舉報投訴人行政訴訟原告資格探討
—— 兼論行政訴訟原告資格的判斷方法
作者︱霍振宇（北京市高級人民法院）
原載︱《法律適用·司法案例》2019年第6期
毋庸諱言，行政訴訟原告資格問題是最令人困惑的法律領域之一，舉報投訴人行政訴訟原告資格由於涉及多面法律關係，在司法實踐途中更顯荊棘叢生。然而，深入細緻探討此一複雜多變卻不得不直面相對的審判難題，對於行政法官而言，非但不容迴避，更應主動承擔。
一、司法實踐中的分歧我們先來看兩組案例。
第一組
案例一[1]：逯某向北京市海澱區食品藥品監督管理局(以下簡稱海澱食藥局)舉報其在某超市購買的食品配料表中未標明添加食用油的具體名稱等違法行為，請求依法查處，海澱食藥局立案調查後作出投訴舉報處理結果回復，將處理結果告知逯某，逯某不服，認為海澱食藥局未履行法定職責，向法院提起行政訴訟。此案經兩審法院審理，均認為根據食品安全法的規定，食品安全監管機關是出於保障食品安全秩序，保護不特定公眾的身體健康和生命安全而履行監管職責，逯某作為消費者，不足以構成行政訴訟所保護的個人合法權益，與海澱食藥局履行查處職責不具有法律上的利害關係，據此，裁定駁回陸某的起訴。
案例二[2]：周某向北京市朝陽區食品藥品監督管理局(以下簡稱朝陽食藥局)舉報其在某商店購買的食品中違法添加中藥材，請求依法查處，朝陽食藥局立案調查後作出舉報事項的答覆，告知周某舉報的違法事實不成立，不予處罰。周某不服，訴至法院，請求撤銷舉報事項答覆，判令朝陽食藥局對其舉報事項重新處理。此案經兩審法院實體審理，均認為朝陽食藥局對周某舉報事項調查尚不充分，仍存在進一步履行職責的空間，故判決撤銷被訴答覆，判令朝陽食藥局針對周某舉報事項重新進行調查處理。
第二組
案例一[3]：楊某向中國證監會江蘇監管局(以下簡稱江蘇證監局)舉報其持有股票的某公司存在信息披露違法行為，請求予以查處。江蘇證監局調查後作出復函，告知楊某未發現某公司存在被舉報的違法行為。楊某不服，向中國證監會申請行政複議，中國證監會認為復函僅告知楊某舉報事項的核查結果，未侵害其合法權益，楊某與復函之間不具有法律上的利害關係，不符合行政複議受理條件，決定駁回楊某的複議申請。楊某不服複議決定，訴至法院，兩審法院經審理均認為根據證券法規定，證券監管機關應當且僅應當為整個證券市場及所有投資者之共同利益而依法全面履行監管職責，證券監管並不直接對個別投資者所涉及的權利衝突和市場糾紛進行考量和處理，其保護的投資者合法權益，應當且僅應當是所有不特定證券投資者的集合性利益。證券監管機關不負有針對個別舉報而啟動證券監管程序的義務，這與舉報人是否參與證券市場投資活動無關。因此，楊某不具有請求江蘇證監局履行職責的主觀權利，其申請不符合行政複議受理條件，被訴複議決定並無不當，據此判決駁回楊某訴訟請求。
案例二[4]：楊某(同前案當事人)向中國證監會深圳監管局(以下簡稱深圳證監局)舉報其持有股票的某公司存在信息披露違法行為，請求予以查處。深圳證監局調查後作出答覆函，告知楊某未發現某公司存在被舉報的違法行為。楊某不服，向中國證監會申請行政複議，中國證監會經實體複議後維持了答覆函。楊某訴至法院，兩審法院經審理均認為答覆函並無不當，被訴複議決定亦符合法律規定，故判決駁回楊某的訴訟請求。
以上兩組案例僅僅展現了審判實踐中舉報投訴人行政訴訟原告資格問題的冰山一角，而其間反映出的分歧與爭議已不容忽視。包括但不限於上述食品藥品和證券監管領域，至少在產品質量監督、工商行政管理、銀行業監管、保險業監管、外匯管理、電信管理、司法行政管理、稅收監管等領域均已出現舉報投訴人因不服行政機關針對其投訴舉報作出的答覆申請行政複議或提起行政訴訟，不同複議機關或法院在舉報投訴人複議、訴訟主體資格認識上存在很大差異的問題。這些差異存在於同一時期不同法院之間，這些法院有的位於不同省市，有的則屬於同一省市的不同地區；也存在於同一法院的不同時期；還存在於上下級法院之間、法院與複議機關之間以及不同的複議機關之間乃至同一複議機關的不同時期。從舉報投訴的內容考察，通常是舉報投訴人認為第三方存在違法行為，對其合法權益造成侵害，要求行政機關予以查處並給予獎勵。從複議或訴訟的對象考察，則主要包括行政機關不履行答覆職責、對舉報投訴不予立案、不予受理、轉辦、撤案、不予查處、不予獎勵等告知、答覆以及行政機關對被舉報投訴人作出的相關處理、處罰決定。爭議或分歧主要集中於是否承認舉報投訴人的複議申請人資格或行政訴訟的原告資格。正如上述兩組案例所反映的，在案情基本相同或者說並無實質差別的前提下，一種觀點以舉報投訴人購買商品或股票作為其享有合法權益，與被訴行為存在利害關係的連接點，進而認可其提起行政訴訟的原告資格，對案件進行實體審理；另一種觀點則截然相反，認為一般消費者、個別投資者的地位均不足以使舉報投訴人具有複議或起訴的權利，判斷行政訴訟原告資格的關鍵在於通過對行政法規範宗旨、目的及具體規定的分析，如果行政機關在保護公共利益的同時，還負有保護或考慮舉報投訴人具體權益的職責，那麼，舉報投訴人才因此具有請求司法保護的權利，從而具備行政訴訟原告資格。
面對司法實踐中的重大分歧，貿然給出非此即彼的結論，並非科學嚴謹的態度，毋寧對各自觀點形成、演進、流變進行知識考古意義上的爬梳與比較，並以此作為進一步思考與探索的基礎性工作。
二、學說、規則與裁判中舉報投訴人的原告資格
(一)行政訴訟法實施之初
