本期推送平頂山中院張松鶴撰寫的《「五層四道」分流法：行政訴訟繁簡分流機制的檢視與重塑——以行政訴訟一審程序為視角》，本文獲全國法院第三十二屆學術討論會二等獎。
引 言
為不同情況的案件設定繁簡不同的訴訟程序，是世界各國訴訟制度不約而同的選擇。與民事訴訟、刑事訴訟繁簡分流機制的漸趨成熟相比，我國行政訴訟繁簡分流的探索和改革起步較晚，機制設計粗放，程序缺乏活性，明顯與行政訴訟的發展不相適應，有必要通過研究，重塑行政訴訟繁簡分流機制，以矯正其現實運行與理想價值的錯位與偏差。 訴訟爆炸在實踐中不僅表徵為案件數量的大幅度增多，也體現在案件內容愈發複雜、程序公正要求提升等諸多方面。這要求訴訟程序能夠科學、精細、有效分流，使案件輕重分離、各入其道，以調和司法資源有限性與司法需求無限性的矛盾。繁簡分流機制供給不能滿足現實需求，已經成為行政訴訟亟待解決的問題。立案登記制的實施，對行政案件影響最大。如圖1所示，2015年5月1日至2016年5月1日，即立案登記制實施後一年，P市行政一審案件（含非訴執行審查案件）同比增長43.6%，分別高於民事一審、刑事一審22.3、37.7個百分點（民事案件和刑事案件增幅基本在自然增長範圍內），特別是P市中院行政一審案件同比增長近5.3倍。隨著立案登記制影響漸趨平穩，雖行政案件增速明顯放緩，但案件數量仍以約10%的增速逐年遞增。立案登記制使行政訴訟立案難有所緩解，但案件數量不斷增長，也對繁簡分流產生需求。
為排除地方幹預，新《行政訴訟法》將對縣級以上地方人民政府行政行為提起訴訟的案件納入中級法院管轄範圍，產生普遍性的級別管轄數量倒掛問題。如圖2所示，P市基層法院行政一審案件（不含非訴執行審查案件）逐年遞減，而中院卻逐年遞增。級別管轄數量倒掛使審級功能發生嚴重錯位，增加中院一審、高院二審以及最高法院再審壓力。為解決這種倒掛問題，有些法院開始嘗試將案件向基層法院下沉。基層法院應當是案件審判的前沿和主要陣地，其人案矛盾更加突出，更需要通過繁簡分流予以應對。
根據巴萊多定律，行政一審案件多數也是較簡單案件。但行政訴訟系客觀訴訟，遵循全面審查原則，具有糾問式特點，加之簡易程序適用問題，幾乎所有案件都是三名法官或者法官與陪審員適用普通程序開庭審理，案件辦理周期很長。如圖3所示，隨著案件數量持續遞增，行政一審案件平均辦理天數水漲船高，增至94.1天。相對來說，民事一審案件平均辦理天數大幅減少，其中，繁簡分流的作用功不可沒。提高行政訴訟效率，繁簡分流無疑是最優選擇。同時，與行政法「案卷排他原則」的關聯，使行政訴訟在縮短審理期限、降低庭審複雜度等方面，更適宜通過簡易程序等進行繁簡分流。
長久以來，行政審判力量配置都很滯後。即使近年來行政案件大幅增長，審判力量也並未同步增長。員額制改革後，行政審判法官人數進一步被壓縮。如圖4所示，P市380名法官中僅有16名行政審判法官，10個基層法院僅各有1名行政審判法官，但2019年人均辦理行政案件卻達249件（含非訴執行審查案件）。雖然行政案件在持續增長，但是與民事、刑事尤其是民事案件的巨大體量相比，仍有很大差距。因此，在員額法官總體數量限定的情況下，行政審判法官人數不會顯著增加。這將是法院特別是基層法院長期面臨的問題。而且純粹憑藉增加審判力量也並非可持續的方法。行政審判力量配置的受限，催生對行政訴訟繁簡分流的需求。
豐富而充足的分流程序供給是繁簡分流能夠有效實施的前提性和決定性條件。根據民事訴訟法規定，除普通程序外，不同類型的民事簡單案件可以分別適用簡易程序、小額訴訟程序、特別程序（實現擔保物權）、督促程序四種程序。就刑事訴訟而言，2018年10月修訂的《刑事訴訟法》對刑事速裁程序進行規定，使得刑事訴訟程序體系更加完善。比較來看，行政訴訟仍然保持傳統的「普通程序+簡易程序」二元程序體系，程序分流渠道最為狹窄，繁簡分流發展最為滯後。這種法定程序供給的不足，是限制行政訴訟繁簡分流發展的最大瓶頸和障礙。
