——國家軟科學研究項目《基於質量管理體系的政府部門執行力研究》課題解讀
□ 徐建華
2月7日，由國家質檢總局承擔的國家軟科學研究計劃項目《基於質量管理體系的政府部門執行力建設研究》課題在京通過驗收和鑑定。該課題由國家質檢總局局長支樹平親自擔任負責人，質檢系統內外30位研究人員參與。
【課題概述】
該課題一共有三個子課題，分別是運用質量管理體系提升政府部門執行力的基礎理論研究、實施質量管理體系提升政府部門執行力的評價研究、提高政府部門執行力的質量管理體系建設方法研究。三個子課題分別由全國績效管理研究會、北京出入境檢驗檢疫局、國家質檢總局辦公廳承擔。
在研究過程中，課題組主要採用了文獻資料法、現場調研法、案例分析法、綜合集成法等四種研究方法。針對不同子課題、不同研究內容，課題組通過採取不同的研究方法，形成相輔相成、互為補充的研究工作體系。
【課題解讀】
經過一年多的共同努力，本課題研究初步取得了以下成果：
第一，初步界定了政府部門執行力的概念及內涵。首先，政府部門執行力是一種「能力」，即組織運用各種法規、策略、技術和手段完成各項任務的能力。其次，政府部門執行力是一種「合力」，即政府部門內的各種資源通過綜合管理、相互作用所產生的整合力。再者，政府部門執行力是一種「效力」，即政府部門在管理國家和社會公共事務、執行政策決策、處理日常事務過程中，必須以最快的速度、最好的質量、最少的消耗，依法實現政策和行政決策目標。
第二，基本建立了政府部門執行力的系統評價方法。一方面，課題組構建了政府部門具體事項執行力評價的累加模型和賦值方法，明確了評價政府部門執行力的45項定性要素及2項定量要素。另一方面，課題組建立了政府部門綜合執行力的三種評價方法，即：表徵評價法、綜合考量法、執行力單項表現評價法，形成了政府部門執行力評價指標體系和工作方法體系。
第三，全面分析了質量管理體系在提升政府部門執行力方面的特殊優勢。具體包括八個方面：有利於樹立全面、系統、質量、效益的意識，從意識觀念上促進政府執行力的提升；有利於建立規範化的執行流程，減少和避免政府部門行政行為的隨意性，消除執行力隱憂；有利於強化政府內部控制，消除工作缺陷和道德風險，減少抵制執行和執行走樣的情況；有利於提高政府管理質量和服務質量；有利於建立起中國特色的績效管理體系，提高政府執行績效水平；有利於加強政府管理基礎；有利於推動政府機構創新和管理創新，改革內在弊端；有利於打破政府內部僵化的工作機制，推動政府機制創新。
第四，深入剖析了當前政府部門執行力以及建立質量管理體系方面存在的主要問題。主要包括：生搬硬套ISO9001標準的條款和術語、質量管理體系建設與實際工作脫節導致體系和業務「兩層皮」、質量管理體系改進機制與其他現行管理制度脫節使其成為「額外負擔」、運動式建設導致「人走茶涼」、「增值」作用不夠明顯等。
第五，全面開展了質檢總局質量管理體系建設的實證分析。不拘泥於ISO9001標準的條款和術語，把質量管理體系與原有管理制度結合起來，與績效考評結合起來，建立健全了職責明確、協調有序、標準統一、行為規範、監督有效的工作機制。
第六，積極探索了信息化對提升政府部門執行力的技術支撐作用。質檢總局以質量管理體系建設為基礎，設計開發了綜合行政管理信息應用平臺，主要包括8個功能模塊，225個子模塊。
第七，動態開展了質檢總局質量管理體系提升執行力的測評分析。根據質量目標實現測評數據所作的定量比較、根據內部審核數據所作的定量比較，以及根據管理評審結果所作的定性分析比較，對質量管理體系建立運行前後的效果進行定性和定量比較，客觀反映質量管理體系對政府執行力提升的作用。
