作者：中共中央黨校政治和法律部，教授 周佑勇
內容提要：在我國，行政複議法的立法目的條款經歷了一個不斷調整的過程。從法政策學的視角看，這有政府推動和政治決斷等因素的極大影響，從而加劇了行政複議立法目的的複雜性。在內容上，「監督行政」「維護權益」「解決行政爭議」等立法目的之間有著較大的差異，且與具體的規範條款之間也存在很大的不協調性。對此，不僅需要重塑一套體系化的行政複議立法目的條款，也需要將其凝結於具體的規範條款之中，以統領提升整個行政複議法的制度體系，並加強其對行政複議個案的價值引領，確保其在具體的制度實施中得以進一步貫徹落實，避免行政複議制度的失衡。
我國行政複議制度自1990年《行政複議條例》的初步確立，到1999年《行政複議法》的成熟獨立，再到2007年《行政複議法實施條例》的進一步功能強化，經歷了三次重要立法，其內容亦經歷了較大程度的調整。其中，立法目的條款的變遷，尤其引人注目，它折射出國家對行政複議制度的認識和定位的不斷變化。這種變化，基於立法目的對整部法律文本所具有的統攝作用，對行政複議制度的微觀設計與運行產生了連鎖效應，進而影響到行政複議制度整體功能的實現。基於這樣的一種現實，很多學者對行政複議法的立法目的加以研究，但就其內容不難發現，他們多是立足於規範內的分析，力圖形成一套相互協調、圓融自足的行政複議立法目的體系。我們並不反對這樣研究的價值所在，只不過這種單純規範內的研究並不能完全揭示行政複議立法目的條款所引發的理論與制度上的爭議，也無法關照到規範外政策因素對法律實施的影響。基於此，本文擬跳開純粹規範內的分析，更多從立法學的視角，對行政複議立法目的的變遷展開問題檢視和分析，力圖為正確理解和處理行政複議立法目的提供一種法政策學和法規範學的雙重觀察視角，對立法目的條款嘗試建立一套相對自洽的解釋邏輯，並加以體系化重塑。
一、行政複議立法目的條款之調整及其法政策學考量
行政複議立法目的條款，自《行政複議條例》首次確立之後，先後經歷了《行政複議法》和《行政複議法實施條例》的兩次調整。究其調整的原因，單從規範文本來看，很難得到圓滿的答案。更為科學的途徑，是藉助法政策學的視角，對立法者的相關說明和當時的政策環境加以觀察。由此我們不難發現，影響行政複議立法目的條款變遷的外部因素，主要源自政府推動和政治決斷。這些立法過程中的政策因素除了會對法律文本的形成發揮作用外，還會對後續的法律實施產生重大影響，所以首先有必要對其加以法政策學之考量，從而在重塑行政複議法的立法目的體系的過程中引起足夠的重視。
(一)從《行政複議條例》到《行政複議法》之立法目的條款的調整
在我國，行政複議最初是作為行政訴訟的「配套」制度而建立起來的。在這種制度依附性的思想指導下，1990年《行政複議條例》與1989年《行政訴訟法》在立法上基本上保持了一致。然而，《行政複議條例》作為一部由國務院制定的行政法規，從立法目的表述來看，它其實並不「甘心」處於行政訴訟法的依附地位。①
根據1989年《行政訴訟法》第1條的規定，行政訴訟的立法目的主要是「保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權」。而在《行政複議條例》中，則確立的是「維護和監督行政機關依法行使職權，防止和糾正違法或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益」的立法目的體系。在這一安排之中，相較於《行政訴訟法》而言，《行政複議條例》增加了「防止和糾正」之內容，並將行政訴訟立法目的次序做了重新排序。其中「維護和監督行政機關依法行使職權」列於首位，被作為立法目的重點加以優先考量，而「保護公民、法人和其他組織的合法權益」則被擺在了其後的位置。從兩者的立法目的表述上的差異可以看出，雖然行政複議制度的附屬性非常強烈，但是作為立法者的國務院也在意圖將行政複議打造成為與行政訴訟不同的制度，從而使得兩者相區別開來。
