平頂山中院政治部副主任
引 言
根據篩選,2015年-2019年,7類文書的數量分別為「另行處理」類829份,「另行主張」類3653份,「另行起訴」類2570份,「另案主張」類450份,「另案起訴」類1710份,「另案處理」類1648份,「其它途徑解決」類1291份。
(二)「隱性拒絕裁判」的類型化分析
針對12151份含有7種「隱性拒絕裁判」性質的文書進行抽樣分析,共提取有效樣本526份,綜合分析其原因和事由,大致可以分為以下幾類:
1.訴請與本案所訴行政行為沒有關聯。通過篩選,這一類的案件共有132件,主要的表現是,法院認為,案件當事人所提出的訴訟請求,其權利依據是另外的行政行為,而與當前行政案件所審理的行政行為沒有因果上的關聯。如在一起行政訴訟案件中,當事人提起訴訟的對象是行政機關行政行為依據進行信息公開的拒絕行為,但在行政訴訟中,請求對其房屋遭到違法拆遷的經濟損失提出訴求,法院在審查後認為,房屋拆遷補償的訴請與當前審理的信息公開的訴訟不具有關聯性,故而告知針對其訴求其另行起訴。
2.訴請屬於行政訴訟法範疇之外。這一類的案件篩選出了102件,其主要特點是,在當前的行政訴訟中,當事人提出了其它訴請,但此類的訴請有一部分或全部已經超出了行政訴訟法涵攝的範圍,應當歸屬於相應的民事訴訟的範疇,甚至部分訴訟屬於刑事訴訟。法院經審查認為,行政訴訟程序無法解決,故要求其走相應的其它法律途徑。在一起案件中,張某某訴某區行政處罰不當,在訴請中,又要求對其糾紛中涉及的第三人以故意傷害罪判處刑罰,法院經審查認為,該附加訴請完全超出了行政訴訟的範疇,故告知其通過其它途徑解決。
3.舉證不夠充分,證據證明力不足。這一類型的案件共有86件,在此類案件中,案件的原告沒有提供相應的證據,或者雖然提供了一定的證據,但依據民事訴訟的證明規則,相關證明難以支撐原告的訴訟請求,難以達到要求行政機關承擔不利後果的程度,據此,法院告知當事人就此權利可以另行主張。如在一起行政訴訟案件中,張某訴某縣級市人民政府,要求確認其行政強拆行為違法,同時要求賠償。在審理過程中,法院認定該縣級市人民政府的行政強拆行為確屬違法。在對於原告訴請賠償的要求,法院認為原告提供的證據完全不能證明強拆行為造成了該財產損失,故而對於賠償的請求在該案中不予處理,告知其另訴。
4.涉及無關案外人利益。此類案件共抽樣出了76件,在這類案件中,法院認為,在當事人的訴請中,訴請所指向的對象部分或者完全屬於案外人的利益,這一訴請完全出離於雙方的法律關係之外,故而應當以另一訴請單獨提出訴訟。如在一起案件中,趙某某起訴某區住房與城鄉建設區,要求判定該局作出的認定原告房屋屬於違章建築的決定違法並予以撤銷。在案件中,趙某某同時訴請,鄰居張某某的住房才屬於真正的違法建築,要求法院判令該局作出決定認定該房屋違法。法院通過審理認為,趙某某的該訴請,涉及到了與該案件無關的案外人的利益,為保護案外人的合法權利,依據法律法規的規定,要求原告另行對此提出訴訟。
5.當前並不符合訴訟條件。這種類型的案件共有56件,這一類型的案件,主要是法院通過審理認為,該訴請所指向的行政行為,還未完全形成事實,或者行為正在實施的進程中,還未完全結束;或者是訴訟所指向的行政行為已經撤銷,行政機關尚在重新作出的過程中,故而當事人應當等該行為完全確定後再行向法院提出訴請,故而告知其暫時不符合起訴條件,待條件成立後,可以另行起訴。
6.訴訟雙方或一方不具備主體資格。該類案件共有42件,主要是指法院通過審理,認為該訴訟的原告並非行政行為的相對人或其他具有原告資格的人,而是完全無關的第三人;或者認為原告訴請被告的行政行為,實質上並非被告所作出,而是由其他第三人作出;或者兩者同時存在。
