從總量上來說，我國的養老金並不存在著虧空的問題。而且每年還都有大量的滾存結餘。
這幾天養老金缺口的話題再次引發熱議，起因是財政專家「南錢北調」的一番言論引發了網友吐槽。此言語出中國財政學會副會長、前財政部財政科學研究所所長賈康1 月12日在北京召開的第十屆中國經濟前瞻論壇上的發言。
賈康提出應儘快把基本養老金的統籌機制提升到全社會層次，使南方等地滾存的養老金結餘可調到東北等地救燃眉之急。
這一呼籲被網友解讀為「南錢北調」，引發了對於養老金地區間調配的質疑。經過梳理，《南風窗》記者發現，不少人對於養老金調配的看法存在普遍的誤解，這也反映了輿論對養老金缺口的憂慮。
養老金髮不出來了嗎？
此類爭論之所以反反覆覆出現，大背景是我國人口老齡化的長期趨勢將會導致養老保險持續承壓，社保基金供需失衡，佔社會保險基金支出近65%的基本養老支出難以為繼，倒逼中央政府變革社保費徵管模式，提高社保費徵收率，增強社保基金的可持續性。
我國人口年齡結構的拐點出現在2010年，老齡化的加劇將會增加社保支出、減少社保收入，導致社保資金收支壓力。根據中國社科院金融所教授李揚的測算，按照目前的生產效率和人口老齡化的速度，2023 年城鎮企業職工基本養老保險將出現收不抵支，2029 年累計結餘將消耗殆盡。
與此同時，近年來財政對城鎮職工養老金的補貼佔養老金收入比重逐年上升，人社部的數據顯示，2017 年財政對城鎮職工養老金補貼規模 8004億元，佔養老金收入的比重達18.5%，相較於2013 年增加了5.2個百分點。根據人社部每年發布的《人力資源和社會保障事業發展統計公報》，過去五年，全國五項社會保險基金的收支差額分別是7337、6825、7024、6675、10009億元，當期徵繳收支差額正在不斷擴大，當期徵繳收支的差額，主要依靠地方財政、全國社保基金的統籌調劑來彌補。
儘管壓力在增大，2019年1月，在國新辦新聞發布會上，人社部副部長邱小平表示，2018年，職工基本養老保險基金累計結餘近5萬億元，規模還是可觀的，具備較強的支撐能力，基金結餘平均可以滿足17個月的支付，能夠保證按時足額發放。所以，從總量上來說，我國的養老金並不存在著虧空的問題。而且每年還都有大量的滾存結餘。
持米叫飢的尷尬
那賈康何處此言呢？因為地域不平衡是明顯的。從數據上來看，當期結餘超過百億的10個省份中有7個處於東部地區，當期結餘為負的7個省份中東北三省悉數在列；累計結餘超過千億的有11個省份，佔全國累計結餘的75.1%，主要集中在東部和中部；累計結餘在500億以下的省份除天津外全部處於西部和東北。
以廣東省和黑龍江省為例，2016年廣東省養老保險基金當期結餘超過千億，而累計結餘更是超過第二名北京一倍多，佔全國城鎮基本養老保險基金累計結餘的19.8%；而黑龍江省連續四年為負，連續六年墊底。
過去多年間，東三省出現基本養老金入不敷出的危機，但卻完全無可能把南方越滾越大的結餘資金調過來救急，只得依靠中央財政費九牛二虎之力去平緩危機局面。其實省級統籌的要求早就提出來了，但目前能夠實現的地區仍為數不多，要想實現全國統籌，難度可見一斑。全中國的基本養老資金體系，被形容為荒謬的「持米叫飢」，這才是賈康這些財政專家心急的原因所在。
由於我國社保統籌層級一般只到省級，社保基金無法在全國範圍內統一調劑使用，落後地區只能依靠財政轉移彌補社保缺口，造成的後果是發達地區由於流動人口大量流入等原因存在大量基金結存，而欠發達地區卻捉襟見肘，基金收不抵支，這也是2018年開始推行中央調劑制度的重要原因。
不過，中央調劑制度只是邁向全國統籌的階段性步驟。中央調劑制度作為過渡性的制度安排，只能暫時緩解省際區、地區間的養老保險基金不平衡的矛盾。
補缺口不是「南錢北調」
首先，我們來看看養老金的缺口是怎麼來的？
