——2004年10月22日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議上
公安部副部長 田期玉
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
我受國務院的委託，現對《中華人民共和國治安管理處罰法（草案）》作說明。
《中華人民共和國治安管理處罰條例》（以下簡稱《條例》）於1986年9月5日經第六屆全國人大常委會第十七次會議通過，自1987年1月1日起實施。17年來，《條例》在維護社會治安秩序，保障公共安全，保護公民合法權益，預防和減少犯罪等方面發揮了重要作用。但是，隨著經濟和社會的不斷發展，社會治安出現了新情況、新問題，《條例》已經不能適應社會治安管理的需要。1994年5月12日，第八屆全國人大常委會第七次會議曾經對《條例》作了個別內容的修改，《條例》有關違反治安管理的行為、處罰種類和幅度、處罰程序等方面的規定，仍然亟待完善。因此，對《條例》進行修訂是必要的。
1997年8月，公安部會同有關方面啟動了《條例》的修訂工作，做了大量的調查研究和論證，反覆聽取了地方和基層公安機關的意見和建議，於2002年4月將《中華人民共和國治安管理處罰法（送審稿）》報送國務院。法制辦接到此件後，就送審稿及後來修改形成的修改稿兩次徵求了全國31個省、自治區、直轄市和國務院40多個部門的意見，就重點問題專門進行了調查研究，召開了專家論證會，並就有關問題專門向全國人大內司委、全國人大常委會法工委作了匯報。在此基礎上，經反覆研究修改，形成了《中華人民共和國治安管理處罰法（草案）》（以下簡稱草案）。草案已經2004年9月29日國務院第65次常務會議討論通過。現就草案幾個主要問題說明如下：
一、修改《條例》的指導思想
（一）適應社會治安形勢發展的需要，補充完善治安管理處罰制度，嚴厲打擊和懲治危害社會治安違法行為，為加強社會治安管理提供有力的法律武器。
（二）處理好治安管理處罰的法律與刑法、行政處罰法以及其他有關法律的銜接，維護法制統一，防止以罰代刑。
（三）在保證違反治安管理行為受到必要懲處的同時，規範警察權的行使，保護公民、法人和其他組織的合法權益不受侵犯。
二、草案對《條例》所作的主要修改
（一）增加了應當受到處罰的違反治安管理行為。主要有：抗拒人民政府在緊急狀態情況下依法發布的行政法規、規章、決定、命令的行為；擾亂社會治安、侵犯人身權利的流浪乞討行為；擾亂大型活動秩序的行為；舉辦大型活動違反安全規定的行為；投放虛假的危險物質擾亂公共秩序的行為；擾亂重大活動期間治安秩序的行為；以暴力、威脅或者其他手段強迫他人勞動的行為；猥褻他人的行為；強買強賣的行為；違反房屋出租管理規定的行為；製造噪音或者以其他方式幹擾鄰裡生活的行為；以賣淫為目的招嫖拉客的行為；服務業經營者妨害社會管理的行為；飼養動物幹擾他人正常生活的行為等。
同時，消防法、道路交通安全法、居民身份證法等法律對相應的違法行為及處罰已有系統規定的，草案不再重複規定。
（二）增加了對單位違反治安管理的處罰。《條例》規定的治安管理處罰僅對個人。根據實際生活中一些單位違反治安管理的實際情況，草案增加規定：對單位違反治安管理的，處警告，並處罰款，對單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，按照相應行為應當給予個人的治安管理處罰予以處罰。
（三）增加了處罰的種類，提高了罰款處罰的幅度，減小了對行政拘留處罰的自由裁量幅度。《條例》規定的處罰種類僅有警告、罰款和拘留三種。草案根據行政處罰法的規定，並根據治安管理工作的需要，增加了沒收違法所得、沒收非法財物，責令停產停業以及吊銷由公安機關頒發的許可證四種處罰。同時規定，對違反治安管理的外國人，可以附加適用限期出境的處罰。