事實上，伴隨著我國行政訴訟法的初創與實施，舉報投訴人原告資格問題便已然進入學者的研究視野，並存在不同的意見。當時由最高人民法院《行政訴訟法》培訓班主編，匯集全國著名行政法和訴訟法學者講義的《行政訴訟法專題講座》中，即對「受害人」行政訴訟原告資格問題進行了探討。此處的「受害人」意指合法權益受到第三方民事侵權等行為的損害，請求行政機關介入，履行追究加害人法律責任的職責，因對行政機關的不作為或處理不滿，進而提起行政訴訟的人，與行政訴訟實踐中慣常使用的「投訴舉報人」並無實質差別。學者以當時《治安管理處罰條例》和《專利法》的規定為例，認為：「治安管理中的被處罰人和受害人都是行政相對人，《專利法》中獲得專利發明證書的人和申請發明專利權被駁回的人也都是行政相對人，均有權提起行政訴訟。」[5]並進而批駁了另一種觀點，即「受害人並不是行政相對人，因為治安行政管理的目的是為了維護社會秩序和公共安全，而不是為了受害人」。批駁的理由在於：「依照《治安管理處罰條例》1條，加強治安管理是為了維護社會秩序，也是為了保護公民的合法權益，對某一致害人進行的處罰正是為了保護受害公民的生命健康權、住宅權等合法權益，所以，受害人也是這個決定的法律後果的直接承擔者，他因決定的作出而使自己的合法權益得到保障和恢復。」[6]學者還提出：「是否可以推廣來說，特定的受害人都是行政相對人？比如，環保部門處罰某工廠，是因為它排放的汙水汙染了某塊農田，使這塊農田的所有人不能行使其對土地的使用收益的權利；食品衛生部門處罰了某食品店，是因為它出售的食品使若干人中毒，侵害了他們的生命健康權；藥品管理部門處罰生產、銷售假藥、劣藥的人，是因為發生了藥品中毒事故。在上述情況下，是否可以說，上述的土地所有人、中毒的公民都是行政相對人，都有資格提起訴訟？」並列舉了當時對此問題的分歧意見：「一種意見是，由於食品衛生法、藥品管理法等法律沒有規定，因此受害人不可以起訴；另一種意見是，受害人是行政相對人，如果行政處罰行為不能使他的合法權益得到保障和恢復，不足以制止致害人的違法行為，處罰就失去了目的，在這種情況下，應當允許受害人起訴。只允許受處罰人認為處罰過重而起訴，不允許受害人認為處罰過輕而起訴，這是不公平的。此外，允許受害人起訴還可以使行政機關不會隨意遷就受處罰人，放棄行使管理職權。雖然食品衛生法等法律沒有規定受害人可以起訴，但行政訴訟法是有權加以補充的。」[7]由此可見，當前司法實踐中舉報投訴人行政訴訟原告資格問題的分歧意見在30年前行政訴訟制度初創篳路藍縷的時期，便已然進入研究視野，並且有過深入細緻的思考與探索。儘管受時代所限，彼時尚未提出「利害關係」的概念，對於行政相對人的理解與現今也有所不同，討論的空間還局限在法律法規是否明確規定可以提起行政訴訟的層面，但其中蘊含的法理，在很大程度上已然暗合現今分歧的觀點與理據。在同一時期此後的學說中，主流觀點傾向於賦予受害人原告資格，且不限於治安管理領域，訴訟對象也擴展至行政機關對加害人不予處罰等情形，主要理由在於保護受害人合法權益，監督行政機關依法行使職權。[8]
在此一時期的規範及裁判層面，則依然停留在《治安管理處罰條例》39條明確賦予被侵害人訴權的範疇，在《最高人民法院關於貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見(試行)》這部司法解釋中，作出了相應的規定，即「治安行政案件中，複議機關撤銷了原處罰決定，被侵害人不服而依法起訴的，人民法院應予受理。」而該司法解釋同時規定了「被侵害人認為被處罰人在同一事件中實施了兩種違反治安管理的行為，公安機關只認定並處罰了一種行為，被侵害人如果要求公安機關處罰另一種行為而提起訴訟的，人民法院不予受理。」
(二)「若干解釋」階段
2000年實施的《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》在我國行政訴訟制度發展史上具有裡程碑的意義，在很大程度上擴展了行政訴訟原告資格的範圍，不僅提出「法律上利害關係」這一判斷標準，而且採用列舉的方式，對實踐中爭議較大的一些特殊類型的原告資格予以明確規定，賦予相鄰權人、公平競爭權人等原告資格，其中就包括「要求主管行政機關依法追究加害人法律責任的」受害人或舉報投訴人原告資格，根據司法解釋制定者的釋義，被侵害人可以通過行政訴訟，要求行政機關追究加害人的責任，行政機關追究侵害人的法律責任，屬於保護被侵害人合法權益的範疇。行政機關對侵害人的處罰具有雙重價值，一方面是為了維護公共利益，另一方面也是為了保護被侵害人的權利，要求行政機關懲戒違法行為人，本身便是被侵害人權利。新頒布的刑事訴訟法規定，被害人在檢察機關不提起公訴的情況下，可以直接向法院提起自訴。規定公民形式上的自訴權，同樣是基於這一原理。[9]目前我國行政機關不作為的現象比較普遍，行政機關不作為往往給國家利益和他人利益造成很多損害，有的損害並不比作為的損害小，要啟動對行政機關這類不作為的監督程序，必須賦予受害人以原告資格。[10]可見，司法解釋的這一規定將受害人或舉報投訴人原告資格擴展至治安管理之外的所有行政管理領域，賦予受害人訴權的目的也不僅僅是為了保護其合法權益，也是為了維護公共利益，監督行政機關依法行政。由於司法解釋的權威性與明確性，此一時期關於受害人或舉報投訴人原告資格問題的爭議似乎已然塵埃落定，學界對此問題並不十分關注，相關學說論證亦不常見，審判實踐中對於舉報投訴人原告資格問題未見明顯爭議，並逐漸形成以公益舉報人和私益舉報人作為判斷是否賦予原告資格的一般標準。所謂私益舉報人，即指為維護自身合法權益而舉報違法行為人，要求相關行政機關予以查處。此處的自身合法權益或私益，主要是指被第三方侵害的民事權益，如治安管理領域被侵害的人身權、財產權，消費者在購買商品、接受服務過程中因交易對方的違約或侵權行為而導致人身權、財產權等合法權益遭受的侵害，當時實踐中一個頗為流行的判斷舉報投訴人原告資格的「一刀切」標準就是是否花錢購買了商品，而購物小票則成為證明舉報投訴人具有原告資格的主要證據。