檔案 高而坤，現任水利部水資源司司長。1977年畢業於華東水利學院水工建築力學專業，碩士學位，教授級工程師。 先後擔任河海大學講師、高級工程師、學校人事處長，中國水利報社副書記、副社長，水利部科技教育司副司長，水利部人事勞動教育司副司長，水利部人才資源開發中心主任，水利部政策法規司司長，2004年9月任水利部水資源司司長。 先後從事過結構力學教學，工程結構可靠度研究，高等教育管理和研究，幹部人事管理和研究，技術幹部隊伍建設，水利政策法規建設等工作。多次就《水法》《行政許可法》及水法制建設進行專題講座。參加了《水法》修訂、水權制度研究等工作。參與編寫並出版了《水法釋義》《水法導讀》等書籍，發表過《談流域管理與行政區域管理相結合的管理體制》《健全水價形成機制 規範供水管理》等多篇文章。
對話地點：水利部水資源司 對話人物：高而坤
克服概念模糊
■在實施部黨組治水新思路的過程中，常會感到知識不夠用，需要認真研究一些基本概念。
■一度報紙大篇幅報導北京發現地下水資源，可抵一個密雲水庫的水，這說明對水資源內涵與外延認識不清。
現代水利周刊：在工作中，有很多問題都是因為對概念理解的誤差而造成的，概念的模糊會給我們的工作和學習帶來哪些不利的影響？您能舉個例子嗎？
高而坤：工作中經常會碰到一些難以把握或確定的事，特別是在實施部黨組治水新思路的過程中，常會感到知識不夠用，需要認真研究一些基本概念。比如，如何處理現行法規規定與改革的關係？具體講，現有法律規定，用水人通過申請，批准後獲得取用水權，取水許可的有效年限不能超過5年，而且不能轉讓。而需要建立的水權制度中，水權是可以轉讓的，轉讓已在進行，這個轉讓的有效期可以是幾年？有人講，不可超過5年；有人講可以10～20年；實際試行中，東陽義烏是永久使用權，寧蒙灌區是50年。對水權不同的理解和認識就會產生不同的結論。作為掌握政策的機關，怎麼判定就是一個難題。如果概念清楚，這個難題就會迎刃而解。
現代水利周刊：您怎樣認識概念的本質？「水資源」是大家很熟悉的概念，也是倍受爭議的概念，您覺得這個概念我們應該怎麼把握？
高而坤：概念是研究問題的基礎。概念的定義，是反映對象的本質屬性的思維形式。也就是說，撇開非本質屬性、抽出本質屬性概括而成。概念都有內涵與外延，明確概念的內涵與外延，才能正確地運用概念。
比如：「水資源」這個概念的內涵是什麼？外延是什麼？《水法》修訂時，有些專家希望在《水法》中加以定義，而不是用「包括地表水和地下水」來表述。但是，要知道在學術界水資源有10多種定義或觀點。例如有人認為「一切有利用價值包括各種不同來源和形式的水，均屬於水資源範疇」。另有觀點認為「降水是大陸上一切水分的來源，但降水只是一種潛在的水資源，只有降水量中可被利用的那一部分才是真正的水資源」等等。
對水資源管理而言，只能統一到一個認識上來，就是《水法》表述的：地表水和地下水。這裡指的是能夠參與水循環，在陸地上逐年可以得到恢復和更新的淡水資源。地表水包括河流、冰川、湖泊、沼澤等水體；地下水是地下匯水量的動態水量，用地下水的補給量來表示。地表水與地下水可以相互轉化，不能分割。
關於水資源的法律定義就決定了管理部門的管理範圍、行為標準。對水資源的概念不清，就會出差錯。一度曾有文章報導北京地下深層發現大量水資源，可抵一個密雲水庫的水。似乎一下子就可以不缺水。應該知道，水資源是可再生資源，深層地下水是億萬年前就生成的，不參加或幾平不參加水循環，即無法再生，不可以作為水資源進行開發、利用。還有報導，新疆新發現地下有大量水資源。不否認新疆有大量地下水，但是這些地下水與地表水是互換的，在水資源總量內，這說明對水資源內涵與外延認識不清。
「水資源統一管理」與「水務統一管理」
