來源丨人民法院報 作者丨徐 清 （江蘇省南通市人民檢察院）
法官薪酬制度：民國的實踐與反思
民國法官地位低、收入微薄是民國法治建設中一個頗為無奈的問題。曾擔任民國大理院院長的王寵惠抱怨說，法官工資只是同級行政「薦任職」文官的一半。民國司法總長董康曾感慨，法官考試合格後學習期間僅30餘元，初被任命者也不過百餘元。歷任推事、檢察官、庭長的謝鑄陳在自己的回憶錄中「哭窮」，認為收入太少、入不敷出。1925年《東方雜誌》刊出的由各國委員做出的《調查法權委員會報告書》似乎佐證了這些親歷者的話，報告指出，當時中國司法的四大缺陷之一就是司法經費不足、法官薪俸過少，要求中國加以改正。
其實，民國延續了清末的司法改革進程，強調法官的專業背景，推進法官職業化，並從法律上給予法官較高的待遇保障。《中華民國臨時約法》規定「法官在任中不得減俸或轉職，非依法律受刑罰宣告或應免職之懲戒處分，不得解職」。民國第一任司法總長伍廷芳提出「法官高薪制」的設想。1917年7月17日，北洋政府頒布《司法官官等條例》和《司法官官俸條例》，在中國歷史上首次建立了獨立的司法官薪俸制度。從政治待遇看，除大理院院長為特任外，其餘人員分為五等，一二等為簡任，三四五等為薦任；在法院從事錄供、文牘、編案、會計等事務工作的書記員有「薦任」和「委任」兩種。那麼，特任、簡任、薦任、委任分別對應什麼級別呢？1914年10月北洋政府《文官官品職等職俸令》明確了文官的「級別」：文官自正一品、從一品至正九品、從九品共十八個品級，其中正一品從一品為特任職，正二品至從三品為簡任職，正四品至從六品為薦任職，正七品至從九品為委任職，不在十八級以內的「未入流」官員為聘任職。若與現代官職對應看，除了特任官外，簡任相當於中央或地方的省部級及廳局級大員；薦任相當於現在的縣處級官員；委任則相當於現今的鄉科級官員。一位在初級審判廳剛履任的法官即為「薦任」，從政治上體現了對法官的特殊待遇。
法官的經濟待遇包括基本工資、按月增加的俸祿、按月均分的年功俸祿和撫恤金。基本工資除了特任法官的單列外；簡任法官的薪俸分為五級，其中一等簡任法官享受一至二級薪俸，二等簡任法官則享受三至五級，每級遞增月俸50元。薦任法官薪俸共分十四級，其中三等、四等、五等薦任法官分別享受一至五級、六至十級、十一至十四級薪俸，每級遞增月俸20元。一位剛入額的初等審判廳法官，假設被確認為最低級別的五級薦任法官，對應最低級別的第十四級薪俸，則月薪為100元；履職一年以上可按期晉一級薪俸，即入額第二年月薪為120元；履職五年後，月薪已達200元。法官還享受按月發放年終獎：「司法官受各該官等最高級之俸在5年以上確有勞績者，簡任官得支給600元以內之年功加俸，薦任官得支給400元以內之年功加俸。」這樣的收入在當時是什麼水平？橫向看，當時任北大校長的蔡元培月薪是600元，任教育部僉事的魯迅月薪300元，任圖書館主任的李大釗月薪120元，任圖書館協理員的毛澤東月薪8元。從購買力看，1元可以買30斤上等大米、8斤豬肉、150個雞蛋、10尺棉布，奢侈消費如安裝電話月費6元。
顯然，從「紙面上的法」看，法官待遇保障不可謂不完善。然而，理想很豐滿，現實卻如此骨感，法官薪酬制度落地究竟難在何處？
最關鍵的，在於當時的財政狀況與薪俸制度的要求之間尚有差距。當時法院的司法經費保障主要分為兩種：首都各級法院的經費由司法部直接撥給，地方法院經費由各省財政廳撥給。可司法部既不執掌財政大權，也並非強勢部門，再加上中央財政拮据，導致首都各級法官薪水多次被拖欠。1921至1924年，由於政府「欠薪積年」，大理院一些法官相繼辭職乃至聲言罷工。由各省自行保障的司法經費受制於各地預算和財政狀況，法官待遇冷暖不均。偏遠省份和地區或拖欠數月薪水或減半發放薪水；一些經濟落後的地方甚至只有法定月俸的一個零頭，而「上海特區法院人員，則除最高級俸外，並與巨額津貼」。發達地區的優厚待遇必然吸引法律人才「孔雀東南飛」，導致一些法官「不安於位，群思運動調至東南及蘇、魯、上海」。
最基本的工資都無法保證，法官的增資、撫恤金等經濟待遇自然更難落實。法律雖然規定了法官待遇可每年晉一級，事實上除了法部職員按期晉級外，其他各級法官按二年擇優晉級操作。1926年之後因財政困難，工資晉級成為「虛進」，即名義上晉升一級工資，可實際上仍享受原來的工資待遇，並不真正增資。法律規定的終身恤金、一次恤金、遺族恤金等有關法官退休後的待遇保障規定，真正落到實處的只有遺族恤金一種。即只有在職法官病故的，其家人才能得到若干一次性恤金。至於法官在職滿十年以上，因法定原因而退職者可享受的終身恤金；以及在職滿一年以上、十年以下退職者，退職時可享受的一次恤金均無著落。隨著國家財政左支右絀、捉襟見肘，北洋政府統治後期，遺族恤金也開始拖欠，乃至停發。
最後，各種考核、捐款讓法官薪俸不斷「縮水」。「二次革命」發生後，袁世凱發布大總統令，要求行政各官在國家多難之秋不得輕離職守。司法部也出臺了相應規定，對法官出勤進行嚴厲考核：無論婚喪嫁娶，請假十日即扣俸；每年請假四十日者，扣薪年俸四分之一。1921年司法部還頒布了《考核法官成績條例》，對法官每月收受案件數、結案率、上訴再審情況、辦理重大案件情況等進行考核，並與法官薪金掛鈎。1931年《平等雜誌》第三期介紹了當時北平地方法院的受案情況：民庭及刑庭各法官每月分配一審、二審案件多至30餘件，少至20餘件；民庭及刑庭簡易庭的各法官每月分案多至120餘件，少至80餘件。一些案件「或因案情複雜、人證不齊；或當事人距離太遠，不能依期到案」而難以結案，結案率等考核指標不達標也將被懲治扣發薪俸。此外，政府各種攤派捐款也讓收入進一步「縮水」，如1936年廣東政府為了促進航空建設，要求全體公務員按照工資的若干成捐款。河南法官工資除去種種捐款攤派後，「實際所得，不到六成」。
從民國第一任司法總長伍廷芳提出「法官高薪制」的設想，到建立獨立的法官薪酬制度，民國的探索無疑具有一定的積極意義。然而，一個好制度的出臺並不難，難的是制度的實施。法官薪酬制度從「紙面上的法律」真正變成「行動中的法律」，究竟遭遇哪些障礙、需要哪些配套因素？也許，歷史這面鏡子會給予我們一些啟發和反思。