7.其他。除上述6種較多的案件類型之外,其他的32起案件類型較為少見,但也散見於各類判決之中。如有的法院審理認為,本院對當事人的該項訴請,並無管轄權,當事人應該依照管轄的相關規定另行訴請。有的案件審理認為,當事人提出的訴請所指向的行政行為,言語模糊,無法界定其具體的內容,但是又無法說明,故而要求其另行訴請。有的審理認為該訴請必須以相關的民事法律關係的明確為前提,但當前民事爭議的訴訟正在進行之中,故而應當等到民事爭議塵埃落定方可訴訟等等。
二、溯源:「隱性拒絕裁判」的內在考量
(一)行政訴訟的特殊屬性引起的「投鼠忌器」
在人類法治歷史的進程中,司法的權力和行政的權力相互之間的關係,往往具有很強的特殊性,微妙而又複雜,司法權要對行政權進行有效的監督和制約,其中的考量和把握,極為考驗司法裁判者的平衡藝術。比如美國歷史上著名的《馬伯裡訴麥迪遜》案,馬歇爾裁定最高法院對該案沒有初審權,這樣的判決避免了當時極為弱小的司法權力分支與強大的行政權力的直接對抗,又通過一個表面上維護行政權力的判決巧妙的聲明了自己可以審查行政命令的權利。在司法實踐中,行政機關往往處於較為強勢的地位,擁有司法機關和原告所不享有的強權,基於種種因素考量,往往傾向於通過種種正式的、非正式的途徑,給法院施加壓力。故此,許多行政案件往往呈現出與民事案件迥異的敏感複雜因素,其棘手程度往往超出想像,行政法官不得不在地方經濟發展、社會穩定等多方面進行權衡,而此時,「隱形拒絕裁判」將成為一種較為有效又最低限度符合心理預期的妥協方式。另一方面,法官的心理道德的要求下,以通過另一種形式維護當事人訴權,並未影響當事人合法權益,雖然告知當事人另行主張,但是當事人的訴權實質上未受到影響,形成一種安慰性的心理暗示。
(二)案件大幅上升導致的現實選擇
在裁判文書網上檢索「一審」、「行政案件」可以查出,2015年,行政訴訟裁判文書的數量為49836篇,2016年該數量為76491篇,2017年為95467篇,2018年為112826篇,2019年為125545篇,平均每年以近20%的數量增長。而相比之下,隨著員額制的推行,法官數量由2015年的20萬以上下降到當前的12萬左右,其中,由於民事案件激增,很多地方的行政案件法官減少比例遠大于于總體法官減少的比例。在此背景下,法官行使裁判權的精力「餘量」不足,採用「隱性拒絕裁判」的方式減少工作量也是現實選擇。
(三)案件管理因素帶來的逃避利益
在司法實踐中,考核指標是法官不得不考慮的一項內容,結案率、超審限案件數、案訪比等都對法官對案件的處理方式產生著影響,在這樣的情況下,通過「隱性拒絕裁判」,一方面可以有效降低發回重審、改判和當事人上訴的風險;另一方面,通過告知當事人「另行起訴」、「另行主張」等形式,還可以增加立案和結案的數量。一名行政法官說,多做出一個實體判決,意味著被上訴、被鬧訪的機率增加一倍;但告知另訴,反而會縮短審限,提高服判息訴率,兩相權衡,如何取捨不言而喻。
(四)「一行為一訴」的思想桎梏仍然根深蒂固