■水資源統一管理是指水資源權屬統一管理和與權屬管理有關的水資源開發、利用、節約保護的行政統一管理。
■水務體制改革就是把水資源從供應、排放、回用交由一個部門管理。水務管理體制改革是一種改革的趨勢。
現代水利周刊：水資源統一管理和水務統一管理有什麼區別嗎？水資源統一管理是水務管理的前提和基礎，這種提法正確嗎？
高而坤：這個提法是對的。水資源統一管理是指水資源權屬統一管理和與權屬管理有關的水資源開發、利用、節約、保護的行政統一管理。關於權屬管理在《水法》第三條規定：水資源屬於國家所有。水資源的所有權由國務院代表國家行使。在第十二條規定實行流域管理與區域管理相結合的水資源管理體制，國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理和監督工作。當然還規定了流域管理機構與地方水行政部門的管理與監督職責。要使用開發保護這個資源就要進行資源的統一管理。但是，水是一個多功能的資源。水可以供人飲用，用來發電，用來灌溉，用來航運，這些具體開發利用是由各個部門來負責的。這樣就涉及到水的事務了。按照目前的分工：航運由交通部門來負責，水汙染防治由環保部門負責，供水水源是由水利部門負責，管網供水由建設部門負責。所以說水資源統一管理是圍繞著資源的權屬管理進行的。資源要利用分部門實現其使用價值。
《水法》第十二條講水資源是統一管理的。第十三條講開發利用以及保護是按照職責分工的。水務統一管理就是把涉及到取用水的那一部分行政職能儘可能統一管理，就是把水資源從供應、排放、回用交由一個部門管理，為什麼這樣呢？這樣可以使水資源利用更加合理。水務管理和涉水事務統一管理實質上是同一個概念。
現代水利周刊：目前很多地方都成立了水務局，實行當地涉水事務統一管理，有沒有可能我們國家的涉水事務也統一由一個部門來管理？
高而坤：現在我們國家正處在一個改革的年代。體制改革推動著職能的調整，水務體制改革是地方人民政府根據本地的水資源狀況與水資源開發保護的有關工作要求，實行涉水行政事務統一管理，可以統籌水資源管理和利用，更好地配置、節約、保護水資源，高效利用資源。地方的改革是根據《水法》第十三條，縣級以上地方人民政府和有關部門按照職責分工負責水資源開發、利用、節約、保護中的有關工作，這些工作可由多部門負責，亦可由一個部門負責。當然地方政府職責的調整也要按照國家有關的法律規定(中央編制辦公室進行報批)。可以說，水務管理體制改革是一種改革的趨勢。
現代水利周刊：水務管理和城鄉水務管理，水務一體化和城鄉水務一體化管理，水務統一管理等概念也很容易混淆，您怎樣解釋這些概念？
高而坤：水務管理和城鄉水務管理本是同一概念。水務管理是指涉水事務管理。涉水事務本應無城鄉之分，長期以來由於部門職責分工，形成了城市、鄉村分割管理。在城鄉涉水事務分開管理時，為推進水務統一管理，可以強調「城鄉」兩個字。水務管理體制改革後，對城鄉水務已實現統一管理就沒有必要在水務管理前再加上「城鄉」兩字了。
水務一體化表達的內容分兩部分：一是行政事務統一管理，也就是水務一體化管理；二是形成一體化的社會服務體系，這個體系的主體是企業、事業單位。所以說，水務一體化管理就是水務統一管理，也就是涉水行政事務統一管理。
今後應規範提法及其內涵：水務體制改革，包括水務管理體制改革和水務一體化改革，即水行政事務管理體制改革和水服務體系改革。其中水服務體系指供水、用水、汙水處理回用等服務體系。水服務體系一體化的結果就是形成水服務集團。
「水資源保護」與「水汙染防治」
■如果水資源保護好了，水汙染也就一定防治好了。
■水資源保護與水汙染防治是站在不同的角度為同一件目標進行的不同工作。
現代水利周刊：有人說，水汙染治理好了，水資源也就保護好了，這話對嗎？水資源保護與水汙染防治也是很容易混淆的兩個概念，我們應該怎樣區分？
