【摘要】政策目標設置是決策制定以及政策實施的第一步，也是下級執行的參照和政策效能的評估標準。實踐中通常在目標設定環節容易出現的問題是，一些上級政府在目標設置形式上過度追求數位化和清晰化、目標設置缺乏橫向溝通以及行政手段施壓、任務缺乏彈性等，這些目標設置問題會在執行環節被放大，下級執行者陷入執行困境，導致施策效能下降。對此，應通過優化基層資源配置、完善績效考核機制、改善科層體系的調適性等方式，提升制度執行力。
【關鍵詞】目標設置 政策執行 制度效能
【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A
政策目標設置是決策制定以及政策實施的第一步，也是下級執行的參照和政策效能的評估標準。政策執行時之所以會發生執行不到位或者變通執行等現象，與目標設置的屬性以及公共政策執行主體對政策目標的領會程度密不可分。我國的國家治理體系具有縱向層次較多、橫向差異化明顯、條塊分割與交叉錯綜複雜、資源向上集中向下分散等特徵。這對政策制定的源頭提出了更高的要求，要在目標設置上考慮到結構和環境等特徵可能帶來的影響，通過政策執行周期和過程的反饋環節調適目標設置，確保執行效果。實踐中通常在目標設定環節容易出現的問題是，一些上級政府在目標設置形式上過度追求數位化和清晰化、目標設置缺乏橫向溝通以及行政手段施壓、任務缺乏彈性等，這些目標設置問題會在執行環節被放大，下級執行者陷入執行困境，導致施策效能下降。
決策制定過程中，目標設置的三個誤區
一是目標設置過度迷信數字指標。在現有的績效考核背景下，數位化和清晰的政策目標更容易被下級解讀和執行。從制度效能的角度看，在以結果為導向的績效管理過程中，目標與組織績效之間具有關聯性。因此，目標構成了組織績效考核的重要參照和依據，上級政府更願意選擇制定明確的指標防止下級變通執行，從而提升自上而下的政策執行效能。以再就業培訓的目標設置為例，有些地方會採取數量指標的形式來下達任務。這種做法是出於如下兩點考慮：首先，再就業培訓任務並非地方經濟和社會管理的重要績效考核指標，往往對地方領導幹部的績效考核沒有太大影響，因此通常情況下地方領導幹部執行積極性不高，執行力度不強。其次，這些培訓項目通常需要政府、社會組織以及企業等進行多種形式的合作，如向社會組織購買再就業培訓服務等，儘管項目合作的推動者依舊是政府，但相比於政府獨立承擔的項目，項目合作過程中政府除了要付出場地和人、財、物資源之外，還需要積極溝通和嚴格監管。以上兩點造成再就業培訓這類政策通常推而不行，如果在傳達的文件中是一些原則性的培訓目標，就更難得到有關部門的推動和執行。為此，面對這種並非首要的任務，上級往往下達非常明確的數量指標，如再就業數量、再就業培訓比例等，以推動政策執行，防止下級拖延和變通執行。
那麼，數字指標是否能夠提升制度效能呢？首先，數字指標未必能夠使下級全面和深入地解讀政策的原則、方向和精準施策的關鍵要點，面對數位化的指標，甚至可能導致下級組織僅從單一角度來解讀和執行政策，從而導致政策實施效果無法真正達到政策制定目的。其次，數字指標也容易對非數字的政策任務形成擠出效應。當下級政府面對多任務的目標時可能存在的情況是，多個數量指標之間可能相互牴牾，哪些指標是優先執行的、更接近上級制定政策的初衷可能依舊捉摸不定。最後，當面對數字指標和非數字指標時，下級政府更願意執行數字指標，因為數字指標更容易看到結果，考核相對客觀。但對於一項政策而言，多維度的目標實現是政策發揮效能的保障，只執行數字指標會扭曲政策執行。
