的重要組成部分」，基本內涵是通過一定的科學技術，為學前兒童提供適宜的數位化學習資源，強化學前教師及家長的信息素養，以促進學前兒童發展。在第三次科技革命影響下，提高信息技術水平受到了黨和政府的重視。21世紀以來，尤其是我國《教育信息化2.0行動計劃》公布實施以來，學前教育信息化發展備受重視，相關制度內容逐步細化，制度體系逐步完善，為學前教育發展提供了重要的技術保障。隨著全球信息化時代的飛速發展，現代化信息技術逐漸被引入幼兒園與家庭教育，並成為學前教育的重要手段，學前兒童掌握一定的信息技術已成為普遍現象，「網際網路＋教育」成為教育現代化發展的應然與實然。
（二）微觀行動者利益博弈推動學前教育制度演進
第一，利益相關行動者對學前教育公平原則的需求。教育公平是實現社會公平的基礎，學前教育作為教育的最初階段，追求並堅持學前教育公平的基本原則，是利益相關行動者的核心需求，也是保障學前教育發展的前提條件。20世紀50年代，我國正處在戰後重建的最初和最艱難階段，且學前兒童數量急速增長。面對廣大群眾對學前教育公平與普及的強烈需求，黨和政府強調科教興國戰略，通過支持與鼓勵公辦與民辦並舉的方式，有效擴大了學前教育規模。改革開放後，黨和政府不斷加大對農村學前教育的扶持力度，關注弱勢地區及處境不利學前兒童的受教育情況。21世紀以來，學前教育的普惠性價值備受關注，面對部分地區長期存在的「入園難、入園貴」問題，利益相關行動者更加強烈地追求學前教育起點、過程與結果的公平。
第二，利益相關行動者對學前教育質量卓越的追求。利益相關行動者的目標，是追求自身利益與效用最大化，而優質的學前教育是實現利益最大化的重要途徑。學前教育質量卓越的目標需求，驅使利益相關行動者對教育制度產生新的要求，原有學前教育政策法規的修正，會引起學前教育制度的變遷。自新中國成立以來，在國家的制度規範與相關利益行動者的發展訴求下，我國學前教育內容也在不斷調整變化：由堅持統一、允許存異到提倡創新；學前教育觀念從作為基礎教育的附庸到成為學制體系的獨立階段；學前師資要求從職前培養、職後培訓到完備的一體化培養模式；學前教育管理由中央統一到中央與地方分權、園長負責制的三級管理體制。此外，相比多數國家0~6歲的學前教育階段，我國當前實施3~6歲的學前教育，已不能滿足家長需求。因此，政府專門開展了0~3歲嬰幼兒早教試點工作，深化了學前教育的改革，並促進了學前教育制度體系的健全。
四、我國學前教育制度變遷的趨勢
（一）堅持政府統籌社會參與，優化學前教育頂層設計
學前教育從本質上看是一種具有極高公益性與社會性價值的民生工程。從政府職能來看，學前教育事業是社會公共事業，屬於政府服務職責範疇，因而政府的宏觀統籌規劃職責應體現在多方面，包括制定科學的學前教育發展規劃、頒布系統化的學前教育政策、構建高密度的學前教育管理機制等。政府扮演著學前教育資源的配給者與社會治理者角色，擔負著保障學前教育發展與提高人民福祉的重要職責，在學前教育制度體系運行中發揮主導作用機制。政府的制度設計引領學前教育的發展方向，也是學前教育發展的重要支撐。學前教育制度頂層設計的前瞻性、實施主體的多元化、施教對象的大眾化等，均需政府自上而下的統籌推進與積極引導。同時，廣大群眾是學前教育發展的參與者與受益人，其利益偏好與選擇是學前教育制度的價值導向，其意識形態、理念、輿論也是影響學前教育發展規劃的重要方面，並作為我國學前教育制度設計的重要參考內容。因此，學前教育制度體系應當建立健全政府宏觀統籌規劃與群眾廣泛參與的聯動機制，促進學前教育多元主體之間的縱向銜接與橫向合作，進而優化學前教育制度的頂層設計，實現學前教育的現代化發展。
（二）推進學前教育立法進程，強化學前教育保障機制
依法治教是我國發展教育的重要戰略，也是保障學前教育質量的重要措施，學前教育的發展離不開完備的學前教育法規體系。教育部在《依法治教實施綱要（2016—2020年）》中明確提出要依法治教，確立「學前教育法」是從根本上解決學前教育體制機制存在的深層問題，依法保障相關政策文件的實施以及推進學前教育快速健康化發展的必然選擇。然而，在《中華人民共和國教育法》規定的四個獨立教育階段中，學前教育作為學制體系的開端，卻是唯一一個尚未立法的教育階段。同時，學前教育小學化傾向、幼兒園的安保以及學前教師資格等方面的問題依然存在，其根本原因在於「學前教育法」的缺失，學前教育的普及優化發展依然任重而道遠。新時期，我國正處於由教育大國向教育強國邁進的關鍵時期，學前教育作為教育體系的初級階段，堅持依法治教，切實保障學前教育優化發展成為亟待完成之要務。此外，隨著城鎮化進程的加速，催生了農民工隨遷子女、留守兒童的學前教育問題，加之「全面二孩」政策的實施，我國學前教育將面臨新的挑戰。加速推進學前教育立法是保障學前教育政策執行、深化學前教育體制機制改革、應對挑戰與迎接機遇的關鍵路徑。