公益舉報人舉報的事項則與自身合法權益無關，單純為公共利益或他人合法權益，甚至為監督行政機關依法行政而行使檢舉、控告的權利。由於公益舉報人沒有自身合法權益保護的請求，故行政機關就其舉報事項的處理或不作為，不會對其造成不利影響或實際損害，因此，不具有原告資格。[11]這一階段的代表性案例當屬最高人民法院公報案例——彭學純訴上海市工商局不履行法定職責糾紛案。在該案中，彭學純向上海市工商局投訴，要求其履行法定職責，對上海有線電視臺戲劇頻道播放違法醫療廣告，誤導其妻子就醫時死亡一案進行查處。上海市工商局口頭作出有關節目不屬於廣告，不予立案後，彭學純向法院提起行政訴訟，經兩審法院實體審理，均認為上海市工商局對彭學純的投訴應予調查處理，並將處理結果告知本人。而最高人民法院(2013)行他字第14號《關於舉報人對行政機關就舉報事項作出的處理或不作為行為不服是否具有行政複議申請人資格問題的答覆》則通過對司法鑑定執業活動舉報投訴相關案件的請示答覆，確立了舉報人為維護自身合法權益而舉報相關違法行為人，要求行政機關查處，對行政機關就舉報事項作出的處理或不作為行為不服申請行政複議的，具有行政複議申請人資格的規則。由於投訴舉報行政複議申請人資格與行政訴訟原告資格的判斷標準具有同一性，故上述司法批覆也可以看作是最高人民法院對於舉報投訴人行政訴訟原告資格的態度。值得關注的是，在此一階段，已有學者開始運用公法權利及相關理論審視、檢討我國司法實踐中舉報投訴人原告資格的判斷標準問題[12]，如同波瀾不驚的湖面上泛起的漣漪。
(三)新法及司法解釋實施前後
2015年5月1日，新修正的行政訴訟法實施，2018年2月8日，《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》施行。新司法解釋中，賦予對於要求行政機關依法追究加害人法律責任的受害人原告資格的規定未作實質性改變，但增加了「為維護自身權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或未作出處理」的投訴人具有原告資格的規定。毋庸置疑，二者在適用上存在很大程度的競合。根據新司法解釋制定者的解釋，規定投訴舉報者的原告資格，是因為在司法實踐中，投訴類行政案件等滋擾性案件數量激增，一些與自身合法權益沒有關係或者與被投訴事項沒有關聯的「投訴專業戶」，利用立案登記制度降低門檻之機，反覆向行政機關進行投訴。被投訴機關無論是作出還是不作出處理決定，「投訴專業戶」等都會基於施加壓力等目的而提起行政訴訟，這些人為製造的訴訟，既幹擾了行政機關的正常管理，浪費了法院有限的司法資源，抑使得其他公民正當的投訴權利受到影響。因此，新司法解釋以「為維護自身合法權益」作為賦予舉報投訴人原告資格的限定條件。[13]對於自身合法權益的進一步解釋是，如果投訴者是出於消費目的的購買者，則其原告資格應當得到認可。[14]對於受害人原告資格的規定雖然未作變化，但在制定者的釋義中與此前有所不同，「購買偽劣商品的消費者起訴行政機關，要求行政機關對商家依法處理的案件，如果案件涉及的對象或範圍具有廣泛性，法院應當在審慎判斷的基礎上依法作出處理。比如公民認為某類食品或者藥品不合格，要求行政機關作出處理，進而對行政機關的處理不服提起訴訟，在此情況下，人民法院就應當分析起訴是否具有個別性，具體地說，就是要看起訴人是否購買了該產品或者是否受到了該產品的損害，行政機關是否負有為保護其合法權益而作出具體處理的職責。如果任何一項答案為否，則不應承認起訴人的原告資格。如果涉及的範圍非常廣泛，在眾多的受害人當中，起訴人如同汪洋中的一滴水，且其損害顯著輕微，亦不宜承認其原告資格。解決此類問題合適的途徑是公益訴訟，而公益訴訟則需要以法律特別規定為依據。」[15]根據以上解讀，我們不難發現，新司法解釋對於舉報投訴人原告資格的判斷標準，較之於前，雖然在「為維護自身合法權益」的連接點上似乎並無實質變化，但基於立案登記之後，投訴類等滋擾性行政案件數量激增的社會問題，在司法政策層面，出現了一些隱而不顯的調整，比如，投訴者是出於消費目的的購買者時，才能認可其原告資格，單純的購買商品並不足以獲得原告資格，這顯然是為了規制職業打假人的訴訟；再如，消費者起訴的個別性、行政機關職責的特定性與具體性、案件涉及範圍的廣泛性以及損害的顯著輕微性，都將成為法官審慎判斷是否賦予舉報投訴人原告資格需要考量的因素。
潛移默化的變革也許正在發生。與司法解釋的謹慎態度有別，審判實踐率先祭起源自德國法，並為大陸法系國家地區普遍接受的公法權利、反射利益、保護規範理論等判斷行政訴訟原告資格的理論體系，結合具體案件，通過裁判文書，精細、詳盡闡釋運用規則與方法。在劉廣明訴張家港市人民政府行政複議申請再審一案中，最高人民法院指出，「以行政機關作出行政行為時所依據的行政實體法和所適用的行政實體法律規範體系，是否要求行政機關考慮、尊重和保護的權利或法律上的利益，作為判斷是否存在公法上利害關係的重要標準。」[16]在梁志斌訴山西省人社廳、山西省人民政府勞動保障行政監察及行政複議再審申請一案中，最高人民法院認為：「公民、法人或者其他組織可以就何種事項向哪個行政機關投訴舉報，取決於法律、法規或者規章的具體規定；與此相應，能否就投訴舉報事項提起行政訴訟，也需要根據法律、法規或者規章對於投訴舉報請求權的具體規定作出判斷。通常情況下，對是否具備原告資格的判斷，取決於以下方面：第一，法律、法規或者規章是否規定了投訴舉報的請求權；第二，該投訴舉報請求權的規範目的是否在於保障投訴舉報人自身的合法權益。