為提高行政複議制度立法的層級性，1999年全國人大常委會頒布實施了《行政複議法》。從條文的規定來看，《行政複議法》將其立法目的表述為「防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權」。顯然，相較於《行政複議條例》而言，《行政複議法》對立法目的條款上作了次序上的調整，將「保障與監督」放在了最後一位，提升了「保護」的排名。②但是，這並不意味著，立法者對行政複議立法目的的認識有了實質性的變化。時任國務院法制辦公室主任楊景宇在關於《中華人民共和國行政複議法(草案)》的說明中指出，「行政複議是行政機關內部自我糾正錯誤的一種監督制度。完善行政複議制度，充分發揮行政複議制度的作用，對於加強行政機關內部監督，促進行政機關合法、正確地行使職權，維護社會經濟秩序，維護公民、法人和其他組織的合法權益，維護社會穩定，具有重要意義。」③可見，在立法者的理念中，行政複議制度依然屬於行政機關內部自我糾正錯誤的一種監督制度，即便「保護公民、法人和其他組織的合法權益」在立法目的條款中的序位得到提升，但依然處於「劣勢」地位。由此可見，《行政複議法》的立法目的，在實質內容上，依然是對《行政複議條例》的延續。這種延續體現出了行政複議立法目的調整中立法機關和政府之間的關係。
從法政策學的角度而論，政府對立法機關的立法活動有著很強的影響力，立法機關對政府的依賴性極大。現實中，立法機關審議的絕大多數立法草案，基本上都是由政府提出的。此外，行政部門依靠其龐大的文官系統和信息、技術、人才等資源優勢，也可以對立法施加非常有效的影響。這種現象在世界範圍內都非常普遍。④我國也不例外，甚至表現得更為明顯。在我國的政治結構中，政府佔有大量資源，有著極為優勢的地位，在立法起草階段有條件把握主動權，即便是修法階段，未經協調一致或得到政府的同意，人大也很難對法案作出重大修改。從以上草案說明中可以看出，《行政複議法》對《行政複議條例》中規定的立法目的僅僅作出了一種「延續性」的調整。究其原因，作為政府的國務院無疑發揮了極其重要的影響力和推動作用。換句話說，《行政複議法》對《行政複議條例》立法目的的延續，是政府參與立法機關立法的結果，體現的是立法過程中立法機關和政府之間的鮮活關係。這種政府推動的因素，基於行政的科層制，使得行政複議作為一種行政內部糾錯機制的定位，在制度實施中得到進一步強化。
(二)《行政複議法實施條例》對立法目的條款之調整
相比於《行政複議法》對《行政複議條例》在立法目的上的次序調整而言，2007年《行政複議法實施條例》在立法目的上的變動更具顛覆性的意義。在《行政複議法》的基礎上，該條例對立法目的條款做出了重大調整，即確立了「進一步發揮行政複議制度在解決行政爭議、建設法治政府、構建社會主義和諧社會中的作用」的立法目的。其中，「解決行政爭議」被首次納入到了立法目的之中，並被置於首位。這在很大程度上重塑了《行政複議條例》和《行政複議法》對行政複議立法目的的設定。不過，與《行政複議法》立法目的調整中政府推動的因素不同，《行政複議法實施條例》在立法目的條款上的變動，其背後則是源於政治決斷的影響，這尤其體現在「解決行政爭議」立法目的的納入。
本質上來說，「行政複議與行政訴訟都是解決行政爭議的制度」，⑤因此「解決行政爭議」原本就是行政複議制度所應有的屬性。但將其納入行政複議法的立法目的條款之中，其背後卻有著很強的政策意味，是政治決斷在行政複議制度中的直接體現。這是因為，在國務院頒布《行政複議法實施條例》之前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳於2006年聯合發布了《關於預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》。該聯合發文是黨中央基於維護社會穩定的政治考慮而作出的，意在將官民之間因為行政違法行為所造成的大量矛盾的解決重點，放在預防和化解行政爭議，健全行政爭議解決機制上來，行政複議便理所當然地成了其中的重中之重。加之，《行政複議法》由於「內部監督機制」的定位，嚴重阻礙了公民對於權利救濟的需求，大量行政爭議得不到有效解決，這與實質性化解行政爭議的目標功能嚴重不符。在這樣的政治「壓力」下，行政複議制度的調整成了立法者關注的急切之事，將「解決行政爭議」納入行政複議立法目的之中，便成為貫徹和回應黨中央文件的最直接體現。可以說，「解決糾紛是行政複議肩負的政治使命」。⑥其背後體現的實則是執政黨對立法的影響，是執政黨政治決斷對立法的直接滲透。
「在現代議會政治的舞臺上，政黨的形象日益活躍，並扮演著一種積極的『立法者』角色」。⑦這尤其體現在我國立法過程的現實之中。在我國，中國共產黨是執政黨，「黨的領導是中國特色社會主義法治之魂」，⑧必須堅持黨對立法工作的領導這一重大的政治原則。黨對立法的影響，最直接的體現就是將黨的政策、主張通過法定程序上升為國家意志。在中央作出預防和化解行政爭議的政治決策下，《行政複議法實施條例》在《行政複議法》的基礎上，將「解決行政爭議」直接納入立法目的之中，體現的正是執政黨對立法過程的影響。雖然，作為一部行政法規，在作為法律的《行政複議法》對立法目的尚未做修改的前提下，另行擬定行政複議立法目的，很難擺脫下位法違反上位法的嫌疑，然而在強大的政治決斷面前，立法者還是選擇「漠視」這樣的嫌疑，貫徹執政黨的決策部署。這明顯體現出了政治決斷對行政複議立法目的調整的影響。