長期以來,在行政訴訟中,一般認為,法院對不同的行政行為進行審查,這些行政行為由於主體不同,程序不同,相互之間差別較大,法院審查的相應範圍、具體的審查內容及司法審查的力度,都會存在方方面面的不同。在一個行政案件中,法院如果對當事人提出的多個行政行為都進行審理,那麼人民法院在組織舉證質證時,爭議焦點的歸納上和法庭辯論的把控上等等都會產生影響和幹擾,不利於發現案件事實和準確適用法律,所以「一行為一訴」成為法官自法學院教育到法院工作後一直的行為原則。但是在我國的法律實踐中,相關法律法規在對在一個案件中對多個行為進行審查的規定上,從未嚴格禁止。同時,行政訴訟法也並未完全限制對多個行為在同一案件中進行審查,我國相關法律法規也規定了合併審理制度。兩個或兩個以上的單獨訴訟,若有共同的訴訟標的或者法律關係,或基本事實之間具有相同性質的,人民法院可以將多個案件在同一個訴訟中進行審理。但是在實際審判中,由於訴的標的概念和範圍缺乏清晰的界定,加上訴訟法解釋「可以」的表述,在司法實踐中面臨「可以合併」也「可以不合併」的選擇時,多數法官選擇不可並。
三、反思:「隱性拒絕裁判」的多重損害
(一)價值層面:司法信仰和擔當的損害
人民的法治信仰,是法律權威的源泉。對群眾而言,人民對法治有多少信仰,在一定程度上取決於法治給人民多大信心。法官在審理裁判每一起案件,都會給群眾帶來這種信心的增加或者折損。對法官而言,司法的信仰和擔當是一種道德約束力,這種自身的約束力能夠使法官更加有勇氣和能力去抵制外部因素的侵擾,去鑽研法律適用,處理各種疑難、複雜案件,千方百計查清事實,作出裁判,真正的化解矛盾與糾紛。一旦法官因為自身的各種利益權衡而拒絕裁判,於自身而言,是司法信仰和擔當的減退;於群眾而言,對法治的信仰,法律權威的認同,必將造成嚴重的損害;於社會而言,將矛盾糾紛擋在司法系統之外,推入到人民群眾的社會生活之中,這樣的行為,嚴重有損司法為民的基本理念,不利於法律關係的穩定和社會的和諧發展。
(二)法律層面:概念上的混亂和法律原則的違反
關於「另行起訴」這7類裁判文書中常見的「隱性拒絕裁判」的詞句,完全是我國法官在面對疑難複雜的法律現實,或出於公心、或出於私利創造出來的「土語」,在我國的法學教育或各類法律法規中都並未出現。在這類習慣產生的法律語言的運用中,必然受到當地的政治生態、法律生態,法官個人的道德、習慣、能力等多方面的影響,其具體使用千差萬別。比如在行政訴訟中,當事人附帶提出了要求行政賠償的訴請,但該賠償訴請對應的導致賠償的行政行為與此前被訴的行政行為不相同,但具有一定的關聯性,行政主體也是被告人,在這種情況下,如何處理該訴請?法院在各自的處理中各不相同,造成法律適用的混亂。一事不再理原則在訴訟中,是一項必須遵循的重要原則,這一原則的內在含義是如果當事人提出的一項訴訟請求,系之前已經法院審理結束的訴請,此時法院對該訴請如果再次進行處理,顯然是不符合法律精神的。在「隱性拒絕裁判」中的「舉證不夠充分,證據證明力不足」中,事實上法院通過其隱性拒絕行為,對當事人發出了就一事可以再行起訴的指引。在此法律案件中,法院通過一次實體性的司法審理,對當事人的訴請做出了不予支持的司法判決,事實上已經對該法律關係達成了心證和確認。但同時,為了緩和矛盾,法官又通過告知另訴這一司法指引,事實上會給當事人形成對法院形成既判力的裁判文書進行再次訴訟的錯誤指引,對司法文書的既判力的損害不容忽視。
(三)社會層面:矛盾的再次傳遞帶來負面疊加效應
在當前「隱性拒絕裁判」的司法現狀中,更為嚴重的問題是,形式上給了當事人以訴權,但是事實上,並沒有明確的指引,該訴權到底該如何行使,當事人完全處於迷茫狀態。事實上,很多所謂的另行起訴,往往變成了當事人無法訴請、無處訴請。法官在「隱性拒絕裁判」的同時,並未負責的向當事人釋名解決的有效途徑。「隱性拒絕裁判」雖然避免了法官的麻煩,但卻使相應的司法糾紛仍然繼續存在,並可能持續發酵。
四、出路:規制「隱性拒絕裁判」的探析
(一)制定完善制度規範行政訴訟訴的合併