法律、法規或者規章規定的投訴請求權，在於促使行政機關對於投訴事項發動行政權。如果行政機關發動了行政權，並將調查處理結果告知投訴人，就屬履行了法定職責。如果投訴人對調查處理結果不服，其提起訴訟的目的是想為第三人施加負擔，例如要求作成或者加重對於第三人的處罰，則應依賴於法律、法規或者規章是否規定了為第三人施加負擔的請求權。」[17]此外，最高人民法院還在(2016)最高法行他145號《關於發展改革部門項目審核批覆行政案件原告資格問題的答覆》中，明確了行政機關作出被訴行政行為時所適用的行政實體法律規範，是否要求行政機關考慮、尊重和保護原告訴請保護的權利和利益，是判斷利害關係的標準之一。但同一時期，經最高人民法院審判委員會討論通過的第77號指導案例——羅鎔榮訴吉安市物價局物價行政處理一案中，卻依然沿用了傳統的「舉報人就其自身合法權益受侵害向行政機關進行舉報的，與行政機關的舉報處理行為具有法律上的利害關係，具備行政訴訟原告主體資格」這一判斷標準，看來分歧並未止步於基層。與司法實踐的探索相呼應，學界探討舉報投訴人原告資格的論文漸次增多，多主張引入保護規範理論作為判斷標準，並進行類型化區分，同時協調民事與行政訴訟權利救濟的分工，為一度在此問題上沉寂多時的學說注入勃勃生機。[18]
三、舉報投訴人原告資格的反思與探索
(一)行政訴訟原告資格的一般判斷標準
儘管行政訴訟原告資格問題是一個世界性難題，其判斷標準極易受到各種不確定因素的影響，從而使司法的不一致在某種程度上成為正常現象，但綜合考察不同國家和地區原告資格的判斷標準後，便不難發現，其中還是有一些可以把握的共性規律與基準，舉報投訴人原告資格的判斷，亦應限定於此標準範疇之內探討。將視野放寬，在主觀訴訟的面向上，行政訴訟的目的無非在於消解違法行政行為對於個體權益的侵害。如果案件經過審理和裁判後，即使認定行政行為違法，但並不能達致對於起訴之個體權利保護的效果，我們便有理由追問，此一訴訟對於起訴人的權利救濟有何意義？為何要賦予起訴人原告主體資格？事實上，行政訴訟原告資格的限定恰恰立基於主觀訴訟，以維護客觀法秩序、監督依法行政、保護公共利益為主旨的客觀訴訟無需設置如此令人糾結的原告資格標準。這樣看，行政訴訟原告資格判斷標準應著重於權益與損害兩個維度，當然，在二者之間尚有一些作為要件的連接點，如因果關係。對此的完整表述大致可以歸納為，行政行為對公民、法人或其他組織的合法權益已經或將會產生不利影響、侵害乃至損害。而一個反向的檢驗標準在於，如果賦予起訴人原告資格，一旦因被訴行政行為違法而遭受司法的否定性評價，起訴人所主張的受侵害的權益能否得以恢復或彌補。
1.合法權益標準
無論是德國法上的公法權利，還是美國法上的利益範圍，以及日本法規定的法律上的利益，我國臺灣地區使用的權利或法律上之利益，均無一例外地要求原告所主張的受行政行為侵害的權益應屬於法律或憲法所保護或調整的利益範圍內，這同我國行政訴訟法上的合法權益之內涵並無實質差別。當然，如何識別某種利益是否屬於法律或憲法所保護或調整的範圍，便涉及法律解釋和司法政策的問題，差異之處也正在於此。一般而言，單純的願望、需求、思想、信任、情感、感受等，均不足以成為法律保護的利益。此外，法律保護的個體利益還應當具有特定性，是超越一般公共利益的特殊利益。[19]無疑，合法權益還應當屬於起訴人所有。需要注意的是，合法權益標準通常是擴大或者縮小原告資格範圍的調節器，受司法政策的影響較大，是一個靈活易變的標準。
2.損害標準
損害要求已經發生或者發生的可能性極大，不是基於推測發生的損害，也不是對於某一問題的關注、愛好、願望。與合法權益標準相對應，起訴人主張的損害還必須是特定的損害，如果損害的範圍很廣，是公共利益的損害，包括全體公民在內，則屬於一種不能分化的抽象的損害，不對任何人產生起訴資格。[20]行政訴訟的主要功能之一就在於原告能夠通過司法審查使其受到的權益損害獲得某種補救或矯正作用，如果起訴人權益並未受到損害，也不具有將要發生損害的可能性，那麼司法救濟的實益性是不存在的，因而沒有必要賦予其訴權。
3.因果關係標準
其實，因果關係標準是可以置於損害標準項下討論的，因為損害必須是由行政行為造成的，受害人或受到不利影響的人才能夠通過法院撤銷行政行為或責令行政機關履行法定職責，使其損害得到補救。如果起訴人主張的損害根本不是由行政機關所造成，那麼其提起行政訴訟是沒有意義的。因果關係的判斷無疑又是一個令人困惑的法律難題，若以蝴蝶效應而論，則難脫萬事皆成因果的無解之局。因此，不妨以侵權行為法上因果關係的判斷標準作為參考，強調近因、實際和相當可能性，排除想像的、微弱的、關係疏遠的以及難以確定的情形。
由於原告資格的判斷屬於起訴條件的範疇，位於訴訟程序的前端，因此，上述標準並不要求切實符合，只需要在此階段排除明顯不符合條件者，其餘的工作可以在實體審理階段完成。諸如可爭辯的屬於利益範圍、不利影響、有造成損害的可能等不確定的表達，恰恰適用於原告資格的判斷。上述三個判斷標準在邏輯上是緊密相連的，可以形成判斷的次序與層次，同時也可以根據起訴人的主張，從不同視角考察。此外，還有一些影響因素或限制條件，也是在判斷識別過程中需要關注的，比如，如果賦予起訴人原告資格，是否會構成對民事權利正常行使的限制，這在一般債權人原告資格問題上尤為明顯。
(二)司法規則的模糊地帶
