一、產教融合的制度演進
我國「產教融合」是從「產教結合」「產教合作」等概念演化而來，經歷了從人才培養模式到合作關係，再到教育與生產交叉的制度3個階段的演變。我國產教融合制度自改革開放40年以來大致經歷了包含一體期、分離斷裂期、改革完善期、相交融合期等4個階段。
1.產教合一的包含一體期（1978—1994年）
這一時期產教融合政策的主要特徵，一是政策用語以「產教結合」為主，「產教合作」為輔；二是政策主體以中共中央、國務院為主，教育部等為輔；三是政策方式在於通過廠校合作、校辦企業等方式鼓勵辦學。
2.產教分離的分離斷裂期（1995—2004年）
這一時期產教融合政策的主要特徵，一是政策主體多元，既有中央、國務院的政策，也有全國人大的立法；既有國家層面的宏觀政策，也有部委聯合發文的實施政策。二是政策用語以「產教結合」為主，「主輔分離」為輔。三是政策方式以國企分離社會職能為主，輔以通過校辦企業、訂單培養等方式深化校企合作。四是政策方式以要求為主，強制性「必須」為輔。
3.產教結合的改革完善期（2005—2012年）
這一時期產教融合政策的主要特點，一是政策主體以教育部為主，國務院為輔；二是政策用語以「校企合作、工學結合」為主，「產教合作」為輔；三是政策方式以強調行業指導、企業參與為主；四是政策規範全都是「要求」；五是政策對象出現分化，單獨針對高等職業教育的政策開始出現。
4.產教融合的相交融合期（2013至今）
這一時期產教融合政策的主要特點，一是政策用語正式使用「產教融合」，「產教融合」由專家學者的研究倡議上升為國家政策的轉變；二是政策主體再次出現多元化，政策供給主體有中共中央、國務院及教育部等多個部委，政策主體的協同性加強；三是政策方式以強調企業辦學主體地位，吸引企業參與職業教育為主，突出教育與產業的融合；四是政策規範全為「要求」；五是政策對象以整個職業技術教育為主，「高等職業教育」為輔。
二、產教融合的制度邏輯
我國產教融合制度，縱觀其發展過程，以1978年改革開放以來為歷史節點，呈現出由碎片性政策條款到整合性體系化政策融合，由供給不足到有效供給，由政府單一主體到多元互動供給發展等顯著特徵。
1.制度載體：從碎片性政策條款到整合性體系化政策束
長期以來，我國產教融合制度的供給主體提倡的都是「產教結合」，制度設計存在如下不足：一是制度（政策）缺乏連貫性和統一性，有的文件稱為「產教結合」，而有的文件稱為「產學研結合」，還有的文件又稱「產教合作」，反映了制度設計主體理念的搖擺不定；二是制度（政策）缺乏系統性和科學性，有關產教合作的制度要義散見於不同的法律或政策文本中，即碎片化的條款，缺乏專門的制度文件予以集中規範。
2013年《教育部關於深化教育領域綜合改革的意見》首次提出要「完善職業教育產教融合制度」，標誌著在政策層面上，制度供給主體首次肯定了學術界提出的「產教融合」概念。2014年《國務院關於加快發展現代職業教育的決定》，2015年《教育部關於深化職業教育教學改革全面提高人才培養質量的若干意見》以及《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》，2018年《關於促進職業教育產教融合的若干意見》等制度文件的密集出臺，標誌著我國產教融合「政策束」的基本完成，體系化、立體化、綜合性制度正在逐步成型和完善。
2.供給效度：從供給不足到有效供給
長期以來，我國職業教育產教融合制度處於供給不足狀態，集中表現在以下幾個方面。
一是制度供給的碎片化。在國務院2018年出臺促進產教融合的專門文件之前，我國產教融合制度散見於各個職業教育的政策文本之中，缺乏全局角度的總體性考慮，在制度供給和設計上呈現碎片化特徵，或者制度缺失，或者制度執行不力。
二是供給主體的單一化。一段時間以來，我國職業教育制度的來源主要是教育部門出臺的政策，採用「自上而下」的方式，呈現出設計主體單一化傾向。教育部門起草的職業教育制度往往依靠一些「精英」來設計和制定。「精英」由於其在資源佔有和控制的絕對優勢，對推動制度出臺具有得天獨厚的優勢，一定程度提高了產教融合的社會認可度。但是，與整個社會構成相比，精英群體只是很小的一部分，產教融合涉及教育、產業兩大部門，問題錯綜複雜，因此，制度設計不能忽視民間非精英群體的原動力作用，以提高制度供給效能。
