【英國《金融時報》中文版訊】1月12日，中國財政部、國家稅務總局上調燃油稅，這是在兩個月內自2014年11月28日、12月12日以來第三次上調消費稅。經過三次調整，汽油、石腦油、溶劑油等燃油的消費稅從每升1元上調到1.52元，柴油、燃料油、航空煤油等燃油的消費稅從每升0.8元上調到1.2元。三次調整的時機都配合了發改委調低油價的時間窗口，由於加稅因素相抵，國內成品油的實際價格下跌幅度，遠不如國際油價的跌幅。
財稅部門第三次上調消費稅率，招至公眾與社會輿論的一片罵聲。政府借油價下跌、增財政收入的心態確實明顯了一點，但萬萬沒想到，上調了兩次以後，居然還能有第三次，並且前後只有兩個月的時間。從技術上來看，財稅部門第二次、第三次上調燃油稅違反了徵收消費稅的法律程序。
消費稅的徵收依據來自《中華人民共和國消費稅暫行條例》，最新一次修訂案於2008年11月5日在國務院第34次常務會議通過。《條例》規定，消費成品油需要繳納消費稅，從量徵收（每單位繳納特定額度的稅），每升無鉛汽油徵稅0.2元。其中消費稅稅目、稅率的調整，由國務院決定。
隨後不久，國務院發布《關於實施成品油價格和稅費改革的通知》，開徵燃油稅「取代公路養路費等費用，以及地方用於公路、水路、城市道路維護和建設方面的部分收費」，大幅上調成品油消費稅，「調整後，汽油等的消費稅單位稅額為每升1元，柴油等為每升0.8元」，一直執行到2014年11月28日之前。
由此可見，即使按現有消費稅的徵稅依據，燃油的消費稅調整也是由國務院決定，財稅部門無權自行決定。2014年11月28日，財稅部門聯合發文提高燃油消費稅率時，還有「經國務院批准」的字樣，到第二次、第三次時，相關文字全無，全然違反了徵稅的法律程序。
根據商務部石油行業經濟運行的數據，2013年全國消費成品油為2.87億噸，2014年預計超過3億噸。其中最大的兩個品種汽油和柴油分別超過0.93億噸（1噸約1350升）、1.7億噸（1噸約1190升），按此計算，2013年徵收的成品油消費稅超過3000億，佔消費稅總額的36%。按2013年成品油消費量進行估算，三次稅率提升每年就為中央政府增加460億元、710億和390億人民幣。照此估計，三次提稅為2015年稅收增長的貢獻將超過1600億，相當於2014年稅收的1.54%。
我們再來看，2011年全國兩會期間，上調個人所得稅的起徵點，僅僅從2000元調整到3500元還是3000元，就在全國引起激烈的討論。其時，國家稅務總局副局長宋蘭與財政部稅政司副司長王建凡回應稱，將個稅起徵點提高到3500元已經讓納稅人從9000萬人減少到3000萬人，個稅收入全年減收1600億左右（次年2012年的個稅相比2011年僅減收200億）。
而今燃油消費稅接連三次提高，額外新增的稅收已經超過2011年個稅起徵點調整帶來的稅額變動，影響的人數也遠遠超過個人所得稅。個稅起徵點的提高，只不過是9000萬納稅人的事情。但燃油影響到的遠遠不只這9000萬人，每個人都要衣食住行，燃油在交通、物流等行業的角色，直接影響居民日常的食品價格、出行成本。
與大多數想像相異，私家車出行已經不是什麼高端奢侈行為，據公安部統計，中國機動車駕駛人數量突破3億人，其中汽車駕駛人2.44億人，持有小型汽車駕駛證的駕駛人達到了1.8億人，是10年前的近20倍。另外，中國民用機動車保有量已達2.64億輛，其中汽車1.54億輛，汽車數量僅次於美國居世界第二位。這些汽車絕大多數以燃油為主要動力，燃油稅的高與低直接影響他們的使用成本。