二、行政複議立法目的條款之協調性問題檢視
法律的生命在於實施，實施的關鍵在於對法律文本的規範解釋。無論是上述的「政府推進」還是「政治決斷」，都只是大概地提出了立法目的的導向和要求，具體條款的設計則需要立法者的努力。然而，「立法是以未來為指向的活動，立法目的條款的功能定位，就是人們對某個法律應然作用的期待，而它到底有多大的實現可能性尚不可準確預知」。⑨實際上，正是這種只是大概的政策目標的引入，加劇了行政複議立法目的在內容上的複雜性，並導致其體系上的不協調性。
(一)行政複議立法目的之內部體系的不協調性問題
嚴格來說，行政複議立法目的之所以會產生不協調，根本原因在於其立法目的的多重複雜性，不同目的之間在內容上有著迥然的差異性，很難實現相互之間的圓滿協調。從《行政複議條例》到《行政複議法》，再到《行政複議法實施條例》，有關立法目的的內容，無非包括「監督行政機關依法行使職權」「保護公民、法人和其他組織的合法權益」以及「解決行政爭議」(以下簡稱「監督行政」「維護權益」和「解決行政爭議」)三個方面。
實際上，2014年新修《行政訴訟法》第1條規定，「為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法」。據此該法在立法目的上也體現為「監督行政」「維護權益」和「解決行政爭議」三個方面。因此，這三者在行政複議立法目的中的不協調性，也同樣會體現在行政訴訟法之中。只是，由於行政複議和行政訴訟之間的不同，兩者的不協調性既有著很大的相同性，也存在著一定的差異。
立法目的之間的不協調性，在「監督行政」與「維護權益」之間體現得最為明顯。在行政訴訟法上，「監督行政」有著導引行政訴訟向客觀訴訟方向的力量，強調的是行政訴訟制度對行政機關行政行為的監督，側重的是客觀法秩序的維護。而「維護權益」則蘊含著主觀訴訟的色彩，它意味著行政訴訟制度的運行以行政相對人以及其他利害關係人的權益維護為核心，所有的審查手段，都在於「維護權益」，即原告的主觀公權利。因此，兩者的著重點存在很大的差異，行政訴訟法將二者統一規定為其立法目的，使得行政訴訟法產生了很大的「撕裂性」。一方面，行政訴訟以維護原告的權益為要點，遵循「不告不理」原則，而另一方面在監督行政機關依法行政層面，「判決與訴請之間並非嚴格遵循訴判之間的對應關係，弱化訴求在審判中的地位，而是以行政行為的合法性為審判中心，強調訴訟對行政客觀法律秩序的價值追求，判決有可能超越訴訟請求」，⑩比如重作判決、情況判決以及變更判決等。
類似的不協調性在行政複議中體現得更為顯著。不同於行政訴訟對行政的外部監督性，行政複議著重的是監督的內部性。這一內部監督屬性，使得行政複議審查的內容遠遠超過了合法性審查的範圍，而有著合理性審查的縱深性，監督內容更為全面和徹底。由此，它與「維護權益」之間的不協調性會更為強烈，甚至會給人造成「維護權益」成為「監督行政」附屬存在的印象。這種不協調性已經體現在了《行政複議條例》和《行政複議法》之中，因為在立法者的說明裡，行政複議是作為「行政機關內部自我糾正錯誤的一種監督制度」，著重體現的是「監督行政」的目的。在這樣一種定位下，「維護權益」一定程度上被虛置了。正如學者所言，「行政複議制度的行政性過強，在制度設計上過於強調內部的自我監督，忽視糾紛的解決，忽視對相對人權益的保護」。(11)
就「解決行政爭議」而言，它作為一項立法目的的導入，是政治決斷在行政複議立法中的直接體現。由於「解決行政爭議」具有糾紛解決的「妥善性」「一次性」及「迅速性」等三個層次的內容，(12)這就決定了「解決行政爭議」與「監督行政」「維護權益」之間的不協調性甚至是衝突性在所難免。一方面，為了追求糾紛解決的「妥善性」「一次性」及「迅速性」，往往要求解決糾紛的法律程序不拘泥於法定形式，「在程序的設計上，糾紛解決傾向於在很大程度上擺脫來自法律規定的程序保障要求的形式拘束性，以最大限度地追求糾紛在實質意義上獲得妥善解決的必要條件」，而且，「為了真正解決糾紛而積極支持法官的裁量或創製法的活動，這有可能與傳統的嚴格形式性合法審查相衝突」(13)。另一方面，為了儘可能實現行政爭議的解決，行政機關可能在複議過程之中，將行政爭議解決作為最高目的，大量採用調解的方式解決問題，甚至出現是非不分的「和稀泥」，花錢買安寧等現象。正如學者所言，「調解往往標誌著行政糾紛的成功解決，但不意味著調解的內容必定合法」。(14)在「解決行政爭議」作為一項政治決斷的現實背景下，情況自然會更為嚴重，其完全壓制了「監督行政」和「維護權益」的立法目的，甚至可以說，「監督行政」和「維護權益」的內容在一定程度上被「解決行政爭議」虛置和掏空了。
