摘要：廚餘垃圾是傳播非洲豬瘟的重要因素之一。各地在加大對使用廚餘垃圾飼餵生豬懲處的同時，也對執法中如何認定其違法事實和法律適用存在爭議。本文對廚餘垃圾飼餵生豬如何認定「泔水」範圍，何種情形應當適用《動物防疫法》，何種情形應當或能否適用《飼料和飼料添加劑管理條例》等進行剖析，提出了廚餘垃圾的範圍認定及適用法律規範的建議，即疫區內的飼餵行為應當適用《動物防疫法》進行處罰，疫區外的飼餵行為適用《飼料和飼料添加劑管理條例》進行處罰，以期為指導官方獸醫依法行政提供參考。
自2018年8月非洲豬瘟（ASF）疫情發生以來，我國採取切實措施積極應對，取得了階段性實效，但疫情對我國養殖產業、肉類產品消費市場、居民生活造成了嚴重的經濟損失和消極的社會影響。其中，泔水傳播ASF的風險已被國際廣泛認可，國外有關專家對2008—2012年查明的219 起ASF疫情進行分析，發現 45.6% 的疫情由飼餵泔水引起。近年我國包括江蘇無錫、山西臨汾、陝西安康等多地被曝出使用餐飲泔水飼餵家豬，「泔水豬」佔比為20%~60%。因此，對使用廚餘垃圾飼餵生豬的違法行為進行合法懲處，對防控非洲豬瘟具有重要作用。
廚餘垃圾的範圍
廚餘垃圾，國內普遍定義為餐廚剩餘物，《中華人民共和國畜牧法》（以下稱《畜牧法》）第四十三條表述為「泔水」，農業農村部第64號公告沿用了《畜牧法》的表述，《國務院辦公廳關於加強地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見》表述為「餐廚廢棄物」，《國務院辦公廳關於做好非洲豬瘟等動物疫病防控工作的通知》表述為「餐廚剩餘物」。在執法實踐中，對養殖者飼餵生豬使用的物質是否為「泔水」，因沒有統一標準，導致執法人員認定違法事實困難。
2019年修訂的《北京市生活垃圾管理條例》（以下稱《條例》）將原條例中的「餐廚垃圾和廚餘垃圾」統稱為「廚餘垃圾」。《條例》第七十七條第二項規定：「廚餘垃圾，是指家庭中產生的菜幫菜葉、瓜果皮核、剩菜剩飯、廢棄食物等易腐性垃圾；從事餐飲經營活動的企業和機關、部隊、學校、企業事業等單位集體食堂在食品加工、飲食服務、單位供餐等活動中產生的食物殘渣、食品加工廢料和廢棄食用油脂；以及農貿市場、農產品批發市場產生的蔬菜瓜果垃圾、腐肉、肉碎骨、水產品、畜禽內臟等。其中，廢棄食用油脂是指不可再食用的動植物油脂和油水混合物。」《條例》明確了「廚餘垃圾」的範圍，對北京市相關執法機關處理廚餘垃圾飼餵生豬案件提供了依據。
廚餘垃圾飼餵生豬的法律適用
為做好非洲豬瘟防控工作，農業農村部第64號公告明確規定：「已發生非洲豬瘟疫情的省份及其周邊省份的養殖場（戶），不得使用泔水飼餵生豬；其他省份的養殖場（戶），不得使用未經高溫處理的泔水飼餵生豬。」《畜牧法》第四十三條第二項規定：「從事畜禽養殖，不得使用未經高溫處理的餐館、食堂的泔水飼餵家畜。」《條例》第四十七條第三款規定：「禁止使用未經無害化處理的廚餘垃圾飼養畜禽。」上述法律法規雖然設定了禁止性規範，但均未對違反該禁止性義務設定相應的法律責任。筆者收集了有關養殖者使用「廚餘垃圾」飼餵生豬的案件，發現在非洲豬瘟疫區外養殖者使用「廚餘垃圾」飼餵生豬的違法行為，有的案件適用《動物防疫法》第八十條第一項，有的案件適用《飼料和飼料添加劑管理條例》第四十七條第一款第六項。造成同案不同罰，究其原因是執法人員對法律規範理解不同。筆者認為，在非洲豬瘟防控中，對使用廚餘垃圾飼餵生豬的案件，應當就違法行為地是疫區或者非疫區，分別適用《動物防疫法》或《飼料和飼料添加劑管理條例》追究法律責任。
對疫區內使用廚餘垃圾飼餵生豬違法行為的法律適用
《動物防疫法》第八十條第一項規定：「不遵守縣級以上人民政府及其獸醫主管部門依法作出的有關控制、撲滅動物疫病規定的，由動物衛生監督機構責令改正，處一千元以上一萬元以下罰款。」該法律責任對應的行為規範為該法的第三十八條第一款「疫區內有關單位和個人，應當遵守縣級以上人民政府及其獸醫主管部門依法作出的有關控制、撲滅動物疫病的規定。」規範的是特殊主體，即疫區內的有關單位和個人，對於疫區外的單位和個人不適用《動物防疫法》。就使用「廚餘垃圾」飼餵生豬而言，農業農村部第64號公告中規定：「已發生非洲豬瘟疫情的省份及其周邊省份的養殖場（戶），不得使用泔水飼餵生豬；……」而「非洲豬瘟疫情省份」不等同於「非洲豬瘟疫區」。對於在非洲豬瘟疫區使用廚餘垃圾飼餵生豬的違法行為，應當適用《動物防疫法》第三十八條認定違法行為，適用《動物防疫法》第八十條第一項追究法律責任。
對疫區外使用廚餘垃圾飼餵生豬違法行為的法律適用
《飼料和飼料添加劑管理條例》第二十五條第三款規定：「使用限制使用的物質養殖動物的，應當遵守國務院農業行政主管部門的限制性規定」。就使用「廚餘垃圾」飼餵生豬而言，《畜牧法》和農業農村部第64號公告，並未絕對禁止使用，而是限制使用，即廚餘垃圾經過高溫處理後可以飼餵生豬。因而，對於在非洲豬瘟疫區外使用廚餘垃圾飼餵生豬的違法行為，按照農業農村部第64號公告的規定，屬於《飼料和飼料添加劑管理條例》第二十五條第三款規定的「未遵守國務院農業行政主管部門的限制性規定」的情形，可以認定該行為違反《飼料和飼料添加劑管理條例》第二十五條第三款的規定，適用該條例第四十七條第一款第六項的規定追究法律責任。
需要說明的是，在執法實踐中有觀點認為，《飼料和飼料添加劑管理條例》調整的對象僅為飼料和飼料添加劑，而廚餘垃圾不屬於飼料和飼料添加劑，因而不屬於該條例的調整範圍。該觀點忽略了《飼料和飼料添加劑管理條例》一個重要的立法目的，即「保障動物產品質量安全」。基於該立法目的，該條例將養殖中可能投入的危害動物產品質量安全的物質也列入其調整範圍，因而相關條款中對非飼料和飼料添加劑的「限制使用的物質、禁止使用的物質」進行了規範。因此，廚餘垃圾等限制或其他禁止使用的物質，屬於該條例的調整範圍。