公權力並非不可處分，而是不可隨意處分。行政訴訟訴前調解符合實質性化解行政爭議的行政訴訟法立法目的，也是化解糾紛和繁簡分流的重要渠道。如圖5所示，行政一審案件調撤率基本保持在25%左右。這表明部分行政糾紛有通過訴前調解被化解的可能性。然而，現實中訴前調解對象主要是民事糾紛，很少涉及行政糾紛。雖然行政訴訟法已經打破行政訴訟不適用調解的桎梏，但是可適用調解的行政案件範圍有限，抑制訴前調解分流作用的發揮，堵塞行政訴訟繁簡分流渠道。
立案是訴訟的最前埠，也是繁簡分流的重要環節，承擔著分流部分案件的功能。通過立案識別將明顯不符合起訴條件的糾紛阻隔在訴訟以外，是繁簡分流機制有效運行的前提。但現實中立案分流效果並不理想。如圖6所示，立案登記制實施5年來，P市法院對行政糾紛作出不予立案裁定佔比0.4%、1.89%、2.94%、2.36%、2.18%，而裁定駁回起訴案件佔比11.6%、34.4%、31.4%、34.7%、24.8%。這說明立、審對行政訴訟受案範圍的審查存在較大反差，立案對受案範圍的把握相對寬泛。在被駁回起訴的案件中，大部分是可以在立案階段通過不予立案予以分流消化的。立案分流的不到位，也是影響行政訴訟繁簡分流的重要因素。
新《行政訴訟法》增設簡易程序，為行政訴訟的繁簡分流奠定基礎。然而，在司法實踐中，行政訴訟簡易程序的適用率極低，基本處在休眠狀態，與立法預期相去甚遠。如圖7所示，2015年5月至2020年4月，P市基層法院行政訴訟簡易程序的平均適用率僅0.63%，而民事訴訟、刑事訴訟簡易程序（刑事含速裁程序）的平均適用率分別為67.8%、50.1%。而且行政訴訟簡易程序的適用率一直處在極低水平，連續5年都未表現出明顯的提高趨勢，始終在1%左右徘徊，在實踐中被束之高閣。
需要強調的是，行政訴訟簡易程序休眠是普遍性問題，而非某些法院的特殊情況。如圖6所示，以P市所在H省為例，2019年全省法院民事一審簡易程序平均適用率、刑事一審簡易程序和速裁程序平均適用率分別為80.89%、58.94%，而行政一審簡易程序平均適用率僅為5.72%，分別低75.17、53.22個百分點。19個轄區的法院（含鐵路法院），行政一審簡易程序適用率高於10%的僅2個轄區，佔比10.5%；高於1%不足10%的11個轄區，佔比57.9%；不足1%的6個轄區，佔比31.6%，適用率最高的為24.51%，最低的為0。由此可見，行政訴訟簡易程序虛置的嚴重性。
面對訴訟洪潮，司法資源不能無限增加，法院也不能通過禁止訴訟或者壓制訴求來規避壓力，只能以群眾的司法需求為導向，重組優化各種程序和制度資源，以實現理性的司法供給側改革，使供給與需求相匹配。行政訴訟亦是如此。通過完善和重塑繁簡分流機制，疏通分流路徑，激發供給潛能，提升供給質效，是解決行政訴訟司法需求與供給失衡問題的有效手段。行政訴訟繁簡分流機制在現實供給方面存在的困境，是立法、制度、思想等多重因素交織和疊加作用的結果。具體表現在：相對來說，我國行政訴訟法的發展歷程較短，程序性制度設計仍不夠成熟。特別是繁簡分流相關規定，整體表現出籠統模糊、可操作性差、靈活性不足等特點。例如，簡易程序規定存在諸多不足。根據規定，事實清楚、權利義務關係明確、爭議不大的當場作出行政行為的案件、涉及款額二千元以下的案件、政府信息公開案件應當適用簡易程序，當事人合意適用的也可以適用。但實踐中，無論是這三類案件，還是當事人合意選擇適用，均較少發生。