三是制度供給的形式化。由於產教融合制度涉及面廣，並缺乏有效的監督機制，我國產教融合制度設計和執行存在形式化傾向明顯的問題，具體表現在制度安排形式化和制度執行的形式化兩個方面。制度供給的形式化即「軟政權化」問題，即指儘管制定了法律和法規，但貫徹執行能力退化，出現了有令不行、執法不嚴的現象。我國職業教育產教融合制度安排的形式化還體現在制度名稱及內容的頻繁變動，制度安排呈現出短期化的傾向。制度供給的形式不能有效滿足職業教育的實際需求，因此，不可能真正地發揮制度的作用和功能。
隨著國務院產教融合促進意見的出臺，我國產教融合制度供給開始步入正軌，制度供給的有效性逐步增強：一是在全社會形成了制度共識，提高了對產教融合制度價值與作用的認識；二是制度供給的主體由單一向多元發展，形成了國家主導、教育部門與產業部門共同參與的制度供給模式，制度束的組合拳效應進一步彰顯；三是制度供給的針對性進一步提高，制度設計針對教育部門和產業部門長期分割的問題，通過由行業管理向功能管理的方式轉變，打破了部門和行業界限，統籌整合職業教育優質資源，強化地方政府在產教融合中的推動、引導和支持作用，輔以績效評價體系和評估機制等，提高了制度供給的有效性。
3.變遷動力：從政府推動到多元互動
縱觀我國產教融合制度變遷史，其變遷還具有如下特點：一是由於我國政治體制的原因，政府機關在政治力量對比與權力資源配置上均處於絕對優勢地位，政府主體是產教融合制度供給的絕對主體；二是產教融合制度主要通過政府部門按照行政命令方式貫徹實施；三是由於政府主體與非政府主體對產教融合制度安排的成本與收益的預期值存在不一致，制度需求與制度供給不可避免存在差異，從而造成職業教育法修訂的遲遲未能完成及產教融合制度的滯後。
隨著我國市場經濟體制的不斷完善及治理方式的改革，公眾參與在制度供給中的作用越來越凸顯。職業學校、企業等主體對產教融合的制度需求越來越受到制度供給主體的重視。需求性制度變遷模式在教育制度創新中會逐漸發揮作用。
三、產教融合的制度創新
1.從理念模式到法律原則
產教融合既是一種理念，也是一種人才培養模式，日益得到國際社會的廣泛認同。我國應牢固確立產教融合作為職業教育工作的基本理念，明確職業教育是國民教育體系和人力資源開發的重要組成部分這一基本定位，深入推進職業教育主動緊密結合產業發展，主動對接產業需求，主動融入經濟社會發展全過程，並把發展職業教育作為全社會的共同任務，使職業教育決策、實施和評價成為教育界與產業界的共同責任。
產教融合作為一種人才培養模式被提出和興起已在世界範圍內廣泛實施。「產教融合」是職業教育與產業界為了推動技能養成與發展而進行的資源優勢互補的合作活動、關係及保障制度。我國應把「產教融合」作為《職業教育法》的一項基本原則予以明確。產教融合作為職業教育的核心制度，應作為職業教育法的基本原則貫穿其中。產教融合作為職業教育法的基本原則，可通過明確產業、教育部門的責權利的具體規則加以明確。
2.從政策供給到法律供給
從現有的產教融合制度文本來看，我國產教融合的制度形式主要是政府部門的政策，呈現的是政策文件多、法律制度少的問題。產教融合首先在法律供給上要體現，對教育部門、產業部門均有約束力；其次是政策供給要明確，對教育部門、產業部門均有驅動力；再次是運行機制要可行，對教育部門、產業部門均有駕馭力。
我國有關產教融合的政策已基本成型，要提高政策執行的穩定性和權威性，就應把相應的政策上升為法律，從而把制度供給的範式由政策供給向法律供給轉型。具體來說，一是修訂《職業教育法》，把產教融合相關政策內容納入法律調整範圍；二是適時出臺《產教融合促進條例》，以行政法規的形式規定產教融合的目的、原則、形式及法律責任等。
3.從制度移植到制度創新
我國職業教育產教融合制度，從現有的政策供給的原動力來看，主要是教育部門在推動，呈現單向度制度移植的特徵。我國職業教育產教融合制度在計劃經濟時代，移植的是蘇聯的職業教育模式。改革開放以來，德國雙元制曾一度受捧。但教育部門的單一推動，難以形成政策的合力，產教融合的機制始終未能有效建立。
根據現有政策實踐，我國產教融合制度的供給已由單一教育部門上升至國家的高度，制度供給的部門必將從教育部門擴散至產業等部門。隨著產教融合成為國家法律的基本原則和社會的廣泛共識，產業部門、教育部門、人力資源部門等必將從自身部門職責出發，創新政策與制度，促進產教融合深度發展。重點將在以下幾個方面進行創新：一是明確產教融合的組織形態、主體性質；二是明確產教融合產權制度，對職業教育混合所有制進一步明晰；三是出臺產教融合的土地、財稅優惠等專項政策。