1.對行政訴訟訴的標的進一步明確。行政訴訟訴訟標的的概念的明確,對於進一步規範法官對於「隱性拒絕裁判」的濫用,具有非常重要的意義。根據德國行政訴訟的法律理論和實踐,對行政訴訟的標的規定採用如下的解釋,即為行政訴訟的標的屬於存在一違法的行政行為,且該行政行為指向了原告訴訟權利的侵害之主張。該定義與當前的行政訴訟標的的定義相比有所擴張,其在現有的具體行政行為的基礎上,以行政訴訟的功能及方向為目標進行了發展。以此為依據,我們可以將行政訴訟標的的概念解釋如下:行政訴訟標的,是案件原告以相關實體法規為前提,依據法律的相關規定向司法部門提請告訴,要求判決行政機關的相關行政行為違法,並就其違法行為侵害了自己合法權益的問題主張權利。在確定行政訴訟的標的時,以下兩個要素是必須注意:一是原告訴訴請的內容指向的行政行為,二是該行政行為的違法性,傳統意義上訴的標的所理解的「具體行政行為」,其實是屬於標的物的屬性。
2.明確訴訟合併的必要條件。合併審理應當符合下列的條件:一是對於案件原告提出的不同的訴請,行政法律關係上這些訴請應當有關聯性,如果完全不相關聯,原則上不能合併審理;第二,審理案件的人民院,對於案件當事人提出的訴訟請求,必須都擁有管轄權,不能違反級別管轄和專屬管轄的相關規定;第三,該訴訟請求在合併的情況下,應當屬於同一法院的同一訴訟程序,如果分屬於普通程序和簡易程序,或者一審程序和二審程序等等,就不能對案件合併審理;第四,合併審理應該考慮司法效益目的,如果合併審理的結果最終導致了案件變得複雜,甚至於造成審理困難,從效益原則上來說,不應當進行合併審理。人民法院應當向當事人釋明,建議其另行分別起訴,對於當事人拒絕,堅決要求一併審理的,人民法院可不予立案或駁回起訴。
(二)優化民行爭議一併審理制度
一併審理民行爭議制度,在訴的合併制度中,屬於非常重要的一種。當事人在同一訴訟程序中,提出的若干具體訴請,嚴格來說分別屬於不同的訴訟請求,但事實上有存在一定的相互關聯,根據法律指引,並不屬於法定應當合併審理的案件類型,相關法院經過考慮認為,通過合併審理,可以有效的實現裁判結果的統一性,提升訴訟效率,可以將相關案件合併審理。一併審理民行爭議的制度,其設計上是指在審理行政案件的過程中,如果行政案件的裁判結果,需要依託相關民事爭議的解決,此時,可以暫時對行政訴訟中止,把民事爭議一併處理。該制度可以及時、有效化解民事行政有關爭議」,在此基礎上,筆者認為,法律條文中「可以」的相關表述未為盡善,法院應當完善激勵機制,最大限度激發法官一併審理民事行政交叉訴訟的主動性,提升司法效率。
(三)強化證據裁判規則制度
嚴格依照證據的證明力,依法採用證明標準進行裁判,是法官必須要承擔的義務。在行政訴訟中,行政機關通過種種方式對行政案件的主審法官帶來壓力,法官在壓力和職業道德之間進行權衡,故而通過以證據不足告知另訴這一「兩全」的方式實現對案件實體處理的迴避的問題也越來越多。事實上,法官通過這種「隱性拒絕」式判決看似作出了法律評價,但事實上卻違反了法定評價所應有的方式,此類的判決使法院司法判決的既判力處於了一種模糊而又模稜兩可的地步。一方面,法官在本案的審理中,以司法裁決者的身份,全面審查了該法律關係的全部證明材料,對證據的證明力及證明標準都進行了客觀的分析判斷,經其內心確認,原告的該訴請並不具備應當被支持的理由,故而法官通過法院判決的形式,告訴原告此訴請的證據不足,據此法官已經完成了一次全面的司法評判,並通過出具法律文書的形式認定該訴請無法得到支持。但是同時,法官又出於其他原因,也許是轉移矛盾,也許是因為在訴訟中明知原告提供證據的能力不足又未盡依職權調取證據的責任,也許為了給當事人以心理上的安慰,法官在判決文書中告知其可以對相關權利另行起訴,該行為不論對司法文書的既判力,還是在社會矛盾的化解上,都是有百害而無一利的。故而在此類案件中,法官應當盡到職權審查的義務,對確係證據難以支撐的訴請,應當依法作出明確裁判。
