2013-02-19 15:01:53 | 來源：中國法院網 千陽頻道 | 作者：齊春惠
此次《民事訴訟法》修改中新創了公益訴訟制度，為維護社會公共利益起到了重要的作用，但是對於民事公益訴訟中原告資格的定位仍然相對模糊，成為了該項制度發展的主要障礙。認真分析修訂後「法律規定的機關和有關組織」中存在的各類民事公益訴訟原告主體資格，試圖提出一定的民事公益訴訟主體範圍，為完善我國民事公益訴訟體系提供智力支持尤為必要。
當牧民面對公共的牧地時，每個人都希望多養一些牛來增加收入，因此，所有牧民都只是單純擴大養牛的數量而忽視了對公共牧地的護養，最終因為過度放牧牧地沙化導致所有牛都餓死。由此就形成了「公地悲劇」。可見，無人管理下的公共利益保護程度不夠，最易受到侵害，正如目前在我國社會公共利益保護中，法律層面的措施也同樣面臨這樣的窘境。2012年十一屆全國人大常委會表決通過的關於修改《民事訴訟法》的決定中明確規定：「對汙染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。」這一規定表明我國社會公共領域不斷延伸，公共利益不斷擴展，此次有關公益訴訟的設計正是有效解決此類問題的一種訴訟新途徑。
這種訴訟的新方式被視為本次民事訴訟法修改中的最大亮點之一，新法將公益訴訟規定在當事人制度中，意在解決當事人適格理論對於無利害關係或訴的利益的社會主體提起公益訴訟的障礙。新法修改中以保護公眾利益為目的，將民事訴訟適格訴訟主體「直接利害關係」的限制進一步打破，擴大了訴訟原告主體資格的範圍，一定程度上也推動了全社會對於司法過程的有效監督。但是，新法目前對於啟動公益訴訟主體的表述依然不夠明確，為了更好的促使新法的實施，努力完善並細化其主體的設置顯得尤為重要。
一、公益訴訟主體適格的意義
在尋求司法救濟時，人們首先面臨的是其是否有權訴諸法院，這個問題的本質屬於重要的接近司法問題。訴訟過程中當事人的有效確立則是一切訴訟活動的前提。其中，當事人適格是指對於訴訟標的特定權利或者法律關係，以當事人的名義參與訴訟並且請求透過裁判來予以解決的一種資格。在民事公益訴訟活動中，訴訟主體適格同樣具有重要的地位，對公共利益的保護具有深遠的影響。一方面，確立民事公益訴訟當事人適格制度，一定程度上肯定了起訴正噹噹事人，避免了司法資源的浪費，保障了訴訟活動的合理運行。另一方面，明確公益訴訟主體當事人適格範圍，體現了訴訟主體在民事公益訴訟中訴訟利益的實現。訴訟主體地位的確立，也更加明確了其提起公益訴訟的權利義務，使訴訟主體在利益受到侵害時，能夠及時依法行使權利維護社會公益的訴訟。
二、「有關機關」的主要類型
此次《民事訴訟法》修訂中，公益訴訟原告主體單一化的設計方式顯然已被否定，民事公益訴訟中，原告資格呈現出了不同的類型。其中，在修訂後的《民事訴訟法》中提到「有關機關」可以提起公益訴訟，對於「有關機關」的界定概念十分模糊。目前，我國參與社會公共活動的「有關機關」主要包括行政機關、司法機關等。在出席公益訴訟案件時如果這些原告不存在任何個人的利益及其需要，而僅僅作為一個社會公共利益的捍衛者，那麼他們代表公共利益進行訴訟的動機就非常重要。實踐中，我國的行政機關及其檢察機關都是以維護社會公共利益及其秩序為主要職責，因此，此處的「機關」應做目的性縮小解釋為維護社會公共利益的相關行政機關及其檢察機關。
1、確立行政機關主體地位
目前，行政主體在民事公益訴訟中充當訴訟主體的情況在國外的民事公益訴訟體系中並不佔主導地位，且主要存在於在英、美國家的反壟斷領域內。以美國為例，其司法部反託拉斯局和聯邦貿易委員會則可以就違反反託拉斯的行為以及侵害消費者利益的行為提起訴訟。在我國，國家行政機關作為國家公共利益的維護者和代表者在公共利益訴訟中也已經開始擔當了部分典型民事公益訴訟的原告。
2011年昆明環境保護局訴昆明三農公司、羊甫公司環境汙染侵權糾紛案，是雲南首例環境民事公益訴訟，對於公益訴訟的審理存有諸多創新，其中，將起訴人由「原告」改稱「公益訴訟人」，將「昆明市環保局」列為「公益訴訟人」均開啟了行政機關提起環境民事公益訴訟的先河。
有關國家行政機關提起公益訴訟的原因主要包括以下因素：