第八，創新建立了政府部門質量管理體系建設的系統方法。即以「結合實際，靈活應用」為基本理念，以有效履職為基本目標，以梳理業務流程為主線，將質量管理體系基本原理和政府部門的管理實際相結合，並利用信息化平臺將各項業務流程進行固化的方法。
子課題一「運用質量管理體系提升政府部門執行力的基礎理論研究」解讀
廓清概念 提供理論基礎
【課題概述】
該子課題研究了執行力的基本概念和特徵，比較了國內外關於提高政府部門執行力現行理論和實踐效果，分析當前我國政府部門執行力的現狀及存在的問題、提高執行力的必要性和迫切性，評估質量管理體系方法對提高政府部門執行力的適用性、優勢及面臨挑戰。
【課題解讀】
政府執行力是政府不可忽視的核心要素，也是政府組織履行職責、提高自身存在合法性的重要前提。課題組認為，政府部門執行力包含三個方面含義：能力、合力、效力。
自行政學成為獨立的學科以來，執行一直是公共行政領域的重要議題。隨著二十世紀晚期的新公共管理運動，人們再次將提高行政效率作為改革的主要目標，而行政效率又是同行政執行問題密不可分的。與此同時，在企業管理領域中也明確提出了「執行力」的概念，認為執行力是企業獲取競爭力的關鍵，並且執行力問題很快從企業領域引向政府管理領域，使政府執行力成為人們研究政府效率、提高政府管理水平的一個重要切入點。
運用質量管理體系提升政府部門執行力，是一種有效的方法，可以將質量管理的原理與政府部門的管理實際相結合，同時充分利用信息化平臺，加強過程控制，提高工作效率。實踐證明，質量管理體系在政府部門的應用，有利於加強管理基礎，推動管理創新和機制創新，有助於系統提高政府部門的執行力。
質量管理體系在促進政府部門執行力提升方面所具有的優勢具體包括八個方面：一是有利於樹立全面、系統、質量、效益的意識，從意識觀念上促進政府執行力的提升；二是有利於建立規範化的執行流程，減少和避免政府執行行為的隨意性，消除執行力隱憂；三是有利於強化政府內部控制，消除工作缺陷和消除道德風險，減少抵制執行和執行走樣的情況；四是有利於提高政府管理質量和服務質量；五是有利於建立起中國特色的績效管理體系，提高政府執行績效水平；六是有利於加強政府管理基礎；七是有利於推動政府機構創新和管理創新，改革內在弊端；八是有利於打破政府內部僵化的工作機制，推動政府機制創新。
子課題二「實施質量管理體系提升政府部門執行力的評價研究」解讀
研究方法 提供技術路線
【課題概述】
該子課題主要研究確定政府部門實施質量管理體系提升執行力效果的評價要素，建立評價方法，並提出方法營養建議。
【課題解讀】
子課題二承上啟下，在子課題一的研究基礎上，深入研究實施質量管理體系提高政府部門執行力的評價方法，以此為子課題三和整個課題的研究提供支持。
課題組提出，一方面可以從宏觀角度，評價政府部門總體執行力的有無、強弱、高低、優劣，另一方面也可以從微觀角度，評價政府部門完成具體事項（這其中既包括日常事務性工作事項，也包括處置突發情況的應急性工作事項）時執行力的有無、強弱、高低、優劣。而無論是總體執行力還是具體事項執行力，評價時都應基於全面系統性、客觀性、普遍性、持續發展性等原則，涵蓋政府部門履行職能、政府部門內部管理水平、政府部門運行經濟性、政府部門工作人員的評價等多方面內容。
在評價政府部門總體執行力時，需要從政府部門「全心全意為人民服務」的根本宗旨和「建設服務型政府」的目標出發，考察和評價政府部門是否能夠以社會公眾作為服務對象，立足於其法定職能，向社會公眾提供高質量的、令人滿意的公共管理和公共服務。為此，課題組提出應從執行主體、執行目標、執行資源、執行制度、執行環境和執行效能等六個方面選取和確定政府部門總體執行力的評價要素。