(二)行政複議立法目的之外部體系的不協調性問題
德國耶林曾指出：「目的是全部法律的創造者。每條法律規則的產生都源於一種目的，即一種實際的動機」。(15)對於一部法律的文本而言，立法目的無疑發揮著這樣的動機作用，它是立法者通過制定法律文本，意圖有效地調控社會關係的內在動機，它既是法律創製也是法律實施的內在動因；既是立法活動的方向選擇、立法論證的有效途徑，也是法律解釋的重要標準，以及公民守法的規範指南。(16)可以說，立法目的統攝了一部法律從制定到實施的全過程，整部法律具體條款的制定、實施，都應當圍繞立法目的加以展開。
然而，縱觀《行政複議法》以及《行政複議法實施條例》的具體條文內容，其立法目的的設置與條文之間卻並沒有呈現出如此應有的結構關係，相反，很多具體條款的設置嚴重偏離了立法目的的協調要求，呈現一種極為失衡的狀態。就「維護權益」這一立法目的來看，相較於《行政複議條例》而言，《行政複議法》將其序位進行了提前，這體現出立法者意圖強化行政複議制度的「維護權益」的功能。然而，從《行政複議法》具體的條文來看，「維護權益」立法目的的內容似乎並沒有得到很大的提升。比如，行政複議決定書的作出，明顯呈現出行政化的色彩，複議申請人很難進行程序上的參與，自身的權益自然也不能得到程序上的保障。顯然，這和立法者將行政複議定位為行政內部的一種監督機制有很大的關係，是行政複議法制定過程中，政府推動因素的直接體現。而且，相比於《行政複議條例》而言，《行政複議法》所體現出的內部監督機制的色彩更為濃厚，最為明顯的便是直接取消了原《行政複議條例》中複議機構獨立辦案的規定。可以說，「監督行政」的立法目的幾乎全面貫徹在行政複議法的具體條款之中。譬如《行政複議法》第4條規定，「行政複議機關履行行政複議職責，應當遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則，堅持有錯必糾，保障法律、法規的正確實施」。在此，將具有明顯「監督行政」色彩的「有錯必糾」作為一項原則規定在總則性條款之中。可見，雖然《行政複議法》羅列了「監督行政」和「維護權益」的立法目的，並特別將「維護權益」在立法目的條款中的次序進行了提升，但在具體的條文設置上，依然注重的是「監督行政」的內部監督性質，並沒有就「維護權益」的立法目的作出特別的調整，從而造成《行政複議法》立法目的條款與具體條文的設置間產生了很大的割裂。
從「解決行政爭議」來看，雖然《行政複議法實施條例》將其納入立法目的之中，意在突出行政複議糾紛解決機制的性質，但其在具體條款的設置上依然沒有明顯體現出「解決行政爭議」的色彩。作為糾紛解決機制，「行政複議是由複議機關對複議申請人和作出原行政行為的行政機關之間的爭議作出裁決，那麼這一複議裁決就必須是公正的」。(17)而程序正義是檢驗糾紛解決機制公正與否的標準，它支配著糾紛解決的全過程，保證了糾紛解決的可接受性。(18)行政複議制度要想發揮「解決行政糾紛」的功能，也必須遵循這樣的程序正義，至少也得遵守最低限度的程序正義，包括程序中立、程序參與、程序公開等。簡單地說，就是向著「司法化」的方向進行適度地調整。可惜的是，「解決行政爭議」的「司法化」要求，並沒有如同「解決行政爭議」的字眼一樣，體現在具體的條文之中，或者說，《行政複議法實施條例》雖然將「解決行政爭議」納入到了立法目的之中，卻又沒有按照「司法化」的標準來改造行政複議制度，這使得「解決行政爭議」的效果大打折扣。正因如此，針對即將修改的《行政複議法》，學者們的主流觀點便是強化行政複議制度的「司法化」，以保證其在「解決行政爭議」中的公正性和權威性。
以上所描述的行政複議立法目的與其具體條款之間的不協調問題，或者說立法目的條款對具體條文的統攝作用沒有發揮出來的原因，究其根本，實際上是行政複議立法目的內部體系的不協調性，即「監督行政」「維護權益」「解決糾紛」三者之間的衝突性。由此導致了立法者在具體的條文設置上，經常感到手足無措，左右顧及不全，使得條文的具體內容呈現失衡的狀態。加上政府推定和政治決斷的外部因素影響，這種失衡狀態愈加嚴重。當然，我們並不是反對將「監督行政」「維護權益」「解決糾紛」三者同時安放在行政複議立法目的之列，而是說，需要以一種理性上的智慧，對三者的關係進行恰當地安排。這種安排具體體現在行政複議立法目的之內的圓融及其對具體法律條文的統攝，以及具體案件發生時的法律解釋和適用。這是學者們研究所應當關注的重點所在，也是《行政複議法》修法者，以及作為具體案件承辦者的複議機關的工作職責之所在。