適用範圍規定與現實脫節，是導致簡易程序適用率低的主要原因。而且，僅規定寥寥幾個條款，具體審理規則缺失，造成程序適用困難、隨意。此外，除行政補償、賠償、行政機關行使自由裁量權的案件，其他案件不能調解的禁止性規定，也限制著行政糾紛多元化解決。繁簡分流程序順暢運行，必須依賴相應的激勵和保障機制，否則很難持續推進。當前，實踐中並沒有有效的激勵機制來促進行政訴訟繁簡分流的推進和落實。繁簡分流能夠最大限度地使私益受損和公益增進的程度相稱。但對當事人個人來說，如果沒有激勵機制給予同等或者適當的利益彌補，其不會願意減損自身程序權益。以訴訟費減免為例，雖然減半收取案件受理費，能夠在一定程度上激勵當事人選擇簡易程序或者調解方式解決糾紛，但是行政案件受理費過於低廉，使得案件受理費的槓桿作用難以有效發揮。由於缺乏案件受理費減免、快速執行等激勵機制的引導，當事人適用簡易程序的積極性不高。此外，智慧法院建設、在線訴訟、審判輔助事務集約化管理等保障作用發揮不夠，均限制著繁簡分流機制的發展。中國社會幾千年「官本位」思想根深蒂固，「民告官」制度架構下的行政訴訟極易受到各方面幹擾。群眾天然對行政案件裁判結果缺乏信任和認同，這也是行政訴訟上訴率、服判息訴率畸高的一個重要原因。基於這種情況，無論是立法，還是司法實踐，對行政訴訟的態度都相當審慎，簡易程序適用範圍過小就是例證。而且，對繁簡分流機制本身正當性的質疑也從未停止，更遑論行政訴訟繁簡分流。質疑當事人程序參與權是否得到保障，簡易程序本身是否正當。有學者就提出，法院應當通過判決中心主義來逐漸樹立司法權威，而非更多地適用簡易程序、速裁程序進行分流。筆者通過調查問卷了解了不同群體對行政訴訟繁簡分流的看法。如圖8所示，53.3%的原告認為不應進行繁簡分流和區別對待，主要擔心程序簡化有損權益；雖然56.3%的法官認為應當繁簡分流，但是同時也對當事人會因此而不滿和上訴存有顧慮，表示自己適用簡易程序會非常慎重。
繁簡分流屬「供給端」改革，增加程序供給、改造程序結構、提升程序活性是彌合立法與實踐衝突的重要途徑。針對行政訴訟繁簡分流機制供給和運行存在的問題，借鑑各地法院有益做法，提出「五層四道」分流法，以重塑行政訴訟繁簡分流機制。推進繁簡分流要構建立體的、動態的、分層的分流「漏鬥」，按照糾紛發生與案件審理的流程進行多層次分流。以行政案件分流的層次化、精細化改造為出發點，貫穿訴前、立案、訴中全流程，打破阻礙各個層級分流的壁壘，建立「確認+識別」制度，通過訴前調解分流、立案登記分流、速裁分流、行政審判團隊分流、審理過程分流5個層次的過濾，析出緊急性案件、簡案、普案、繁案，且將其分別納入緊急審理特別程序、簡易程序、普通程序簡化審、普通程序4道程序，增強案件與程序適配性，在提高審判效率的同時使案件得到適當處理。
明確行政案件「繁」「簡」區分方法，是有效實現行政訴訟繁簡分流的關鍵和前提。應當準確把握行政案件特點，從基準向度、主要向度、次要向度、輔助向度四個維度進行區分。1. 基準向度。行政訴訟法對簡案的基準已有明確規定，即事實清楚、權利義務關係明確、爭議不大，而且行政訴訟法司法解釋對「事實清楚」「權利義務關係明確」「爭議不大」有所解釋。主要問題是繁案基準如何確定，以精細化區分普案和繁案。基準向度體現的是案件區分的底層邏輯，應當具備高度概括化、類型化特徵。筆者認為，可以根據通常理解，將繁案確定為重大、疑難、複雜案件，定性概括案件裁判難度和社會影響程度，即基本事實複雜或者證據存在爭議，事實查明存在重大障礙；法律理解和適用存在重大困難和分歧；存在影響社會穩定的群體性、敏感性因素；社會影響重大。2. 主要向度。