(四)規範另案處理程序
對於當事人在案件中提出的訴請,法院經過審查認為,在該案件中一併審理不具有合法性、合理性,也不具有司法效益的情況下,法院應當堅決的、明確的對該訴求作出裁定處理。也可以結合裁判文書說理的要求,詳細向當事人說明指引其另行起訴原因,並詳細告知其另行起訴的程序和救濟方式,在裁判文書中詳細加以說明。在案件中涉及到案外人權益的問題,法院可以對其進行法律審查,如果可以追加案外人為第三的,應當依職權主動進行追加,以提升司法效率;相反,則同樣應該對申請人進行詳細的說明,告知不能追加的原因和另行起訴的途徑。在當前並不符合訴訟條件的案件中,可以依法中止審理的,儘量採取中止審理的方式處理,並告知當事人在條件成就後可以恢復審理,而不應當一律簡單的告知當事人另行起訴。對於在案件中主體資格錯誤的案件,應當根據錯誤的情形,依法告知其進行更正。對於超出管轄的案件,可以移送管轄的方式維護當事人訴權。
(五)明確法官釋明權的雙重屬性
釋明權雖然有著明確的權利外觀,但是事實上,作為法官的一項重要的實體性訴訟指揮權,特別是在當事人一方是相對處於權力天平低端的群眾,另一方是相對強勢的行政機關的情況下,有其更重要的責任屬性。在這一理念下,法官對於這一權利應當積極行使,如果怠於行使,一旦造成當事人權利的喪失,屬於嚴重的失職失責行為。一般來說,在大部分的在行政案件中,如果拋去司法效率、群眾滿意度的價值不談,理論上來說,當事人的相關訴訟請求,並不因其在一個訴訟中一起審理、還是分屬不同的訴訟分別審理,而產生明顯的終局性區別。但是,也必須充分認識到,在行政訴訟中,行政機關會通過種種行為給法院和原告以壓力,如果法院在行政機關的壓力下,怠於及時向原告釋明其可以或者應當另行起訴的權利,而讓當事人滿心歡喜的陷入到訴訟中,在訴訟終結時突襲式的告訴當事人應當另行起訴,事實上致當事人於行政機關和司法程序的雙重打擊之下,對本就處於弱勢的當事人以法院與行政機關聯合通過訴訟程序「折騰」當事人的不良司法體驗,與我們司法為民的宗旨以不相符。因此,必須對法官釋明權的行使加以規定,從保障當事人訴訟利益的角度出發,在法庭辯論終結之前,法官必須應當就其建議另行起訴的問題向當事人進行釋明,這個節點原則上可以提前,但是不能延後,因為法官越早釋明,對原告另行起訴的權利的保障性就越強,原告對當前訴訟的期望值也會有效的保持在合理的限度。第二,法官必須在庭審過程中,對原告進行明確的、具體的、可操作性的釋明,讓原告另行起訴的權利可以實際性的操作,並告知其救濟途徑。原則上該內容應當明確記錄於庭審筆錄,並經當事人確認。
(六)優化員額法官案件管理考核方式
當前,法院在對員額法官進行績效考核或者業績考核時,往往依據案件數進行考評,即使不同的案件有不同的係數,其制定也是極為模糊的,特別是對案件多個訴訟請求一併審理查明的情況,為制定有效的激勵措施。筆者建議在合併審理的案件中或民行一併審理的案件中,可由員額法官提出申請,審判管理部門對該案件可以進行通過提高係數權重的方式進行激勵。
儘管,「隱性拒絕裁判」相對於直接將案件拒之門外有很大的進步和提升,且本身也有各種各樣的原因,但其對司法公信的傷害仍然不容忽視,在持續推進新時代中國特色社會主義法律制度不斷完善的過程中,對「隱性拒絕裁判」進行科學合理的規制是應有之義。