數字指標及其代表的績效治理方式是實現精準施策的一種途徑，但精準施策不僅意味著目標精準，比如數字指標，還要結合實施原則、過程和資源配置等來保障政策結果的精準和政策效能的發揮。例如，在扶貧等政策領域，黨中央在政策制定過程中就反覆強調「精準」，「堅持目標標準、堅持精準方略、堅持從嚴從實，保持脫貧攻堅政策總體穩定」。過度迷信數字指標意味著沒有全面深入理解精準施策的要義，斷章取義，進而與精準施策的初衷大相逕庭。
二是政策目標制定過程缺乏向下和橫向溝通。任何組織擁有的資源都是有限的，這些資源既包括財務、人力等資源也包括基層政府部門在選擇政策實施時的注意力和傾向性。目標設置會使組織調動有限的資源將其合理分配到相應的任務中。通常，組織目標分別來自於上級部門和本部門。政府部門在長期的任務執行過程中積累了一定橫向溝通經驗，並在運轉和履行部門職能的過程中形成一些約定俗成的慣例。為什麼需要在政策制定環節就目標設置進行向下和進行橫向的溝通呢？首先，上級制定政策目標時，如果不能充分考慮下級政府以及橫向的府際溝通和合作慣例，就很容易陷入政策執行困境。如果在設置目標時能夠充分的向下和進行橫向溝通，就能事先評估政策目標的各個執行環節和政策效果，這也是決策的科學化和民主化的內在要求。其次，對於任何一個政府部門而言，如果上級下達的任務和組織常規性的任務指向相同，目標帶來的壓力或者激勵效果就會得到加強，組織更有可能達成目標；但更多的時候兩個向度的任務目標是不一致甚至衝突的，在組織層級間的激勵不相容和資源有限的情況下，政策執行的組織就會不得不在任務目標之間進行權衡取捨、確定首要任務。一種常見的情況是，上級下達的目標在資源有限或者行政壓力較小的情況下，會被處於首要位置的其他目標擠出，被暫時擱置甚至被置換。即使在行政壓力之下，組織不得不調配有限資源去優先執行上級的目標，也會由於與組織常規性目標的匹配不足而導致政策執行失去連貫性和累積性。
三是一些行政手段導致目標彈性不足。目標的彈性或者剛性是與國家治理體系自上而下的壓力傳導機制有關的。由於我國政府規模較大，呈現出橫向的多樣性以及垂直行政層級多等特徵。為了保障政策被有效地貫徹到基層，通常會使用行政手段來推進政策的逐級向下實施。行政手段通常會匹配相應的晉升、考核和問責機制，或者通過表彰、紅頭文件等形式同步實施。「在有限的時間和強大的外部壓力下，政策指標容易過度承諾」。這種行政機制使政策目標的彈性變小，成為組織的剛性任務。儘管這種行政機制會促使下級組織不得不優先調動所有資源來實施上級政策目標，有利於政策自上而下地貫徹。但對於在經濟環境、人口條件以及資源稟賦等橫切面上存在較大差異的地方或者基層政府而言，符合地方利益和地方公共需求的適配性目標往往差異較大。實際上，根據一些學者的觀點，中國公共政策的目標更強調「模糊共識」。但是，當下的行政機制可能會導致上級通過行政手段把剛性目標提升為首要任務，並層層加碼，使壓力最終傳輸到基層。由於基層資源有限且分散，其在人、財、物等可調動資源上的空間受到擠壓，不利於地方政府長期可持續的政策實施，容易出現短期的「面子工程」「形象工程」等現象。
如何以科學的目標設置提升制度執行力
提升制度執行力，「必須以解決制度執行中的具體問題為導向，從執行主體能力強化、制度執行體制機制改革、執行過程環節協調、執行工具或技術改進等方面入手，力戒制度執行中的形式主義、官僚主義，消除影響制度有效執行的體制性、機制性障礙，切實提升制度執行力，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能」。作為制度執行的首要一環，應充分發揮目標設置在體制機制中的重要作用，通過綜合運用宏觀層面的治理體系與組織層面的政策執行方式，使政策目標內容適度清晰、設置過程溝通順暢、實施過程彈性適中。但是，政策目標制定過程中除了考慮上述因素外，還要充分考慮區域資源稟賦、基層施策環境條件、績效考核機制等方面的影響，從而進一步改善科層體系的調適性，完善政策制定的良性體制。