對於舉報投訴人原告資格問題，在實定法層面，除行政訴訟法規定的「合法權益可能受到行政行為侵害」這個一般性「利害關係」標準之外，至少還有以下較為明顯的具體司法規則有適用的餘地：其一，行政訴訟法第12條第1款第6項「申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答覆的」。儘管該規定屬於受案範圍範疇，但其作為履責之訴的一般性條款，體現了利害關係在「不作為」形態中的樣貌，在解釋上應不限於應申請行為。而舉報投訴人正是以請求行政機關保護其合法權益，行政機關未依法履行職責對其造成侵害為由主張其原告資格的；其二，《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第12條第3項「要求行政機關依法追究加害人法律責任」，該規定延續自「若干解釋」，一直作為判斷舉報投訴人原告資格的重要標準；其三，《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第12條第5項「為維護自身權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理」，作為單獨規範舉報投訴人原告資格的標準。由於舉報投訴行為並不是一個嚴謹的分析性法律概念，而屬於事實描述性的概念，相關規則又都是從不同角度對事實描述加以抽象概括，因此，在規範適用上，難免存在無窮的困惑。例如，「為維護自身權益向行政機關投訴」能否等同於「申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責」？「要求行政機關依法追究加害人法律責任」是否屬於「行政機關保護人身權、財產權等合法權益的法定職責」範疇？舉報投訴人「為維護自身權益」是否意味著其已經受到加害人的實際侵害，還是認為可能受到來自第三方的侵害？如何明確界分上述規則各自的適用範圍與所針對的不同情形，它們之間的關係是重疊、交叉抑或並列？面對規則中的模糊地帶，恐怕不得不對司法解釋進行再解釋。這也許正是制定法的無奈之處：當我們試圖用一個更為明確具體的規則闡釋既有抽象規範的時候，卻面臨著對新規則不斷加以再解釋的巨大風險。
(三)「自身合法權益」標準還是「規範保護」標準
當前一個時期，司法實踐中對於舉報投訴人原告資格判斷標準的分歧，主要集中於「自身合法權益」標準與「規範保護」標準之間[21]，前者是我國本土的研究成果，並為司法解釋、指導案例所肯認，屬於審判實踐中的主流觀點；後者則屬源自大陸法系國家和地區的理論通說，近年來在審判實踐中異軍突起，已有與主流觀點分庭抗禮之勢。由於兩種觀點對於行政訴訟的目的、原告資格的制度功能、合法權益的理解等基礎性觀念大相逕庭，似乎並不具有尋求共識的空間，二者孰是孰非，抑或存在「第三條道路」，需要通過嚴謹的分析論證才能得出答案。
1.關於「自身合法權益」標準
這裡的自身合法權益與受行政行為侵害的合法權益有所不同，是指可能遭受來自第三方民事侵權行為等侵害的權益。如果用行政訴訟原告資格的一般判斷標準來衡量舉報投訴人的原告資格，那麼，需要追問的是，接受舉報的行政機關作出或者未作出處理可能侵犯了舉報投訴人何種權益？如果舉報投訴人主張的是民事權益，該權益雖然可能受到侵害，但侵害人是被舉報人，而非行政機關，也可以說，其主張的權益遭受侵害與被訴行政行為之間缺乏因果關係。如果舉報投訴人主張的是舉報投訴權，那麼，除非行政機關不予答覆，如何對舉報投訴事項進行處理與舉報投訴權的行使沒有必然聯繫，也就是說，舉報投訴權並未受到侵害。如果舉報投訴人主張的是懲戒違法行為人是對其遭受侵害的一種補償，那麼，這種復仇的心態或感受難以構成請求司法保護的合法權益，至多只能成為避免加害人再次從事違法行為的公益訴求，但這並不符合賦予原告資格的合法權益標準。如果舉報投訴人主張的是由於行政機關處理不當，影響其民事求償，那麼，這種損害是一種假想的、推測的損害，缺乏法律依據。因為承擔行政責任並非民事賠償的先決條件。綜上，以是否為維護自身合法權益的舉報投訴作為判斷舉報投訴人原告資格的標準，在大多數情形下，並不符合行政訴訟原告資格的一般判斷標準。
2.關於「保護規範」標準
保護規範理論以公法上權利義務關係的構建為基礎，衍生出主觀公權利、反射利益的概念，進而以公法規範為標準，藉助於法律解釋技術，發現公法請求權，並使之與行政訴權相連接，成為可以尋求司法保護的根據。因此，保護規範理論成為判斷行政訴訟原告資格中合法權益的重要標準。即只有在公法規範並非單純以維護公益為目的，而兼有保護私人利益之意旨的情形下，個人才能獲得公法上的權利，從而具備向行政機關請求具體作為、不作為或容忍的法律資格，並於權利受到侵害時，可以請求司法救濟。反之，如果公法規範並不具有保護個人利益的目的，個人雖可因行政機關公法義務的履行而獲得某種利益，但此種利益並非法律所保障，而僅系公共利益的反射，在法律上不具有公法請求權，也不能請求司法救濟。[22]應當說，該理論具有濃厚的德國法特色，有學習借鑑的空間，但從目前我國司法實踐的狀況來看，以此為原告資格的判斷標準，尚顯儲備不足。一是缺乏立法基礎。在我國，保護規範理論並未成為學界的共識或理論通說，立法機關在制定法律過程中更沒有通過公法規範賦予公法權利的觀念與意識，儘管立法者的意思並非解釋的唯一途徑，但在此種前提下，所謂的法律解釋也就缺失了基本的依據，難免成為法官一廂情願的空中樓閣；二是法律解釋技術不足。法律規範中明確規定公法權利者殊少，太過倚重公法規範保護目的解釋，而解釋本身就帶有很大程度的不確定性，很難抽象地認定誰的利益僅為公益的一部分，誰的利益需要單獨保護，且我國的法律職業群體亦尚未能熟練掌握一套成熟的法律解釋技術，實踐中歧見叢生。通過法律解釋尋求原告資格的確定標準，使得原本就帶有很大不確定性的原告資格問題更加不確定，難以形成相對清晰明確的標準[23]；三是職能有限。保護規範理論的運用有時候要追溯到憲法的基本權利規範作為解釋依據，而我國目前司法尚不具有此職能；四是民眾不易接受。保護規範理論在個案裁判中的表述較為複雜，對於反射利益、集合性利益等概念的運用難於理解，裁判接受度不高。綜上，在目前的狀況下，尚不宜大規模引入保護規範理論作為判斷舉報投訴人原告資格的標準，但不妨藉助其中的一些理論內涵並結合行政訴訟原告資格的一般判斷標準進行恰當運用，也許會在增加明確性、減少爭議、增強說理等方面取得不錯的效果。