三、行政複議立法目的條款之體系化重塑
雖然《行政複議法》只是規定了「監督行政」「維護權益」的立法目的，「解決行政爭議」是由《行政複議法實施條例》加以增設，但正如學者對行政訴訟法修改時增設「解決行政爭議」的立法目的的描述一般，「原法未規定這個內容，並不為錯，因為這是不言自明的。本次修改予以增加，目的是為了強調」。(19)行政複議作為行政糾紛機制之一，「解決行政爭議」自然也應當屬於《行政複議法》所不言自明的內容。只是，相較於行政訴訟法而言，《行政複議法實施條例》特別單獨強調「解決行政爭議」的立法目的，其背後有著深切的政治決斷因素的作用。隨著「解決行政爭議」被增設為行政訴訟法的立法目，即將修改的《行政複議法》亦會將其納入立法目的之中。對此，我們有必要進一步從法規範分析的視角，對「監督行政」「維護權益」「解決行政爭議」三者之間的關係形成一套合理的解釋邏輯並作出體系化重塑，一方面為即將修改的《行政複議法》對立法目的條款的重新設置提供一些建議，另一方面為複議機關處理相關行政爭議提供相對可行的思路指引。
(一)立法目的條款之內部體系化重塑
雖然在內容上，「監督行政」「維護權益」「解決行政爭議」有著不同的價值傾向，但這並不意味著就不能將三者同時列於行政複議立法目的條款之中，關鍵在於如何處理好它們之間的內部關係。對此，學界提出了不同的處理方案，主要體現為權利救濟功能優先、內部監督功能優先，以及解決行政糾紛功能優先三種觀點。(20)比如有學者提出，「我國行政複議的立法目的應定位於解決糾紛之初級目的、監督行政之中級目的以及救濟權利之高級目的」(21)，「權利救濟應當被置於行政複議目的的核心地位」。(22)也有學者指出，「『解決行政爭議』與『監督』『保權』之間，應當是一種手段與目的的關係，即通過解決行政爭議的手段，達到『監督』『保權』的立法目的」。另有學者甚至主張拋棄將三者中的任何一個作為優先目的的做法，其指出，化解矛盾和糾正錯誤不能作為行政複議制度的基本目標，以權利救濟為基本目標也存在著與行政訴訟功能重合，應當形成一種綜合性的目標，即促進政府依法行政的實現為行政複議制度的基本目標。(23)
其實，在「監督行政」「維護權益」「解決行政爭議」三者之間，無論以何者為主導或優先的行政複議立法目的，抑或提出一套整合的目的位階方案，其主要的立足層面，事實上是一種抽象性的觀察，即意圖針對「監督行政」「維護權益」「解決行政爭議」三者之間的關係，形成一套標準的、普遍的、統一的定位。這種處理方式，不用考慮具體的規範內容、不用針對具體案件的具體情形，屬於一種先規範、先實踐的範疇，因此屬於一種抽象層面的體系化認識。當然，我們並不反對這種抽象性的體系化認識，實際上，這種抽象性的觀察也完全符合立法目的所具有的價值指引功能。畢竟，「立法目的屬於法價值範疇，它通常與人們的情感、偏好存在著密切的聯繫」，「立法目的條款作為法價值的規範表達形式，是道德形態的法外價值向制度層面的法內價值轉化的中介」。(24)作為價值範疇的行政複議立法目的，表達著立法者的價值訴求和目標追求，對整個立法活動而言，有著統攝性的作用。當然，它也有著先規範性的特點，它先於規範條款而存在，對規範條款的具體構成有著價值指引的作用。從這一點來看，通過對「監督行政」「維護權益」「解決行政爭議」三者之間的關係進行抽象的體系化處理，有著價值層面的指引作用，其意義不言而喻。問題的關鍵，在於如何恰當地形成一套彼此關聯、相互圓融的行政複議立法目的體系，尤其是將其具體化為立法目的條款，這需要立法者慎重對待。總的來說，對於立法目的的規範表達，「多元目的的邏輯排列規則重在強調兩個層面的順序：一是概念上的邏輯性。即按照事物發展或者人的思維的一般前後順序，循序漸進地排列相關目的，既不能前後顛倒、倒果為因，亦不能雜亂無章、自相矛盾。二是觀念上的邏輯性，既突出立法重點，又兼顧其他目的」。(25)