高而坤：什麼是水資源保護？1991年版中國水利百科全書中定義為：「為了防治水汙染和合理利用水資源，採取行政、法律、經濟、技術等綜合措施，對水資源進行的積極保護與科學管理。」這個定義的毛病是用保護解釋保護，用措施解釋措施。我認為水資源保護是指為了人類的生存和發展，所開展的維持水資源自然屬性和功能的活動。
水資源保護的目的是為了人類的生存和發展，或者說是為了防治水枯竭、水汙染和合理利用水資源。離開了人類自身的生存與發展，空談水資源保護或環境保護是沒有意義的。
什麼是水汙染防治？按照《水汙染防治法》的法定解釋，水汙染是指水體因某種物質的介入，而導致其化學、物理、生物或者放射性等方面特性的改變，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者破壞生態與環境造成水質惡化的現象。可見，水汙染防治的主要目的是儘量阻止汙染物過量進入水體，保護水質，以保護水的資源屬性。
水汙染防治是水資源保護手段之一、環節之一，但不能代替水資源保護。而水資源保護既維護了水的自然功能，也就維護了水的環境工作，所以水資源保護也構成了環境保護的內容。如果水資源保護好了，水汙染也就一定防治好了。但還不能說水汙染防治好了，水資源也就保護好了。因為水資源保護除包括水汙染防治之外，還包括維持河流合理流量與湖庫地下水合理水位、保持河勢穩定、水上保持、節約用水等方面內容，是水量水質的全面保護。
現代水利周刊：是否可以認為排汙口的管理是水資源保護和水汙染防治的一個結合點？
高而坤：先說明一下水資源保護與水汙染防治的關係。水資源保護與水汙染防治是站在不同的角度為同一件目標進行的不同工作。水資源保護是站在水的角度上，避免水體受外界的侵害，影響水原有的功能，主要包括水量的保護和水質的保護，措施包括制定水功能區劃，維持水合理的流量、合理的水位，控制河流的泥沙含量，水生態修復，水量水質監測等等。水汙染防治是不讓外界的東西進入到水體而影響水的功能，主要是控制汙染源，包括確定排汙量和標準，監督排放等等。
排汙口是汙染物從陸地進入河湖的出口，又是水體接納汙染源的入口。因此，排汙口的管理必然成為水資源保護和水汙染防治的結合點。水體的納汙能力是有限的，超過了納汙能力接受汙染物，就會導致水質惡化，甚至喪失水體原有功能。排汙是由人的主觀行為決定的，為了防治水汙染，對排汙行為應進行有效控制。為此，我國專門制定了《水汙染防治法》。
目前我國尚未制定專門的水資源保護法律法規，但《水法》及有關水法規對水資源保護已有相關規定。對排汙口的管理，《水法》第三十四條規定，禁止在飲用水水源保護區內設置排汙口，在江河湖泊新建、改建或者擴大排汙口，應當經過有管轄權的水行政主管部門或者流域管理機構同意，再由環境保護行政部門負責對該建設項目的環境影響報告書進行審批。可見，排汙口管理也是水行政部門和環保行政部門工作的結合點之一。
現代水利周刊：您認為水汙染防治的關鍵是什麼？
高而坤：關鍵是控制汙染源。目前水汙染嚴重的根本原因在於汙染物的排放超過了水環境的承受能力。
「水權制度」與「取水許可制度」
■當水權制度建立以後，取水制度是實現水權的一個管理制度。
■建立有中國特色的水權制度，這是今後的發展方向。
現代水利周刊：水權制度與取水許可制度有何聯繫與區別？