在評價政府部門具體事項執行力時，應當將工作結果與之前確定的完成要求或者工作目標，如時限、質量、效果等，進行對比，考察和衡量政府部門的執行力，進而評價政府部門履行職能的情況。為此，課題組提出應從執行進行性、執行時效性、執行正確性、執行能動性、執行經濟性等五個維度，選取和確定政府部門具體事項執行力的評價要素。
在選取確定出總體執行力與具體事項執行力的評價要素後，課題組分別對其內涵以及關鍵點進行了解析，並在此基礎上，建立起政府部門總體執行力定性與定量相結合的加權賦值評價法，以及具體事項執行力的累加評價模型。
課題組提出評價政府部門執行力主要步驟包括確定評價對象、確定評價模式（總體執行力與具體事項執行力）、評價要素、實施評價活動（包括收集評價要素對應數據、為評價要素賦值等）、得出評價結論、開展評價後續活動等。
通過深入地研究分析，課題組建立起實施質量管理體系提高政府部門執行力的系統評價方法。其中，針對政府部門總體執行力，研究提出45項定性評價要素及2項定量評價要素，並分別建立了定性、定量評價要素的賦值方法及評分表；針對政府部門具體事項執行力，研究提出累加評價模型、相應賦值方法及具體評分表。
子課題三「提高政府部門執行力的質量管理體系建設方法研究」解讀
實踐探索 提供現實樣本
【課題概述】
該子課題闡述了質量管理體系對提高政府部門執行力的適用性及優勢。重要的是，以國家質檢總局建立質量管理體系的主要做法和經驗為範本，歸納總結了適用於一般政府部門的以提升執行力為目標的質量管理體系建設方法，並研究提出國家標準化指導性技術文件草案。
【課題解讀】
該子課題主要從以下四個方面進行研究。一是進行了可行性分析。該子課題就質量管理體系對於提升政府執行力的可行性進行了專題研究。首先從政治需要、實踐應用和理論分析三個角度，分析提出了質量管理體系在促進政府部門執行力提升方面所具有的優勢。具體提出了八個「有利於」：一是有利於從意識觀念上促進政府執行力的提升；二是有利於建立規範化的執行流程；三是有利於強化政府內部控制；四是有利於提高政府管理質量和服務質量；五是有利於建立起中國特色的績效管理體系；六是有利於加強政府管理基礎；七是有利於推動政府機構創新和管理創新；八是有利於推動政府管理機制創新。
二是進行了實證分析。該子課題總結分析了國家質檢總局近年來建立運行質量管理體系的實踐經驗。質檢總局質量管理體系建設運行過程，可分為兩個階段、12個環節。一個突出經驗就是因地制宜，應用原理。不拘泥於ISO9001標準的條款和術語，而是使質量管理體系與原有管理制度形成一種互補關係，通過運用質量管理體系的「過程方法」、「系統管理方法」等核心原理，健全完善職責明確、協調有序、標準統一、行為規範、監督有效的工作機制，保證政令暢通和執行有效，系統地增強政府部門的執行能力。在質量管理體系運行時，質檢總局結合績效考評等管理方法，將體系運行中的各項活動轉化為促進體系完善的源動力，從而保持機關管理效能的持續提升。並且以質量管理體系建設為基礎，設計開發運行了綜合行政管理信息應用平臺，有效提高了體系運行的質量和效率。
三是進行了測評分析。該子課題創新性地對質檢總局質量管理體系提升政府執行力的實踐，進行定性和定量的測評分析。對政府部門而言，內部審核、目標測評、管理評審等活動是質量管理體系主要的監督檢查評價方式，在質檢總局的執行力提升測評分析過程中，充分運用了體系建立運行前後的定性比較和定量數據比較。具體包括了根據質量目標實現測評數據所作的定量比較、根據內部審核數據所作的定量比較，以及根據管理評審結果所作的定性分析比較。