《條例》規定的罰款，除對「黃、賭、毒」等行為可以處以最高3000元或者5000元的罰款以外，對其他違反治安管理行為的罰款處罰僅為1元至200元。考慮到17年來經濟發展、收入和物價變化的情況，草案較大地提高了罰款處罰的幅度，將對個人的罰款數額提高到50元至5000元，對單位的罰款規定為2000元至10萬元。同時，考慮到各地經濟發展不平衡，草案參照道路交通安全法，規定：省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會可以根據本地區的實際情況，在本法規定的罰款幅度內，規定具體的執行標準。
草案在提高罰款幅度的同時，維持了行政拘留最長為15日的規定，並將《條例》規定的大多數情況下拘留處罰為1日以上15日以下，細分為1日至5日、5日至10日、10日至15日三個檔次，避免行政拘留處罰跨度過大，有利於公安機關在適用行政拘留處罰時，妥善處理自由裁量權。同時規定違反治安管理行為人有兩種以上違反治安管理行為的，分別裁決，合併執行。行政拘留處罰合併執行的，最長不得超過30日，改變了《條例》對行政拘留的處罰合併執行沒有上限的規定。為了防止在執行行政拘留處罰中非本地人員的大量沉積，方便被行政拘留人的家屬探視、幫教，有利於被行政拘留人改過自新，草案吸收了有關部門的意見，規定：對常住戶口不在處罰地的人員決定給予行政拘留處罰，不適宜在處罰地執行的，應當移交其常住戶口所在地的公安機關執行。
（四）增加了治安管理強制措施的規定。為了有效維護社會治安秩序，草案對治安管理強制措施作了規定：公安機關在現場處置違反治安管理的行為時，可以採取取締、現場管制、責令解散、強行驅散、強行帶離現場、禁止進入特定場所、禁止離開指定場所、收繳以及扣押等治安管理強制措施，並規定了適用的具體情形。為了規範公安機關對強制措施的使用，草案授權國務院公安部門規定強制措施的實施程序。
（五）完善了處罰程序。《條例》關於治安管理處罰程序的規定比較簡單。草案根據行政處罰法的規定和法治原則的要求，充實完善了處罰程序方面的內容。以現行公安機關辦理行政案件程序規定為基礎，將一些行之有效的程序規範吸收到草案中來，對違反治安管理行為的調查、裁決、執行和救濟都規定了具體、細緻的程序。對責令限期停產停業、吊銷許可證以及較大數額的罰款還規定了聽證程序。根據行政處罰法的規定，草案增加了治安管理處罰的簡易程序，規定人民警察對於違反治安管理行為事實清楚，證據確鑿，處警告或者200元以下罰款的，可以當場作出治安管理處罰決定。考慮到目前在《條例》以外，還有許多法律對治安管理處罰作了零散規定，草案規定：其他法律規定了治安管理處罰的，依照本法規定的程序處罰。其他法律規定的治安管理處罰與本法對同一種違法行為規定的處罰不一致的，適用本法的規定。
此外，草案取消了《條例》關於行政複議前置的程序，規定：當事人對治安管理處罰決定不服的，既可以依法申請行政複議，也可以直接提起行政訴訟；草案取消了《條例》關於在沒有公安派出所的地方，處警告或者50元以下的罰款可以由公安機關委託鄉（鎮）人民政府裁決的委託授權規定。
（六）修改了裁決的事項。《條例》規定公安機關在作出治安管理處罰時，可以一併作出賠償損失或者負擔醫療費用的裁決，並可以強制執行。從行政機關職能角度考慮，草案沒有繼續授權公安機關裁決當事人之間的民事賠償，只規定了違反治安管理的行為對他人造成傷害、損失的，行為人或者其監護人應當依法承擔民事責任。
《中華人民共和國治安管理處罰法(草案)》和以上說明是否妥當，請審議。