第一，優化基層資源配置，夯實實施彈性目標的基礎。隨著我國社會治理重心的下移，自上而下的層級管理逐漸與橫向的協同治理機制相結合。這對基層治理提出了新的要求，協同機制將社會治理和公共服務的重心牽引到基層，成為國家治理體系運行的基礎界面。只有賦予基層更多的決策自主權和下沉相應的人、財、物等資源才能確保協同機制良性和有效運轉，進而夯實國家治理體系的社會治理基礎。在這種情況下，基層的資源條件如果得不到有效配置，那麼目標設置的彈性化程度越高，越容易在資源缺乏條件下被剛性目標擠出。同時，行政手段會對基層的協同治理機制產生擠出效應，從而使基層無法持續保證和提升協同治理效能和執行力。因此，彈性目標設置應以重視資源下沉基層、事權與財權匹配為基礎和前提條件。
第二，完善績效考核機制，多種激勵方式並行。績效考核及與其相配套的多種激勵方式是推動政策目標實現的重要手段。現有績效考核方式多數與晉升掛鈎，在考核內容上雖然同時注重量化和非量化指標，但是由於非量化指標不易進行衡量和比較，導致下級偏重於優先完成量化指標。較為單一的激勵機制會造成執行過程失衡，多元化的激勵機制更有利於推動非量化指標的實施，從而使基層在政策執行上均衡發力。比如對於社會治理過程中的痛點、難點，政策目標設置和執行應更重視過程和質量而非數量。這類政策在目標設置上更為模糊、彈性，通常很難通過量化的績效考核方式來推進，更適用於獎勵、評比等軟性的機制來推動政策的實施。
第三，改善科層體系的調適性，發揮協同機制在決策鏈條中的作用。在國家治理體系運行的過程中，目標設置非常依賴有效信息的獲取，但這在科層體制內通常是滯後的。滯後不僅體現在信息獲取本身，也體現在決策過程和施策過程缺乏橫向和縱向的溝通渠道。目標設置的困境實際上是科層體制短板與協同機制不完善共同作用的結果。在現有的國家協同治理體系中，建立扁平化的數據信息平臺，打破橫向協同的壁壘，健全跨部門跨地區信息分享溝通和決策機制，是解決層級化結構決策困境的有效途徑。
第四，加強黨建引領對各級政府組織行為的約束和引導功能。充分發揮黨組織凝心聚力的作用，強化黨員幹部思想政治教育，加強基層組織公務員或者從業人員的職業倫理建設，增強基層黨政幹部的公共服務意識。通過明確組織角色定位，在組織中形成對公共利益和服務意識的廣泛認同，引導基層黨政幹部積極服務於人民群眾，在工作中革除形式主義和痕跡主義，杜絕目標偏差和執行變通行為的發生，有效提升目標的實現效率和執行效能。
第五，健全決策程序，推進決策制度的法治化。決策程序的法治化是決策活動中民主集中制原則的保障，也是確保公民有序參與決策，提升決策民主化和科學化程度的有效手段。與此同時，決策制度的法治化不僅體現在決策的民主化，還需要加強對決策活動各個環節的法治化監督，建立健全權力的內部監管機制和外部監督機制。
（作者為對外經濟貿易大學政府管理學院院長、教授）
【參考文獻】
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②薛瀾、趙靜：《轉型期公共政策過程的適應性改革及局限》，《中國社會科學》，2017年第9期。
③陳振明：《新場景與新思考：新發展階段的公共治理前瞻》，《國家治理》，2020年第33期。
責編/韓拓 美編/陳琳
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