基準向度係為簡、繁編織好的一個「筐」，如何精準地將案件放到「筐」裡，則取決於能夠確定案件是否符合基準的主要向度。主要向度應當更具客觀性，且可通過具體「要素」識別。識別要素可確定為案件的案由（行政管理領域+行政行為性質）、主體和標的。其中，案由是核心要素，最能體現案件所涉法律關係性質。為提高識別的精準度，可利用大數據技術，區分案由對歷年行政案件的所涉領域、上訴率、發回重審率、改判率、平均辦理天數、調撤率等進行綜合對比分析，剝離出簡案、普案和繁案的甄別案由。例如，審理周期較短的案件通常可作為簡案處理。同時，對簡案案由應當結合考量案由的集中程度。主體和標的通常可直接識別。3. 次要向度。除主要根據案由、主體和標的對案件繁簡進行區分外，三個次要因素也需考量。其一，是否屬程序性案件。程序性案件通常可列為簡案。其二，案件所處審理階段。發回重審、再審案件不能適用簡易程序，是民事、刑事和行政訴訟的共同遵循。其三，案件是否具有緊急性。行政訴訟緊急審理程序在域外特別是大多數大陸法系國家和地區已有設立。其指法院因緊急情勢而採取緊急保護措施或者作出裁判的訴訟程序。我國尚未確立緊急審理特別程序，但是已基本達成理論共識。筆者認為，應當設立行政訴訟緊急審理特別程序，對涉緊急徵用、強制隔離等應急處置，或考試資格等案件，在有效保障權利的同時，給予快速處理。4. 輔助向度。就多層次分流而言，對不同層次的要求應當是差異化的。立案登記只能進行初步審查和識別，如果要求其精準區分出簡案、普案和繁案，並不現實。因此，立案登記分流只需達到「初加工」程度。相對來說，對速裁分流和行政審判團隊分流的要求應當更高，其可以通過閱卷、詢問，結合審判經驗，對案件進行較為精準的區分，達到「深加工」程度。輔助向度主要決定不同層次區分案件繁簡的技術手段，立案登記分流適宜通過要素標記，運用智能系統自動歸類分流，同時輔以人工調整，而速裁分流和行政審判團隊分流則主要由人工甄別。案件繁簡分流與各地實際緊密相關，極具開放性。各地法院可結合各自的地域特點、案件類型和數量、司法資源配置、信息化建設等情況，建立案件繁簡清單，以指引繁簡分流實踐。
以案件繁簡區分為基礎，通過五層過濾，將各類案件分別納入不同的程序軌道，形成緊急案件緊急審、簡案快速審、普案簡化審、繁案精細審的繁簡分流格局。對屬調解範圍行政案件，加強立案釋明、引導，當事人同意訴前調解的，由立案部門直接導入訴調對接平臺，在調解期限內或者經過限定調解次數調解不成功的，經立案登記進入訴訟程序。為增強訴前調解分流活性，應當拓展訴前調解行政案件範圍。只要處分行為沒有侵害國家利益、公共利益和他人合法權益，沒有違反法律禁止性和強制性規定，均可納入訴前調解範圍。除法定類型外，可考慮將行政協議、行政裁決、履行職責等案件納入訴前調解。立案登記在整個繁簡分流機制中起著承前啟後的樞紐作用，主要承擔三項功能。功能二：精準把握立案審查，消化分流不符合起訴條件案件。立案登記制改革的實質不是要取消受理條件，而是要取消不合法、不合理的限制性條件。要準確把握立案登記制與立案審查的關係，儘量在立案環節解決案件受理問題，避免不加過濾就使案件進入審判環節，增加司法成本和當事人訴累。要綜合考量受案範圍、原告資格、前置程序、訴訟時效、適格被告、管轄、具體訴訟請求和事實根據等方面的限制，注重與行政審判庭進行溝通，通過合理、適度審查，依法以裁定不予立案方式將不符合起訴條件的案件排除在外。功能三：初次析出「緊急性案件」「簡案」，導入速裁分流。根據簡案清單，運用智能系統對案由、標的、當事人人數、起訴狀字數等要素自動識別，同時設置分流員輔以人工篩選，將識別出的簡案以及當事人提出申請的緊急性案件分流到速裁庭（團隊），其他案件交由行政審判庭（團隊）再次分流。