（三）加強學前信息化教育，拓寬學前教育發展路徑
教育信息化發展過程也正是教育現代化發展的進程，教育發展與信息技術相結合成為我國在全球化與信息化背景下的必然戰略選擇和發展方向。新中國成立至今，隨著科學與信息技術水平的不斷提高，教育信息化建設也取得了巨大成績，尤其是黨的十八大以來，我國的教育信息化實現了前所未有的跨越式發展，「慕課」與「翻轉課堂」等教學模式的出現大大提高了學生的學習效率。加速推進學前教育信息化改革，是從根本上轉變教育觀念、變革教育方式、重構教育體制的關鍵。然而，作為學校教育的開端和教育事業的基礎環節，學前教育的信息化發展卻較少受到關注。黨的十九大提出中國特色社會主義進入新時代，信息化教育作為新時代迎合教育發展的必然選擇，標誌著教育信息化亦迎來新時代，為學前教育發展帶來前所未有的機遇。學前教育作為教育發展之源，構建新時代「網際網路＋教育」生態系統，是學前教育制度變革的戰略選擇，是推進學前教育現代化發展的必然趨勢。《中國教育現代化2035》提出，要建成服務全民終身學習的現代教育體系、普及有質量的學前教育以及培養新時代全面發展的社會主義建設者和接班人，加速推進教育現代化目標。全面深化學前教育信息化改革，對於培養新時代全面發展、兼具創新思維與能力的社會主義建設者和接班人、實施教育強國與人才強國戰略具有奠基性意義。
（四）秉持學前教育公平理念，合理配給學前教育資源
學前教育公平是社會公平的基石之基，制度變遷的本質是利益相關主體之間的博弈，換言之，學前教育制度變遷的誘因是利益相關行動者自身提出新的需求，因而學前教育制度的制定應綜合考量利益相關群體的權益。學前教育公平的關鍵是教育機會公平（包括學前教育起點、過程與結果的公平），根本措施是統籌規劃學前教育資源，加大鄉村地區、邊遠貧困地區、少數民族及特殊兒童等方面的扶持力度，加速縮小教育機會差距，推進教育公平。新中國成立以來，學前教育制度始終堅持推進公平理念，從解決部分學前兒童的「入園難、入園貴」到「努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育」，這種跨越式的質變過程正是教育公平的現實表徵。堅持公平的教育原則是學前教育發展的前提條件，是保持社會穩定的基本要求，更是建設教育強國的必然選擇。然而，鄉村學前教育發展滯後、民營化與市場化程度過高、邊地及特殊幼兒教育資源有限等供需均衡問題依然存在，學前教育公平發展依然任重而道遠。因此，我國學前教育制度的設計，應繼續堅持學前教育公平理念，儘可能照顧多方權益，使學前教育公平為社會公平奠定堅實基礎。
（五）遵循幼兒本位價值取向，維護學前兒童個體權益
制度是在一定歷史條件下，受一定社會需要（價值目標）支配的，有高度組織保障的體系。個體的利益與偏好在一定程度上影響著制度變遷，因而關注利益相關者的偏好與選擇，並納入制度價值取向的考量尤為必要。學前教育是國民教育的基礎階段，而教育的本質是一種培養人的社會活動，基本職能是促進人的全面發展，因而關注學前教育利益相關者的偏好和選擇，對於教育制度的實施起著引領方向的重要作用，且當前的教育制度價值也愈發重視學習者個體的發展。學前教育制度規範著學前教育發展的方向，關注學前兒童個體需求、個性發展以及全面可持續發展是學前教育的最終目標，其價值取向必將遵循育人本質。教育改革作為教育制度變遷的重要表徵，其實質是一種「價值先行」的自覺性文化選擇，也可理解為一種革新教育觀念的演變歷程。在我國學前教育制度的歷史變遷中，教育觀念與價值取向經歷了從社會本位到幼兒本位的動態發展過程，並且幼兒本位思想逐漸佔據主流地位。我國學前教育事業的發展，首先要遵循兒童的身心發展規律，在現代終身教育理念與全面發展的目標導向下，充分考慮兒童個體需求，確定學前教育內容與選擇適當的教學方法，並建立以兒童發展為本的學前教育制度。幼兒本位的學前教育制度，是實現每個兒童享有公平優質教育的路徑選擇，也是推進學前教育內涵式發展的關鍵。總之，我國學前教育制度無論如何變遷，都將遵循幼兒本位的價值取向，以期實現學前教育固本拓新式的現代化發展。
【本文系教育部人文社會科學規劃基金項目「農村學前教育資源配置效率及優化機制研究」（項目編號：20YJA880082）階段性成果】