高而坤：取水許可制度是規範取用水行為的制度，是水資源管理的基本制度。《水法》和《取水許可制度實施辦法》對該制度有明確規定。水權制度是規範水資源使用權的制度，目前沒有明確的法律規定。我國水資源屬於國家所有，即全民所有，所以通常講的水權制度是指水的使用權制度。使用權包括使用、處置、收益等一組權利。由全民所有的水權轉化為個人所有，由公共的使用權轉變為私有的權利，需要一個管理制度，這就是水權制度。水權未被用水戶佔有前是公權，用水戶佔有的水權實質上是一種物權，獲得水權後就要取水實現它，取水許可制度是實現水權的管理制度。假如你要辦一個工廠，要用水，就要明確你的水權。有了水權這個時候你要去取水，就涉及到取水許可制度。取水許可就是要管理從什麼時間、方式、地點來取水排水。當水權制度建立以後，取水制度是實現水權的一個管理制度。目前我國公權轉化為私權沒有一個明確的制度。
對於一個地方來說，行政區域政府擁有的是公共水權的管理權，但是對於一個具體的用水戶來說它完全就是一個私權。比如你買了一部汽車，你擁有了汽車的使用權但是你能不能上路還要經過年檢。擁有水權的年限和獲得取水許可年限是沒有關係的。你有用水的權利了，但是你能不能用水還要看取水許可制度。水權應該與經濟發展的進展、水資源的變化情況相適應。擁有水權的年限應該超過取水的年限。
現代水利周刊：今後我國水權制度改革的發展方向是什麼？
高而坤：通過試點，明晰初始水權是當前必須開展的一項重要工作。水利部正在開展的水資源綜合規劃工作將為初始水權配置奠定基礎。依據取水許可制度，用水戶現在已經在使廚水資源了，有些企業現在使用的水量可能遠遠超過了它應該使用的，但不能因此而要求它降低生產能力，只能逐步減少用水量，提高水的使用效率和效益，達到規定的標準，把超出部分讓出來。在經濟發展過程中用水資源制約經濟是不合適的，只能是逐步改變。用水戶節約的水權可以進行交易。在水權流轉過程中，水資源的利用效率和效益就可以得到。建立有中國特色的水權制度，這是今後的發展方向。
記者手記：
嚴謹、自信、親切是高而坤司長留給我的印象。雖然在他辦公室裡的採訪時間只有—個小時。
他的精神狀態很好，一點看不出剛剛從外地出差回來的疲憊，而前些日子想在電話裡約見他的時候，他卻因為身體不適在醫院裡輸液，但是現在坐在我對面的高而坤，精神飽滿，很有激情地解答著我的一個又一落千丈—個的疑問。
我們談話的主題是關於水資源管理中的幾個概念的區分。他說，概念是研究問題的基礎，概念混亂必然導致工作混亂。談話中他經常舉例子，舉例讓概念變得形象起來，區分也容易多了。的確，我們行業包括我們做新聞工作的一些同志在關於水資源管理上有些概念把握不準，給工作和學習帶來了一些不便。我們知道，概念的清晰是做好很多工作的前提條件。
高而坤很忙，在談話的過程中，有好幾次被他工作上的事情所打斷。看著他辦公桌上那麼多的文件，我想作為水資源司的司長，他要處理的問題一定很多，心中考慮的東西一定更多。
剛剛上任水利部水資源司的司長，他認為他所面臨的是一個全新的工作、一個富於挑戰性的工作，因為水資源管理的很多領域需要開拓和創新，同時很多法律法規需要健全，新的體制和機制也需要建立，他喜歡在這種條件下挑戰自己的思維，挑戰自己的精力。
而讓他感到高興的是，水資源的工作在某種意義上已經超越了本行業的範疇，得到了社會上越來越多人的關注。他很興奮地說，大家都來關心水資源，都來關心水問題，大家都能意識到我國水資源的缺乏，同時能投入到節水型社會建設當中去，這是社會進步的表現。
高而坤對待工作的態度是嚴謹的，他也希望自己看待問題的態度是公正的、客觀的。他認為，工作就是工作，它需要付出滿腔的熱情和巨大的精力，而在工作當中不能有任何見不得人的東西，否則那就不是正確的工作態度。
詩人雨果說過，世界上最廣闊的是大海，比大海更廣闊的是天空，比天空更廣闊的是人的胸懷。這句話一直影響著高而坤的人生態度。在生活中，高而坤是一個隨和的人，也是一個寬容的人。直到現在，這句話還是他的座右銘。
採訪結束的時候，他把我送了出來。此前我心裡關於這些概念的一些疑問，逐漸變得清晰起來。回去的路上，猛然發現，外面的春光正好。
編輯：全新麗