考慮到基層法院行政審判力量嚴重不足，建議成立融合民事、刑事和行政速裁的速裁庭；中級法院可根據具體情況，成立專門的行政審判速裁團隊。速裁分流的主要展開是：其一，適用緊急審理特別程序，審理緊急性案件。緊急審理特別程序可參照民事訴訟特別程序進行制度設計，實行獨任審理和一審終審，但重大、疑難、複雜案件仍由合議庭審理。該程序的最顯著特徵是要求法院快速作出反應，審限設置應當更短和高效，對當事人申請緊急保護措施的，應在48小時之內作出暫停執行、財產保全或者駁回申請等裁定；決定採取緊急保護措施的，儘快作出實體性判決以維護行政安定性；對涉及實體問題處理的，按照行政訴訟法有關實體判決方式的一般規定，在最短期限內作出。其二，確認「簡案」，適用簡易程序審理。建立確認制度，速裁法官應當通過與當事人電話溝通等方式了解案情，確屬簡案的，及時審理。關鍵是通過立法擴容，激活簡易程序。建議採取「概括+列舉+排除」方式，將工傷認定、不履行法定職責、經複議聽證審查又提起訴訟等事實清楚、權利義務關係明確、爭議不大的案件均納入簡易程序範疇。同時，全面簡化審理程序，合併法庭調查與法庭辯論，推行要素審理和集中審理，充分發揮簡易程序功能。其三，二次析出「普（繁）案」，分流到行政審判庭（團隊）。發現存在送達難、需鑑定和評估等情形，不宜適用簡易程序的，速裁法官應當在規定時間（建議3個工作日）內提出簡轉普（繁）申請，經批准後直接移交給行政審判庭（團隊）審理。為避免案件過度循環流轉，應當對速裁庭移交案件的比例予以限制，同時移交後，行政審判庭（團隊）不得再次退回。行政審判團隊分流的重點是區分普案與繁案，但對立案直接分流的案件，發現確係「簡案」的（二次析出），可以向速裁庭移交，但同樣受比例限制。區分普案與繁案，應當綜合考量案件類型、所涉領域、事實認定難度、法律適用難度、新穎性程度、社會影響程度、爭議程度等多重因素。普案適用普通程序簡化審，繁案適用普通程序標準審，由主審法官提出初步意見，合議庭確定；當事人可對簡化審提出異議，由合議庭審查決定。其一，簡化普通行政案件審理程序，應當破除獨任審判與簡易程序的捆綁關係，普案審理可根據情況採取合議制或者獨任制，同時適度簡化程序，主要圍繞爭議焦點和核心問題集中進行陳述、質證和辯論，以實現簡化審效果。其二，優化繁案審理程序，除嚴格遵循程序規範和集中優質審判力量外，可建立專家諮詢制度，組建行政管理領域專家庫，根據審判需要向專家進行諮詢或者吸收其作為陪審員參與案件審理，輔助解決疑難問題。其三，推行類案示範性訴訟，針對原告多人、被告相同、被訴行政行為同一、事實基本一致，屬同一法律關係的系列性或群體性案件，選取典型案件適用普通程序標準審以形成示範性裁判，與其相關聯的系列糾紛、同類糾紛及批量案件，參照示範性裁判進行簡化審。審理過程分流的主要展開是：其一，強化庭前會議功能，通過證據交換、確認無爭議事實與證據、固定爭議焦點等，簡化庭審舉證與質證，圍繞爭點進行庭審，提高庭審效率。其二，充分運用調解、和解，藉助司法與行政良性互動平臺，對房屋拆遷、徵地補償、勞動保障、環境保護等群體性、敏感性案件加大調解、和解力度，爭取實質性化解行政爭議。其三，推行裁判文書繁簡分流，對簡案和普案可適用表格式、要素式等格式化文書，對繁案要加強爭議問題說理，以體現審理程序的差異化。目標的實現願望與工具的陳舊或缺乏之間的矛盾往往是催生新工具誕生或者舊工具進化的最大動力。行政訴訟繁簡分流機制應運而生，其構建和完善是融合訴訟程序體系、案件審理機制和司法資源配置的系統化工程，也與智慧法院建設、審判輔助事務集約化管理等息息相關，既依賴頂層設計，也離不開地方實踐，只有不斷嘗試和探索，才能走得更遠。希望本文的探討對其發展有所裨益。