在行政複議立法目的內部體系化上，筆者認為應當以「維護權益」為核心，將其作為根本目的。畢竟，作為一種價值範疇，立法目的的核心必須具有價值評價的功能，有著最基本的價值核心。行政複議法雖然也有著「監督行政」「解決行政爭議」的立法目的，但其無法上升到價值的層面，它們最多也只能作為制度實施所追求的目標，而不能當作價值的評價標準。因此，對於上述學者提出的「解決行政爭議」是手段的定位的看法，我們表示贊成，而對於「監督行政」這一立法目的而言，則需要圍繞「維護權益」展開。總的來說，「解決行政爭議」和「監督行政」都必須以「維護權益」為價值的衡量器，當「解決行政爭議」和「監督行政」和「維護權益」發生衝突時，應當以「維護權益」為最終追求。不過，這並不意味著「解決行政爭議」和「監督行政」就不存在相應的地位。只要不損害「維護權益」這一根本的價值，「解決行政爭議」和「監督行政」可以有自身獨立的追求目標，我們也應當為二者所具有的功能，提供相應的釋放空間，
當然，這樣一種抽象的體系化認識，最終需要具體化為立法目的條款。而條款內容的具體安排，也有助於表達出對「監督行政」「維護權益」「解決行政爭議」三者之間的體系化關係。對此，我們需要藉助立法技術，對這三者之間的關係，在立法目的條款中進行科學合理的安排。從立法技術角度而言，全國人大法工委制訂的《立法技術規範(試行)(一)》明確提出，「立法目的的內容表述應當直接、具體、明確，一般按照由直接到間接、由具體到抽象、由微觀到宏觀的順序排列」。基於這樣的立法技術標準，結合以上對「監督行政」「維護權益」「解決行政爭議」三者之間的關係定位，我們可以認為，「維護權益」屬於行政複議立法的直接目的，「監督行政」屬於其間接目的，二者也屬於具體的立法目的，而「解決行政爭議」本身便是行政複議制度的所具有的特性，可以將其歸為抽象的立法目的。因此，我們建議，修改《行政複議法》，可以將其立法目的條款表述為，「為保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權，解決行政爭議，根據憲法，制定本法」。當然，如果將「解決行政爭議」作為「維護權益」「監督行政」的手段的話，也可以表述為，「為有效解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法」。
(二)立法目的條款之外部體系化及其進一步貫徹
立法目的作為一部法律所追求的基本目標和價值功能，是一部法律統領性的靈魂條款，直接關係到這部法律的制度設計，影響到這部法律的實施效果。行政複議立法目的通過對具體規範條款的統攝性，最終也必須付諸實踐。為此，還必須強調立法目的條款與具體制度設計及其規範條款設置之間的外部體系化問題，以此統領提升整個行政複議法的制度體系，並加強立法目的條款對行政複議個案的價值引領，確保其在具體的制度實施中得以進一步貫徹落實，避免行政複議制度的失衡。
其一，以立法目的條款統領提升整部行政複議法的制度體系。立法目的條款，「體現著對諸多美好事物嚮往與追求的法價值，既展現於作為應然法的社會願景之中，同時也必須凝結於作為實然法的法律條文表述中」。(26)不僅一部法律所有的具體制度設計及其規範條款的設置，都應當圍繞立法目的加以展開，而且立法目的也必須藉助具體的制度設計及其規範條款才能加以實現。如果完全拋開法律文本和法律條文，則立法目的將淪為空泛的價值聲明而已，或者成為制度實施中肆意獨斷的藉口。因此，必須以立法目的為統領，對整部行政複議法的具體條款加以體系化的重新表述，使其形成內部邏輯嚴密、協調統一的制度體系。
如前所述，長期以來，行政複議制度主要被定位為行政系統內部自我糾錯的一種監督機制，而非權利救濟機制，由此導致「維護權益」這一核心價值存在一定程度上的虛置。因此在《行政複議法》修訂時亟待通過對其具體規範條款的重新設置和表述，將作為根本立法目的的「維護權益」貫徹在整個複議制度體系之中。比如，作為總則性條款的第4條關於「堅持有錯必糾，保障法律、法規的正確實施」的表述，在內容上就有明顯以「監督行政」作為行政複議立法目的的核心所在，從而存在虛置「維護權益」這一價值核心之嫌。對此，在《行政複議法》修改時，應當予以刪除。為了更好地實現「維護權益」這一立法目的，現行行政複議法規定的受案範圍、申請人資格、複議管轄、複議決定等條款均需要加以重新構造。首先，由於行政複議的受案範圍直接關涉到對相對人權益的保護程度，因而「維護權益」應當成為確定行政複議範圍首先必須考慮的因素。現行《行政複議法》把受案的基本範圍界定為「具體行政行為」，並對可予和不可以申請複議的範圍做了具體列舉。為了進一步擴大對相對人權益保護的範圍，應當將「具體行政行為」修改為「行政行為」，並將內部行政行為、雙方行政行為及部分抽象行政行為納入受案範圍之中。其次，為更加有利於保障當事人的複議申請權，應當明確將「有利害關係」作為確定申請人資格的標準，由此將行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關係的公民、法人或者其他組織都納入申請人範圍。