(四)合法權益受到行政行為侵害和有效救濟標準
如果依然將舉報投訴人原告資格定位於主觀訴訟原告資格類型之一，而不過多涉足公益訴訟問題，那麼，沒有理由脫離判斷行政訴訟原告資格的一般標準而另起爐灶。實定法中不同規則模糊地帶的進一步澄清，也都有賴於依據原告資格一般標準的再闡釋而劃清楚河漢界。
1.舉報投訴人合法權益可能受到侵害的判定
無論是「為維護自身權益」向行政機關舉報投訴，還是要求主管行政機關依法追究加害人法律責任，都應面向請求行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或不予答覆，侵害當事人合法權益進行解釋，才符合判斷行政訴訟原告資格的一般標準。基於來自第三方侵害的合法權益、行政機關追究加害人法律責任的法定職責，均不足以構成受舉報行政機關的作為或不作為可能侵害舉報投訴人合法權益的判斷，還應具備以下要素：其一，行政機關是否依法具有直接針對或有助於舉報投訴人的保護、救助措施、手段，如履行緊急救助義務[24]、有針對性的責令改正[25]、責令賠償損失、責令限期繳納並補足社會保險費[26]等，能夠現實有效保護舉報投訴人人身權、財產權等合法權益免受侵害或減少損害；其二，如果行政機關拒絕或怠於履行保護職責，有可能構成與加害人無意思聯絡的共同侵權行為。從司法救濟的角度考察，如果行政機關拒絕或怠於履行保護職責，法院判決要求行政機關履行，對舉報投訴人而言，對權利的救濟具有實際意義，可以補救或者挽回損失，即使法院判令履行已無實際意義，也可以判令行政機關承擔相應的行政賠償責任。如此，行政機關不依法履行法定職責對舉報投訴人合法權益可能造成侵害，訴諸司法救濟具有現實意義，因此，應當賦予舉報投訴人原告資格。
2.舉報投訴人要求對舉報投訴事項予以答覆的原告資格
不應否認，公民的舉報投訴是為行政機關提供違法線索，有助於行政機關及時發現違法案件，敦促行政機關積極履行法定職責，保護民眾合法權益免受違法行為侵害的重要途徑，也是公民參與國家行政管理，影響、協助、監督行政權依法有效行使的重要渠道和權利。在我國的很多法律法規中，都明確規定了任何公民都有權對違法行為進行舉報投訴，行政機關對屬於職責範圍的舉報投訴，應當依法處理，並將處理結果告知投訴舉報人，對於不屬於職責範圍的舉報投訴，應當書面通知並移交有權機關處理。相應地，很多行政執法機關或監管機構都制定了舉報投訴處理辦法，以規範辦理舉報投訴工作。這樣看來，無論是否為了維護自身合法權益投訴舉報，至少在程序層面，都有要求受舉報機關對投訴舉報事項的處理給予書面答覆的權利，這其實是一種監督行政機關依法行使職權的適當方式，既避免過分介入公益事務，又對行政機關有所督促。因此，無需區分公益舉報人還是私益舉報人，在請求行政機關對投訴舉報事項的處理依法給予書面答覆這一程序性權利上，不妨賦予舉報投訴人提起行政訴訟的原告資格，以保障其舉報投訴權的行使。
3.舉報投訴人要求對舉報投訴事項予以獎勵的原告資格
一些法律規範中，規定了舉報投訴的獎勵辦法，以鼓勵公民舉發違法行為。獲得獎勵固然屬於財產權範疇，但前提是舉報事項經查證屬實並已依法作出行政處罰。而以未獲獎勵為合法權益受到侵害，進而要求行政機關履行對舉報投訴事項的處罰職責，無異於倒果為因。行政機關對舉報投訴事項如何處理是否會對舉報投訴人合法權益造成不利影響或侵害是第一層法律關係，而獎勵要件滿足，行政機關拒絕給予獎勵是第二層法律關係。獎勵並不屬於第一層法律關係中舉報投訴人合法權益，否則舉報投訴人均有權僅依據獲得獎勵的權利對行政機關的處理行為提起訴訟。只有在獎勵要件滿足，行政機關拒絕給予獎勵的前提下，舉報投訴人才能夠被賦予原告資格。[27]
4.要求行政機關依法追究加害人法律責任的原告資格
如果將舉報投訴人原告資格定位於行政機關不履行保護義務造成權益侵害的一般判斷標準，那麼，「要求行政機關依法追究加害人法律責任」作為賦予原告資格的情形之一，恐怕其內涵需要重新加以闡釋。與對權益的現實保護和救濟不同，追究加害人法律責任雖系行政機關法定職責範疇，但未必構成對受害人個體的特定保護義務，行政機關不予追責與權益侵害缺乏必然的因果關係，除非追責是提供現實保護的一種方式或其他保護措施的延續[28]。此外，前已述及，追責本身為受害人帶來的感受亦不成立受法律保護的權益。這樣看，此一標準似乎有必要進行較大幅度的限縮解釋，才有助于澄清現有司法規則中的模糊之處。從我國長期以來的司法實踐考察，賦予治安處罰領域被害人要求公安機關依法給予加害人行政處罰的原告資格，是慣常做法，但其內涵，則有別於原告資格的一般判斷標準，因此，不妨將其視作「要求行政機關依法追究加害人法律責任」的唯一情形，基於司法解釋的特別規定，賦予原告資格，以明確區別於舉報投訴人原告資格，避免適用上的混淆。