一是行政機關具有法律上的正當性。當公共利益遭受侵害時，國家行政機關擔負著維護社會公共利益的國家權力，並且是其法定義務。《中華人民共和國地方各級人民大表大會和地方各級人民政府組織法》中明確規定，行政機關可以討論決定本行政區域內的政治、經濟、文化、衛生、環境等重大事項，及其保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序等功能。可見行政機關作為管理者提起民事公益訴訟具有法律上的正當合理性。
二是行政機關相對於有關組織及其個人具有獨特的優勢。行政機關特別是相關的職能部門擁有著其職能範圍內的專業優勢，掌握著有關的信息資料，具有一定的處罰權力及其收集證據的能力，可以極大程度的發揮自身優勢，降低公共利益損失。
三是行政機關提起訴訟，一定程度上與司法機關就案件的利益厲害關係達成了和解，避免了法院在處理此類案件時可能與政府發生衝突及其法院在審判執行中遇到的困難阻礙，從而保證了該類訴訟活動的有效開展。
實踐中，行政機關作為公益訴訟主體的積極作用顯而易見，但是，也可能產生一些不利影響。主要表現為行政機關濫用職權以權謀私造成地方保護主義等消極影響，或以不作為方式消極懈怠履行法定職責等。因此，在不斷發揮其自身作為民事公益訴訟主體的同時，必須充分發揮檢察機關及其社會組織的監督作用，保證其合理合法履行職責實現對社會公共利益的保護。
2、明確檢察機關的主體資格
比較行政機關而言，檢察機關提起民事公益訴訟的制度在國外存在較多，在公益訴訟體系中也佔據著重要位置，並具有悠久的歷史。檢察機關參加民事訴訟在《拿破崙法典》中就已經從實體法的角度規定了檢察機關參加民事訴訟的制度。在現代公益訴訟的創始國美國，參與民事訴訟案件也已經成為檢察官的重要職權之一。
在我國，檢察機關一直以來作為國家利益和社會公共利益的代表，並能夠有效採取法律手段維護國家利益和公共利益，實踐中代表著一種典型的公訴權，同時，民事公益訴訟權也是公訴權的表現形式之一。在浙江省平湖市檢察院訴嘉興海寧蒙努集團等5家公司環境汙染侵權案中，在受害主體不特定或者難以確定的情況下，平湖市檢察院則以原告身份對其提起了訴訟。便是一項極具現實意義的創新和嘗試。
在案件中可以發現，訴權是檢察機關法律監督權的必要構成。檢察機關實施民事公益起訴權正是行使其法律監督權的體現。我國憲法中也已明確規定檢察機關是國家的法律監督機關。但是，如果僅僅通過抗訴的方式對民事公益訴訟進行法律監督，檢察機關的作用則很難最大程度得到發揮。如果明確建立檢察機關在民事公益訴訟中的當事人主體地位，充分肯定檢察機關參與訴訟活動，將有助於檢察機關更加有效的維護社會公益利益。案件中，代表國家利益和社會公共利益的檢察機關作為法律監督機關，與社會組織和公民個人相比，代表社會公益提起公益訴訟更為適宜，其原因主要體現在：
首先，相對於行政機關，檢察機關提起公益訴訟更具有優越性，檢察機關作為法律監督機關，直接向人大負責，具有較高的法律地位和獨立性不易受到外界的幹擾。《人民檢察院組織法》中對檢察機關公共利益代表人的身份進行了有效界定。從這個意義上講，行使公益訴訟的訴權是檢察機關本身職責的重要組成部分，而非職能範圍的擴張，從法律層面肯定了其參與民事公益訴訟的天然優越性。同時，《刑事訴訟法》刑事附帶民事訴訟制度中也明確授權檢察機關在刑事訴訟中提起民事訴訟的權力，實踐中檢察機關可以充分發揮自身的資源優勢，查清犯罪事實，有效維護社會公共利益。因此從法律層面上看，檢察機關代表社會公益提起公益訴訟非常合適。
其次，與其他社會團體相比較，檢察機關作為國家法律監督機關，不僅是訴訟主體，更有著法律監督者的特殊身份，在提起公益訴訟過程中擁有法定的調查權，具有更高的法律專業素養，面對調查取證的困難能為保護社會公共利益提供有力保障。再者，檢察機關作為專業的司法機關，擁有專業法律知識的檢察人員和專門的民事行政檢察部門，擁有提起公益訴訟的客觀條件。在國外司法實踐中，檢察機關也多為提起公益訴訟的合格主體，並已經積累了提起公益訴訟的實踐經驗。
因此，作為法定的公共利益代表人和法律監督機關，對於侵害公益的行為檢察機關提起公益訴訟不僅是檢察監督權的表現，同時更是維護公共利益所不容推辭的責任。