四是提出了體系建設的系統方法。該子課題在質檢總局的實踐經驗基礎上，提出了政府部門以提升執行力為目標的質量管理體系建設系統方法，同時提出了體系建設的主要流程。並且將體系建設的具體方法，歸納為以下七個方面：以「三定規定」為依據，明確職責，理順關係；以「履行職能」為重心，建立方針，確定目標；以「循序漸進」為理念，確定時間，界定範圍；以「簡單實用」為原則，編制文件，彌補空白；以「過程方法」為手段，排查風險，持續改進；以「全員參與」為要求，組織培訓，加強宣傳；以「有機銜接」為導向，優化補充，實現增值。
專家點評>>
劉源張
中國工程院院士、課題鑑定委員會主任
本項目系統研究了質量管理體系對提高政府部門執行力的適用性及有效性，並基於質檢總局建立質量管理體系的主要做法和經驗，總結、歸納了以提升政府部門執行力為目標的質量管理體系建設和運行方法。課題的突出創新在於將質量管理體系建設的理論和方法應用於政府部門履行法定職責的過程中，實現了政府執行力的提高。同時，發展了GB/T 9001《質量管理體系要求》標準條款要求，並在質量管理體系建設步驟和方法、文件設計、內部審核、管理評審等工作形式和內容上有所創新。
現在，質檢總局已經開了頭，項目成果在全國質檢系統得到了廣泛應用，希望其他的政府部門能跟進來，共同促進我國經濟社會發展。
郎志正
國務院原參事、北京理工大學教授\課題鑑定委員會副主任
當前關於「執行力」的概念很多，首先這個課題詳細研究了「執行力」的概念，給出了明確的定義，在此情況下來研究「執行力」，很有意義。第二是在「執行力」與質量管理體系關係研究方面有所創新。質量管理體系在我國一些政府部門執行過，但大多都是原原本本地按標準執行，此次的課題研究和質檢總局的實踐中，並不是單純地貫徹標準，而是「引入」質量管理體系，結合我國國情和政府工作，突出我國的特點，解決「執行力」問題，這是與以往不一樣的地方，它用了質量管理的方法、理念來提升「執行力」，不是簡簡單單貫徹標準。第三個創新體現在評價方法方面，該課題從理論到實踐都做了研究，在評價過程中使得「執行力」不斷得到改善。
該研究成果將來還可以繼續推進，目前主要是以質檢總局為試點的國務院直屬機構的「執行力」研究，那麼在其他的政府部門，如稅務總局這樣的業務部門，還有地方政府部門等，這些機構部門具有與質檢總局不同的特點，還有很多方面可以深入研究下去。
趙國俊
中國人民大學信息資源管理學院院長、教授、課題鑑定委員會委員
這個項目很重要的一個亮點，就是把既有的管理體系和服務於執行力的質量體系建設有機地結合在一起。執行力的質量體系建設本身不是質量管理體系，但這個體系是以質量為核心的管理體系，因此沒有必要重新制定新的管理體系，現在將其規範化、合理化，這個做得非常好。特別是信息平臺建設，不是簡單的工作流程電子化，而是以質量管理體系建設為基礎。
周志忍
北京大學政府管理學院黨委書記、教授、課題鑑定委員會委員