綜上，舉報投訴人為維護自身合法權益舉報投訴，並不足以表明其合法權益可能受到行政機關的侵害，不符合行政訴訟原告資格的一般要件，也難於規制諸如職業打假人一類的滋擾性訴訟，因為在購買商品這一「維護自身合法權益」連接點上，其與一般消費者無異，除非設置以個人消費為目的的限制要件。判斷舉報投訴人原告資格，還要回歸行政訴訟原告資格的一般要件，著重考察行政機關處理或不予處理的行為是否侵害舉報投訴人合法權益。我們可以把目光聚焦在行政機關是否依法具有直接給予舉報投訴人合法權益予以救濟，因其怠於或拒絕採取相應的措施，使舉報投訴人因此未能避免或受到更大的來自第三方的直接侵害之情形。如此，舉報投訴人提起行政訴訟要求判令行政機關履行保護合法權益法定職責或提起行政賠償訴訟要求行政機關賠償因其怠於履行保護救助義務造成的損失才具有訴之利益，在此情形下，理應賦予舉報投訴人訴權。而應排除僅基於復仇心態或舉報獎勵等其他考慮要求行政機關履行對加害人進行查處、加重處罰等依職權具有普遍意義的課予行政責任的職責。此一思路無疑暗合規範保護理論中公法規範兼有保護私人利益之意旨的理念，但並不完全倚重法條和法律解釋，而是深入探求公法權利背後的道理，亦即只有行政機關在權限能力所及之處，能夠為尋求保護者提供不同於維護一般公益效果的特殊直接有效救濟的前提下，因其不依法履行保護職責，才有可能造成舉報投訴人不同於一般公眾的侵害，此時賦予舉報投訴人個別尋求司法救濟的權利，才顯得有意義。主張賦予受害人或為維護自身合法權益舉報投訴人原告資格者，大多提到了維護公益，監督行政機關依法行政，避免其懶政怠政的意義，在食品、藥品、環境安全等問題凸顯，監管機關的社會風險規制責任有待加強的背景下，此一觀點更顯有力。然而，在行政訴訟原告資格問題上，司法還是應該秉持審慎態度。固然通過司法政策可以審時度勢，適度調整原告資格的空間，但我們不得不考慮利益衡量的另一面——行政負擔、司法資源、被舉報方排除行政幹預的防禦性權利、民事救濟與行政救濟的分工與便利、行政裁量的空間以及公器私用之虞。此外，在沒有足夠充分且必要理由的前提下，以維護公益之名放寬一部分案件的原告資格，對於其他因維護公益起訴而被排除在行政訴訟受理範圍之外的人而言，也是不公平的。事實上，在司法實踐中，食品藥品、金融監管等領域大量的投訴舉報行政案件都是由為數不多的幾個「投訴專業戶」引發的，其訴訟目的並不在於維護自身合法權益，但形式上，按照目前主流的司法標準，其原告資格又是成立的。如果賦予其訴權，就會使訴訟呈現空洞化、信訪化的趨勢，偏離行政審判本應具有的救濟權利和解決實質爭議的目的。同時，也並不能實現想像中客觀上維護公益的效果，相反，卻有可能擾亂正常的行政管理秩序。例如，在證券等金融監管領域，具有相當的專業性和複雜性，而且監管手段措施都具有先進性、能動性，監管力度也在不斷強化，如果允許普通投資者為了本就帶有不確定性和風險的所謂投資利益通過投訴舉報無端隨意啟動金融監管調查核實程序，並隨之進行曠日持久的複議、訴訟，那麼，對於金融市場的穩定，投資者的整體利益，被舉報公司的合法權益都是十分不利的。長期以來，我國並不嚴格區分行政訴訟的主客觀訴訟性質，甚至一度強化監督行政機關依法行政的客觀目的，將對公民的權益保護作為此一目的的副產品，這就造成行政訴訟原告制度功能缺乏明確指向，收放無據。這些因素都導致了司法實踐中對於舉報投訴人原告資格判斷問題的嚴重分歧。因此，只有回歸行政訴訟原告資格的一般要件，在主觀訴訟的方向上，深入探討舉報投訴人原告資格問題，才有形成共識的基礎。
四、行政訴訟原告資格的判斷方法
見微知著，舉報投訴人原告資格問題上的分歧，映射出我國司法實踐中對行政訴訟原告資格判斷的短板。有觀點認為，行政訴訟原告資格整體呈現擴大趨勢，普遍賦予原告資格，讓案件進入實體審理，還能夠發揮行政訴訟制度監督行政機關依法行政的目的，至少，對於原告而言，是沒有害處的。對此，前文已經給出回應，在利益衡量的視角下，我們關注的就不應僅僅是原告的權益。應當承認，在世界範圍內，擴大行政訴訟原告資格，使民眾更為便利地接近司法，是一個趨勢，也是一個方向。然而，擴大並不是無原則、無標準的，要考慮一國的法治發展程度、行政訴訟制度的功能價值、行政機關以及法院的承受能力、民眾的權利意識等多重因素。我國司法實踐中，立案登記制實行之後，行政訴訟案件數量激增，相當一部分無意義，不以救濟個人合法權益為目的的案件進入法院，在一定程度上造成行政審判的空洞化，其中，舉報投訴類行政案件就佔據了不小的比例。對此，司法政策亦有所回應，除司法解釋中將舉報投訴人原告資格單獨列出，並以維護自身合法權益為限定條件，在釋義中進一步限縮解釋外，尚制定有《最高人民法院關於進一步保護和規範當事人依法行使行政訴權的若干意見》，對原告資格不無限縮之意。如規定當事人因投訴、舉報、檢舉或者反映問題等事項不服行政機關作出的行政行為而提起訴訟的，人民法院應當認真審查當事人與其投訴、舉報、檢舉或反映問題等事項之間是否具有利害關係，對於明顯不具有訴訟利益、無法或者沒有必要通過司法渠道進行保護的起訴，依法不予立案。即便如此，由於在判斷行政訴訟原告資格方法上的無序，不同觀點在不同平臺上自說自話，普遍缺乏形成共識的基礎，這就必然造成實踐中認識的分歧。本文認為，對行政訴訟原告資格形成相對一致的判斷標準，統一司法尺度，至少從方法論層面可以在以下三個層面有所作為：
其一，標準分析。判斷行政訴訟原告資格的一般標準是學術界和實務界長期研究形成的，凝聚了最基本的底線共識，也吸納了主要國家地區學說、立法、判例中的某些共性規律。因此，在通常情況下，司法實踐中判斷原告資格應以此為據，避免另設標準。當然，不排除在條件成熟的情況下，引入某種更為精緻、更有助於實踐操作的新的標準，並使之成為主導。
其二，類型歸納。標準分析固然精確，但難免存在分歧，而類型化則足以關照極度複雜的案件形態，化繁為簡，以明了的方式予以歸類，用清晰的要素加以描述，更為直觀與便利。比如，我們可以把行政訴訟原告資格分為相對人、復效行政行為有利害關係的第三人、要求履行法定職責或給付義務的申請人、信息公開申請人、原告資格轉移以及其他具有公益性質，依據司法政策賦予原告資格的特殊情形等幾個大的類別，再在其中設置若干亞類型，將實踐中類似情形分別歸於不同類型中，通過類比對照，一體考量，可以省卻不少逐一分析的精力。事實上，司法解釋中對原告資格的列舉規定，就是採用類型化的方法將實踐中帶有一定特殊性的相鄰權人、競爭權人等原告資格問題加以歸納綜合形成的。