但是，檢察機關單獨作為民事公益訴訟的唯一原告亦有不足。我國目前構成了檢察權、行政權與審判權在我國憲政框架內相互獨立、相互制約的均衡憲政體系。如果檢察機關越俎代庖只是行使行政權，而忽略了國有的檢察職能，則會破壞憲政框架內的均衡及其權力制約的目的。由此可見，民事公益訴訟主體應當事先多元化發展，發揮各自的優勢，進而實現互補，最大程度上實現維護公共利益的目的。
三、有關組織的類型限制
隨著社會主義市場經濟的深入發展，民眾參與社會的意識不斷增強，政府作為公共事務的管理機構已很難全部應對各類社會關係日益複雜的局面，因此藉助社會力量彌補國家力量的不足已成為實現國家對社會有效管理的有效途徑之一。
2011年自然之友等訴陸良化工實業有限公司等鉻渣汙染環境賠償案中，法院首次受理由民間組織為原告的環境公益訴訟，具有開創意義。2011年9月，北京市自然之友環境研究所聯合重慶市綠色志願者聯合會和曲靖市環保局提起民事訴訟，曲靖市中院於10月19日立案。此案中，北京市自然之友環境研究所及其重慶市綠色志願者聯合會等社會組織作為第三方力量的興起，一定程度上維護了社會公共利益，彌補了國家與公民之間存在的某種程度的斷裂，起到了補充國家功能缺失的作用。
1.社會組織規範的優越性
目前，社會組織開始積極參與各類公益訴訟活動，究其原因主要在於社會組織具有一定的經濟實力和人力資源，能夠支付公益訴訟的基本成本，這有利於保障受害人的實際利益。其次，社會組織參與民事公益訴訟活動可以充分發揮其社會資源減少訴訟浪費節約訴訟成本。同時，可以有效解決實踐中當事人眾多的問題等現實問題。最後，賦予社會組織公益訴訟的原告資格，除了具有公民提起公益訴訟的優點外，其最大的優點在於可以避免公民個人提起公益訴訟時因訴訟費用和受到的壓力等高昂成本，從而發揮社會組織在維護公共利益方面的優勢。
2.社會組織的類型限制
但是，是否所有的社會團體均可以成為公益訴訟的主體，可以通過國外典型情況進行有效借鑑。德國作為典型的大陸法系國家，其團體訴訟是典型的公益訴訟形式。而美國則採取擴大適格主體的方式，團體提起訴訟請求時僅由法官進行案件的訴訟資格審核，而不需履行批准程序，但是這種模式常常可能產生假借公共利益名義進行打壓競爭對手的等消極作用。
認真審視我國目前社會團體的現狀不難發現，我國的社會團體發展尚未成熟，如果單獨賦予社會團體公益訴訟的原告資格，不僅不利於解決訴訟糾紛維護公共利益，反而可能造成訴訟爆炸。同時，目前我國各類社會組織繁多，其中，民政部門註冊的社會公益組織主要包括：社會團體、民辦非企業單位和基金會。據民政部統計，至2011年，中國目前在民政部門登記的社會團體達25.5萬家，生態環境類的有6999家，民辦非企業單位共20.4萬家，生態環境類的有846家。為了保障訴訟活動的有序開展，避免導致訴訟膨脹造成訴累，降低訴訟效率節約司法資源，關於「有關組織」的範圍，需要人民法院在司法實踐中逐步探索確定。
通過以上分析，我們在創設有關組織作為公益訴訟原告主體時，嚴格要求社會組織具備一定的條件十分必要，具體條件主要包括：依法設立或者登記備案的社會組織；符合社會組織章程目的和業務範圍，長期實際專門從事保護公益事業；有專職的保護專業技術人員；社會組織設立有一定的時間限制；社會組織須配備有相關的法律專業人士；提起的訴訟符合其章程規定的設立宗旨、服務區域、業務範圍。如《中華人民共和國消費者權益保護法》、《中華人民共和國環境保護法》目前已經對維護該社會利益的社會組織進行了一定的要求，如果其今後進一步修改後明確做出了相關規定，那麼可再依照特別的規定進行受理。從而積極發揮各類社會組織維護社會公共利益的作用和職能。
綜上，此次《民事訴訟法》修改的一大亮點是設立了公益訴訟制度，使得公共利益的維護有可能通過民事司法程序予以實現。但是，原告資格目前相對模糊的現狀成為了民事公益訴訟的最大障礙之一，本文主要通過對以上各類原告主體資格與民事公益訴訟之間的關係分析，試圖尋找完善我國民事公益訴訟主體的有效途徑，不僅有助於完善民事訴訟制度體系，促進社會公共利益的有效維護，遏制針對不特定多數人的相關違法侵權行為，而且有助於在消費者維權、環境保護等眾多公共領域形成全社會積極參與社會管理的局面，進而建立並不斷完善我國的民事公益訴訟體系。