我曾經對一些地方政府部門貫徹執行質量管理體系做過研究，發現呈現出「興得很快、敗得也很快」的特點，造成這種情況的一個重要原因就是這些部門在貫徹質量管理體系時，只是簡單地照搬照抄，沒有解決持續性問題。此次質檢總局的實踐和課題研究，很好地擺脫了政府部門運用質量管理體系的不可持續問題，很重要的經驗就是調整得很好，是根據需要和現實情況，結合國際標準理論，做了很好的調整。質量管理體系是從製造業走向服務業，後來政府部門開始運用，但無論是製造業與服務業之間，還是政府部門與這些行業之間，差別很大，這就給質量管理體系的認證造成了很大的環境挑戰，此次的項目研究很好地把握了中國特色，調試得很好。另外此次的課題研究，既有很好的實踐應用，又有很好的理論基礎，有效地解決了「兩張皮」的問題，這樣的互動經驗很重要。
韓福榮
北京工業大學經濟與管理學院教授、課題鑑定委員會委員
「執行力」的概念本身也是過渡概念，它的前提是必須與職能、戰略掛鈎。該課題創造性地提出「執行力」是能力、合力和效力，很有創新性。在新標準方面，該課題給予了重點研究，突出了過程方法，對於標準方法來說，如何管理、基於過程的決策等，與持續改進是一體的，可在未來繼續研究。另外，ISO9000標準本身也有局限性，尤其是在過程僵化方面，如何提高體系的有效性、靈活性，非常重要。還有就是指標體系方面，該課題提出了一個120分的指標體系，這本身很有創新性，但是否可以借鑑卓越績效的理念方法，做一些簡化。
蘇慎之
中國質量認證中心顧問、課題鑑定委員會委員
該課題首先從實施方法角度有很好的創新。質檢總局在貫徹質量管理體系整個過程中應用了ISO9000質量管理體系標準，很多國家的政府層面在推行質量管理體系過程中存在有頭無尾等諸多問題，就在於一開始定位不準，而質檢總局則解決得很到位，原則把握得很好；該項目的第二個創新還體現在文件方面。文件的編寫、管理、應用，是很重要的三個關鍵點，而該項目在這三個關鍵點上，處理得都很好；第三個很好的創新就是內部監管，無論是從社會層面還是公眾的角度，政府部門的內部監管都是一個熱點、難點，質檢總局通過結合質量管理體系和自身的工作，很好地把質量管理體系中的重要環節——檢查分析和改進的理念，運用到內部監管中，完善了自身內部監管的機制。此次課題的立題也很有開創性，不僅對提高質檢總局內部管理和改善政府形象有重要作用，也對國家政府部門有很好的示範、輻射作用。
王瀾明
中國行政管理學會會長
讀了課題報告，有四點感受。第一，題目抓得好。這個課題對政府多年來怎麼履行職責，用什麼標準去檢驗，怎樣去推動政府履行職責，應該是破了一個題。第二，基礎調研工作做得好。課題組工作做得紮實，了解了國內外的實際情況和問題，奠定了廣泛的研究基礎，理論與實踐結合緊密，對領導決策具有參考價值。第三，層次清晰，結構嚴謹。第四，文風寫法好。課題形成後對課題使用人具有啟發性和推動性，不是官樣文章，有新鮮感覺。關於課題研究成果的應用，建議提供給有關政府部門參考借鑑，開闊思路，為其所用。
胥和平
科技部辦公廳巡視員兼調研室主任
質檢總局從2009年開始把質量管理體系引入到政府管理過程中，在國內政府管理部門是一個開創性的研究，搞出了行動，落實了工作。以前有些學者做過一些探索性研究，但比起這項研究來，從體量上、規模上以及影響的深遠上肯定是遠遠不及的。我們稱它為開創性的研究，因為它推動了工作，推動了整個政府管理的轉型，推動了整個服務型政府的建設，意義非常重大。當年質檢總局領導提出要把它列入軟科學計劃，我們也非常興奮。這樣一個重大研究，在整個國家轉型發展關鍵期，應該說發揮了軟科學重大項目管理的作用。我們最近幾年和各個部門做了不少項目，像質檢總局由領導掛帥、把本部門工作和現代管理理論結合這麼緊，有這麼好效果的並不多見。我們很多軟科學研究，偏重理論多一些，偏重單個方面多一些，整體推動工作的並不常見。這件事情不僅意義重大，而且對推動整個全國軟科學研究上水平、上檔次也意義重大。