其三，案例積累。在行政訴訟原告資格問題上，恐怕沒有什麼方法比案例更適合解決分歧了。再多司法解釋的規定，諸如合法權益、利害關係等不確定法律概念，還是需要進一步闡釋。因此，在此領域，概念分析明顯不及裁判積累。域外很多國家和地區，都是通過判例積累逐步擴大原告資格範圍，經由司法裁判發展了原告資格制度。案例積累還能夠真實反映不同時期的司法政策，為學術研究提供素材。我國目前最高人民法院發布的指導案例、公報案例，均有此功能，應該更多地在諸如「利害關係」等難以用文字進行明確解釋的法律概念的闡釋領域發揮應有的功能。此外，最高人民法院再審裁判的實踐有可能成為我國司法案例制度的有力推手，其對行政訴訟原告資格的諸多闡釋已經越來越受到學界和下級法院的關注。
(責任編輯：譚紅)
【注釋】
*霍振宇，北京市高級人民法院行政庭主審法官。
[1]北京市第一中級人民法院行政裁定書(2018)京01行終493號。
[2]北京市第三中級人民法院行政判決書(2018)京03行終342號。
[3]北京市第一中級人民法院行政判決書(2018)京01行初892號。
[4]北京市第二中級人民法院行政判決書(2017)京02行終833號。
[5]最高人民法院《行政訴訟法》培訓班主編：《行政訴訟法專題講座》，人民法院出版社1989年版，第145頁(此部分為肖峻著)。
[6]同上注。
[7]最高人民法院《行政訴訟法》培訓班主編：《行政訴訟法專題講座》，人民法院出版社1989年版，第145-146頁。
[8]參見江必新：《行政訴訟法——疑難問題探討》，北京師範學院出版社1991年版，第120-121頁；張樹義：《衝突與選擇——行政訴訟的理論與實踐》，時事出版社1992年版，第136-137頁。
[9]參見最高人民法院行政審判庭編：《關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋釋義》，中國城市出版社2000年版，第30頁；甘文：《行政訴訟法司法解釋之評論》，中國法制出版社2000年版，第67-68頁。
[10]江必新：《中國行政訴訟制度之發展：行政訴訟司法解釋解讀》，金城出版社2001年版，第69-70頁。
[11]參見蔡小雪、梁鳳雲、段小京：《現行有效行政訴訟法司法解釋解讀應用》，人民法院出版社2014年版，第445-446頁。
[12]參見李緯華：《行政案件法律適用方法》，法律出版社2011年版，第53-55頁。
[13]最高人民法院行政審判庭編著：《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2018年版，序言第6頁。
[14]同上注，第102頁。
[15]同前注[13]，第100-101頁。
[16]最高人民法院行政裁定書(2017)最高法行申169號。
[17]最高人民法院行政裁定書(2017)最高法行申281號。
[18]參見龍非：「行政訴訟中『受害者』原告資格之反思——以德國法作為比較」，載《法律適用·司法案例》2017年第22期；趙宏：「保護規範理論在舉報投訴人原告資格判定中的適用」，載《北京航天航空大學學報(社會科學版)》2018年第5期；伏創宇：「行政舉報訴訟原告資格的構造——指導案例77號的邏輯與指導意義考察」，載《中國法學會行政法學研究會2018年年會論文集》；陳鵬：「行政訴訟原告資格的多層次構造」，載《中外法學》2017年第5期。
[19]參見德弗裡德赫爾穆胡芬著：《行政訴訟法》(第5版)，莫光華譯，法律出版社2003年版，第246-250頁；朱應平：《澳美兩國司法審查原告資格比較研究》，北京大學出版社2013年版，第113-135頁。
[20]王名揚：《美國行政法》(下)，中國法制出版社1995年版，第630-631頁。
[21]如果將自身合法權益解釋為公法權利，那麼，分歧是不存在的。而事實並非如此，自身合法權益標準的內容中，並無規範保護的觀念。
[22]德哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第152-155頁；王和雄：《論行政不作為之權利保護》，三民書局1994年版，第139-140頁。
[23]我國當下的審判實踐中，即使是同樣運用保護規範理論判斷原告資格，很多時候得出的結論截然相反，可見對於規範解釋的差異之大，例證可參見北京市高級人民法院行政裁定書(2018)京行終1507號。
[24]如《人民警察法》第21條規定：「人民警察遇到公民人身、財產安全受到侵犯或者處於其他危難情形，應當立即救助。」
[25]如根據《產品質量法》第28條規定，產品質量監督部門或工商行政管理部門責令銷售者改正的目的在於督促其對產品購買者購買的產品進行修理、更換、退貨或賠償。類似規定還有《消費者權益保護法》第58條第八項。
[26]如《社會保險法》第86條規定：「用人單位未按時足額繳納社會保險費的，由社會保險費徵收機構責令限期繳納或者補足。」
[27]陳清秀：《行政訴訟法》，法律出版社2016年版，第262頁。
[28]如根據《社會保險法》第86條規定，用人單位未按時足額繳納社會保險費的，由社會保險費徵收機構責令限期繳納或者補足，逾期仍不繳納的，由有關行政部門處欠繳數額一倍以上三倍以下罰款。顯然，行政處罰的目的在於督促用人單位限期繳納或補足，是為受害人提供實際保護的一種方式。