據中金公司首席經濟學家梁紅據測算，2018年至2050年，企業職工基本養老保險累計缺口的現值為56.6萬億元，相當於2017年GDP的68.4%，其中轉軌成本佔了近三分之一，這也是未來十多年企業職工基本養老保險出現收支缺口的最主要原因。
轉軌成本是什麼意思？說白了就是後人為前人買單。
對於1997年之前退休的企業職工來說，他們並沒有繳納養老保險，但工資被壓低相當於承擔了繳費義務，因此要從養老保險中領取養老金。
但對於1997年前參加工作、在1997年後的退休者，1997年以前也「視同繳費」。這些職工進入新的養老保險體系後，「視同繳費」政策產生了養老金資金缺口，而被稱為「共和國長子」的東北老工業基地必然首當其衝。
也就是說，統籌劃撥補充社保基金，不是用來補今後的缺口，是針對視同上繳政策造成的養老保險金的缺口，用來補歷史欠帳，網友「東北多花了就得自己補的」的說法顯然是站不住腳的。
對於網上的誤解，賈康在1月22日解釋稱，這種調劑使用，並不是「借」與「還」的關係，而是以共同基金，於動態中如何保證所有參與者(繳費人)達到需使用年齡(退休時)，能滿足其領取領取標準的問題。
如果把全國的養老金儲備看作一個大的蓄水池，區域間轉移調配就好比從蓄水池輪流用水，而不是無償調水，更不是「自己帳上有餘錢就被要求支援隔壁老王」。統一調配的效果顯然比把原來分散的好幾十個蓄水池好，不僅整合補給功能會馬上提高，而且有利於全國退休職工的福祉。
所以，賈康的著意點並不是拿南方養老金結餘去填東北養老金的窟窿，而是說在全國層面形成更合理的調配統籌機制。急著罵專家的網友們，解讀不能斷章取義，只看後半句，不讀前半句。
養老金統籌要突破利益固化藩籬
就算不涉及的地區公平問題，那這個缺口怎麼辦呢？除了個人繳費、財政補貼、社保基金戰略儲備等渠道，最重要的是讓國有資本來補。
國務院2017年底專門印發文件制定劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案，明確劃轉規模要根據社保基金的缺口確定，先期劃轉比例為國有股權的10%。
中金公司梁紅表示，養老金缺口主要來自國企職工，通過劃轉國資充實社保的方式解決，有助於彌補轉軌成本，實現代際公平，增強社保制度的可持續性。而且國有資本本應歸全民所有，劃撥國資充實社保不存在國有資產流失的問題。
其實這一部署策略由來已久。1999年9月，在黨的十五屆四中全會上，「採取多種舉措充實社保基金」首次被提出。2001年6月，國務院規定，國企公開首次發行和增發股票時，按融資額10%出售國有股上繳全國社保基金。2004年10月，「劃撥國有資產充實社保基金」寫入十六屆三中全會決定，2014年又寫入十八屆三中全會決定。
然而直到2017年底《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》出臺，國有資本充實社保基金的落實才初見眉目，方案提出將中央和地方國有及國有控股大中型企業、金融機構納入劃轉範圍，目前統一划轉比例為企業國有股權的10%，並表示今後若需進一步劃轉，將再做研究。
養老金全社會統籌的話題已說了多年，不少財政專家都同意，全局統籌既能提升共濟功能，還有促進統一的人力資本市場培育與發展等積極意義。賈康表示，「之所以遲遲不能推出，一些技術層面的顧慮，可說基本都是藉口，實質是原已形成的幾十萬人管理繳費的利益固化的藩籬。」
中央財政亦多次強調，省級政府是承擔確保基本養老金按時足額發放和彌補基金缺口的主體責任。對於地方政府來說，如何搞活當地經濟，吸引更多勞動力流入，擴充社保基金繳費範圍才是確保養老金安全的根本之道。
作者 | 南風窗記者曹檸 cn@nfcmag.com
排版 | 執信
（圖片如有侵權，請聯繫刪除。）