再次，目前我國行政複議管轄制度主要是基於行政隸屬關係而確立的，這樣無疑有利於行政機關的監督。但是由於行政系統內部的隸屬關係錯綜複雜，使得行政複議管轄的現行規定過於龐雜，且行政複議權限規定不明確，由此往往導致複議申請人無所適從。因此，從更加有利於複議申請人通過行政複議來維護自身合法權益出發，應當進一步簡化行政複議管轄的規則。(27)此外，現行《行政複議法》關於複議決定中的「維持決定」主要強調的是對合法行政行為的維護，也不利於保護相對人的合法權益，應當予以刪除。如果複議機關認為被申請人的行政行為合法，而對申請人的實質請求不能予以支持的，則可以做出「駁回請求」的決定。
在突出「維護權益」這一根本目的的前提之下，還應當對「解決行政爭議」的立法目的之外部體系化重塑加以足夠的重視。在行政訴訟法修改時，「解決行政爭議」被納入到了行政訴訟立法目的條款之中，而在一些具體制度的修改上，也確實體現出了行政訴訟著力於「解決行政爭議」的立法目的的實現上。比如規定在涉及行政許可、登記、徵收、徵用和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一併解決相關民事爭議的，人民法院可以一併審理；在涉及行政賠償、補償以及行政機關裁量權的案件中，可以進行調解；還有在人民法院可以適用變更判決的案件類型上，由行政處罰進一步擴大到其他行政行為涉及對數額確定或認定確實有錯誤的案件；此外還增加了一系列的簡易程序規定。(28)與行政訴訟法這些規定變化相同，當前實施的《行政複議法》以及《行政複議法實施條例》之中，也有諸多條款體現了「解決行政爭議」的立法目的。比如，《行政複議法》第28條規定的變更決定，《行政複議法實施條例》第40條規定的和解條款、第50條規定的調解條款，等。但是，也正是這些條款的具體規定，使得體現「解決行政爭議」的和解、調解適用的範圍得到限制，一定程度了抵制了和解、調解的擴張。相較於行政訴訟法而言，《行政複議法》和《行政複議法實施條例》所體現的「解決行政爭議」，在內容上還比較薄弱，對《行政複議法》的修改可以借鑑行政訴訟法的修改經驗，在條款上對體現「解決行政爭議」的內容加以增設。
其二，以立法目的條款加強對行政複議個案的價值指引。在具體的行政複議案件中，複議機關適用的是具體的規範條款，而不是直接適用立法目的條款，但這並不代表立法目的條款就被束之高閣了。一方面，具體的規範條款本身也體現出了立法目的的內容，具體條款的適用，也間接地是對立法目的條款的適用，另一方面，立法目的條款對具體規範條款在個案中的適用有著價值指引和矯正的作用。
之所以強調這樣的作用，是因為，一是立法者對立法目的理解不夠，導致在具體條款的設置上容易出現立法目的失衡的狀況。比如上文所提及的《行政複議法》對體現「監督行政」的行政內部監督行政機制的過度強調，導致行政複議制度在條款設計上出現嚴重的「行政化」傾向，「維護權益」和「解決行政爭議」被拋在了邊沿地帶。這就需要立法目的對其進行指引和調整，即通過上文所述的「監督行政」「維護權益」「解決行政爭議」三者之間關係的抽象處理，對具體條款的設置提供目的和價值上的指引，未來《行政複議法》的修改也必須注意到這一點，以防止立法目的條款在具體規範條款的設置上出現嚴重失衡的狀況。二是對於具體條文的適用，很多複議機關沒有遵循立法目的作為法律解釋的重要標準的原則，導致在法條的具體適用上偏離立法目的條款的內容。例如，在具體的行政複議案件處理中，很多辦案人員只偏重於「解決行政爭議」的立法目的，從而導致案件辦理中，「權益維護」和「監督行政」被輕視，「大調解」浪潮的出現就是最典型的體現。如前所述，很多複議機關為了單方面的促成「解決行政爭議」的達成，在複議過程之中，將行政爭議解決作為最高目的，大量採用調解的方式解決問題，甚至出現是非不分的「和稀泥」，花錢買安寧等現象。這當然和行政複議立法目的中的政治決斷有關，但一旦沒有相應的價值指引，這種盲目追求完成政治任務的做法，將嚴重侵蝕行政複議制度的初衷。對此，必須加以矯正，而矯正的方法，便是藉助行政複議立法目的關係的抽象性處理，即確立一套體系化的立法目的條款，以防止某一個立法目的成為唯一辦案的衡量標準。比如，按照上文提出的方案，將「維護權益」作為立法目的的核心，「監督行政」作為第二層次的立法目的，「解決行政爭議」則作為手段考量，在調解處理的過程中，就不能以調解為名，侵犯複議申請人的合法權益，也不能單純為了調解結案，而致「監督行政」於不顧，使得行政行為逸脫於「合法性」和「合理性」的範圍。只有這樣，才可以有效地防止調解制度的擴張所可能帶來的合法性風險。當然，這不僅需要以立法的方式，對具體案件辦理人員進行控制，也需要他們在案件處理中形成合理、均衡的價值衡量，避免出現行政複議功能的片面化。