很難想像，影響如此之大的稅項，居然只由財政部與國稅總局聯合發文就進行了調整。就在不久之前，國務院還下發了《關於清理規範稅收等優惠政策的通知》，要求各地方政府統一稅收政策制定權限，堅持稅收法定原則，除依據專門稅收法律法規和《中華人民共和國民族區域自治法》規定的稅政管理權限外，各地區一律不得自行制定稅收優惠政策。如果財政部自己都在違反稅收法定原則、直接突破現有的稅收法律法規，它還有什麼權威去規範地方政府的違規行為？
財稅部門的三次提稅行為既違法（違反《消費稅暫行條例》）、也不合理（燃油稅影響比個稅大，但徵稅比個稅要隨意），同時他們聲稱的徵稅原由也是無法成立的。
三次提稅的通知，都明確調整燃油消費稅的原因是「為促進環境治理和節能減排」，在每次後續「自問自答」式的記者會上，財稅部門也強調提高稅收是為了「防治大氣汙染」，新增稅收會優先用於京津冀的大氣防治等。
大氣汙染是近些年城市面臨的困境，霧霾成為北京、河北等地環境治理的重中之重。提高汽車的使用成本、為治霾籌集資金其實是非常可行、有效的政策。然而，公眾並不買帳，為何？如果為促進環境治理和節能減排而徵稅可以實現，要有兩個前提：第一，新增稅收的使用是指定用途的；第二，納稅人可以參與徵稅多寡及稅收的使用。在當下社會，兩者均不可能。
稅收不同於收費，無法指定用途，用於特定目標，是納入到一般公共預算統籌安排的。這意味著納稅人無法看到自己多繳的這些稅到底用在什麼地方，所以財稅部門表態新增稅收用於治理環境汙染、解決京津冀霧霾，根本是一個不可實現、不可監督的承諾。也無法量化多徵的稅到底用在什麼地方。
其次，以事權變動來調整稅種、稅率本來是獲得徵稅合法性的最佳方式，這也是現代預算國家的概念。但這需要納稅人能參與到決策中。而事權的界定（治理什麼汙染，需要為此花多少錢）並不應由政府自己自說自話，而是要由代議機構討論、決定。財稅部門不過是執行機構，他們無權為納稅人決定是否應該治理汙染，也更無權據此變動稅率。
事實上，「環境治理」只不過是財稅部門徵稅的藉口，三次提高燃油稅，恰逢油價下跌，而提高消費稅，帶來的公眾爭議最小。由於中國缺乏約束政府的代議制機構，納稅人無法決定錢怎麼花，使得財政部花錢沒有制約，其工作就會走向如何徵稅、方便地徵稅、防止逃稅與抗稅、徵更多的稅。
這些因素，都使得財政部非常在乎預算收入的完成情況，在實踐中，預算收入不僅制定目標，並且經常超收。一方面是因為大量的稅收和準稅收（如社保）的徵稅基礎並非法律，而是行政法規和部門規章，另一方面即使是法律決定的稅收，也給財稅部門預留大量的自由裁量權。儘管如此，他們還經常越過法律法規，違規徵稅。這些都表示中國更像是稅收國家，而非預算國家，徵稅總是政府的首要任務，而老百姓要求政府提供的服務，他們往往視而不見。
如果要進行環境治理，最應該做的是誰汙染誰付費，汙染越多、付費越高。目前，汙染最嚴重的地區，大多是經濟發達地區，新增稅收的使用也主要在這些地方。但納稅人卻是全國範圍的，中國幅原遼闊，燃油的使用不獨大中型城市才有，農村及中小城鎮的需求也很大，如柴油驅動的農業耕作機械、人口密度低的中長途客運和摩託車等，他們的收入低，生活成本卻不小。這些地區受燃油帶來的汙染較小，為了治理京津冀的霧霾，他們也要承擔額外的稅收，事實上造成劫貧濟富，稅收的公平性何在？
退一步講，日常的公共事業，強調使用者付費、誰受益誰繳費，其價格變動尚且需要徵求消費者意見。此前北京地鐵取消2元票價，按照裡程越長、票價越高的原則計費，北京交通部門就為此召開過聽證會。稅率變動對個人財產的影響顯然遠比公用事業收費的影響要大，不受益也要繳稅、並且具有強制性，其調整程序自然要比公用事業收費更加嚴格，財稅部門連一個像樣的聽證會和徵求意見都沒有。這種徵稅方式不招至罵聲反倒不正常。
（本文作者系上海金融與法律研究院研究員 聶日明）