無論如何，在《行政複議法》的修改時，必須慎重對待行政複議的立法目的條款。在價值層面，先預設出「監督行政」「維護權益」「解決行政糾紛」三者之間體系化的關係，由此對立法目的條款的規範表述作出科學的設計，並將立法目的條款的內容，擴散到具體的規範條款之中，以發揮立法目的對立法過程體系化的方向控制。此外，在具體的行政複議案件中，複議機關也應當以立法目的條款為準則，正確適用相應的具體規範條款，形成合理、均衡的評價體系，防止出現立法目的條款在具體個案中的嚴重失衡。總的來說，即將修改的《行政複議法》，要充分發揮立法目的條款對整個法律文本之條文設計的統攝作用，而在具體的行政複議案件中，則更多需要複議機關的衡量，從而形成立法目的條款對行政複議制度從立法到適用整個過程的控制。
①章劍生：《行政複議立法目的之重述——基於行政複議立法史所作的考察》，載《法學論壇》2011年第5期。
②馬超：《行政複議的政治功能闡釋——基於立法史的考察》，載《交大法學》2013年第4期。
③楊景宇：《關於〈中華人民共和國行政複議法(草案)〉的說明》，載應松年等：《行政複議法例解與適用》，中國民主法制出版社1999年版，第451頁。
④參見王愛聲：《立法過程：制度選擇的進路》，中國人民大學出版社2009年版，第106頁。
⑤應松年：《行政救濟制度之完善》，載《行政法學研究》2012年第2期。
⑥賀奇兵：《行政複議申請人資格標準的基本定位——基於行政複議與行政訴訟目的差異的視角》，載《法學》2015年第12期。
⑦王愛聲：《立法過程：制度選擇的進路》，中國人民大學出版社2009年版，第107頁。
⑧李林：《黨的領導是中國特色社會主義法治之魂》，《人民日報》2015年4月2日第7版。
⑨劉風景：《立法目的條款之法理基礎及表述技術》，載《法商研究》2013第3期。
⑩鄧剛宏：《我國行政訴訟訴判關係的新認識》，載《中國法學》2012年第5期。
(11)劉莘：《行政複議的定位之爭》，載《法學論壇》2011年第5期。
(12)參見錢弘道、吳亮：《糾紛解決與權力監督的平衡——解讀行政訴訟法上的糾紛解決目的》，載《現代法學》2008年第5期。
(13)錢弘道、吳亮：《糾紛解決與權力監督的平衡——解讀行政訴訟法上的糾紛解決目的》，載《現代法學》2008年第5期。
(14)何海波：《行政訴訟法》，法律出版社2016年版，第42頁。
(15)[美]博登海默：《法理學——法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2004年版，第115頁。
(16)參見劉風景：《立法目的條款之法理基礎及表述技術》，載《法商研究》2013年第3期。
(17)應松年：《對〈行政複議法〉修改的意見》，載《行政法學研究》2019年第2期。
(18)參見劉莘、劉紅星：《行政糾紛解決機制研究》，載《行政法學研究》2016年第4期。
(19)江必新、邵長茂：《新行政訴訟法修改條文理解與適用》，中國法制出版社2015年版，第20頁。
(20)參見甘臧春、柳澤華：《行政複議主導功能辨析》，載《行政法學研究》2017年第5期。
(21)孔繁華：《從性質透視我國行政複議立法目的定位——兼與行政訴訟之比較》，載《社會科學輯刊》2017年第4期。
(22)賀奇兵：《行政複議申請人資格標準的基本定位——基於行政複議與行政訴訟目的差異的視角》，載《法學》2015年第12期。
(23)參見沈福俊、徐濤：《論我國行政複議制度基本目標的重塑——基於對現有制度與實踐的反思》，載《東方法學》2013年第4期。
(24)劉風景：《立法目的條款之法理基礎及表述技術》，載《法商研究》2013第3期。
(25)徐向華主編：《立法學教程》，北京大學出版社2017年版，第321頁。
(26)劉風景：《立法目的條款之法理基礎及表述技術》，載《法商研究》2013第3期。
(27)參見王青斌：《行政複議制度的變革與重構——兼論〈行政複議法〉的修改》，中國政法大學出版社2013版，第130頁。
(28)參見全國人大常委會法制工作委員會編著：《中華人民共和國行政訴訟法解讀》，中國法制出版社2014年版，第4頁。
（標題注釋：司法部2017年度國家法治與法學理論研究項目重點課題「行政複議法修改研究」(項目編號：17SFB1003)。)
來源： 《行政法學研究》2019年第6期