引子
[目的/意義]與世界其他國家的智庫相比,美國智庫起源早、數量多、政策影響力大。通過了解美國智庫對於「一帶一路」的認知,將有助於我們了解美國政府和社會對「一帶一路」倡議的基本態度。[方法/過程]本文對美國主要智庫對「一帶一路」倡議的基本認知進行了簡要總結和分析。[結果/結論]總體來看,美國主要智庫對「一帶一路」倡議的認知,整體上存在偏差。他們普遍把「一帶一路」視作「戰略」和中國實施戰略擴張的工具,並對其前景提出了許多質疑。這表明,「一帶一路」倡議的軟實力建設和中國國際關係的話語體系建設任重道遠。
與世界其他國家的智庫相比,美國智庫不僅起源最早、數量最多,而且對政策的影響力也是最大的。通過了解美國智庫對於「一帶一路」的認知,將有助於我們了解美國精英階層對於「一帶一路」倡議的整體理解,並有助於我們理解美國政府對「一帶一路」倡議的態度。在「一帶一路」建設如火如荼和中美關係處於「十字路口」的時代背景下,了解美國精英階層對於「一帶一路」的態度,不僅有助於我們更好地開展「一帶一路」建設、克服潛在困難,也有助於我們更好地調整對美政策、處理中美關係。
1 研究背景與方法
受制於規模和影響力,不同智庫對於美國政府的影響大小也存在差異。因此在探討美國智庫對「一帶一路」倡議的認知時,需要儘可能選取規模較大的、具有政治和社會影響力的主要智庫,如此方能了解美國國內知識和政治精英階層對「一帶一路」倡議的真實看法。
在主要智庫的界定上,本文主要依據兩個標準。首先是根據賓夕法尼亞大學「智庫與公民社會」項目組(The Think Tanks and Civil Societies Program,TTCSP)編制2016、2017年度和2018年度《全球智庫報告》(《Global Go to Think Tank Index Report》),選取連續3年入選「美國頂尖智庫」(Top Think Tanks in United States)名單的智庫。該項目組每年藉助資源、採納、輸出和影響4項指標,來評估全球各個智庫的、發展水平,並以此為標準對前一年全球各地區的智庫進行排名。資源指標(resource indicators),指智庫招募和留住主要學者和分析師的能力以及受到的資金支持的水平、質量和穩定性;利用指標(utilization indicators),指該智庫的媒體露面、網絡點擊、在立法機構作證、受政府諮詢以及發布學術報告和出版書籍的數量和質量;輸出指標(output indicators),指智庫被提名擔任諮詢和政府職位的工作人員的數量和職位高低;影響指標(impact indicators),指智庫受到的獎勵情況以及社會影響力。通過嚴格的評選標準,能夠連續3年被納入到「美國頂尖智庫」的智庫,均是在美國學界、政界以及社會輿論界具有相當程度影響力的智庫。
其次,確保智庫的選舉涵蓋多種價值取向。一般而言,美國智庫可根據價值取向分為4類:(1)自由派智庫,如卡耐基國際和平基金會等;(2)中間偏自由,如布魯金斯學會等;(3)中間偏保守,如美國國際戰略研究中心和美國大西洋理事會等;(4)保守派智庫,如傳統基金會,其積極倡導美國傳統價值主張市場自由競爭等。因此,在選擇研究對象時,本文不僅要確保所分析的智庫在美國的影響力,還儘可能涵蓋各種價值取向,以避免分析結論受某一類智庫的過度影響。
根據以上標準,本文共計選取了13家美國知名智庫,上文所述的4類意識形態的代表性智庫:卡耐基國際和平基金會(Carnegie Endowment for International Peace)、布魯金斯學會(Brookings Institution)、美國國際戰略研究中心(Center for Strategic and International Studies)和傳統基金會(Heritage Foundation),均包括在本文研究範圍內,同時它們也都連續3年進入賓夕法尼亞大學《全球智庫報告》「美國頂尖智庫」排名前10名。本文所選取的其餘智庫,還有4家連續3年位列「美國頂尖智庫」前10位,分別是蘭德公司(RAND Corporation)、彼得森國際經濟研究所(Peterson Institute for International Economics)、美國進步中心(Center for American Progress)和伍德羅·威爾遜國際學者中心(Woodrow Wilson International Center for Scholars);4家連續3年位列「美國頂尖智庫」前20位,包括卡託研究所(Cato Institute)、貝爾弗科學與國際事務中心(Belfer Center for Science and International Affairs)、新美國安全中心(Center for a New American Security)和美國企業公共政策研究所(American Enterprise Institute for Public Policy Research);全球發展中心(Center for Global Development),也連續3年擠進「美國頂尖智庫」前40名。且這些知名智庫既有典型的保守主義智庫,如新美國安全中心;也有典型的自由主義智庫,如卡託研究所。通過對以上智庫發布的報告和智庫主要研究人員撰寫的文章進行文本分析,基本能夠了解美國主要智庫對「一帶一路」倡議的總體認知。
2 美國主要智庫對「一帶一路」倡議的基本認知與前景分析
2.1 對「一帶一路」倡議的本質存在認知偏差
首先,相當一部分美國主要智庫將「一帶一路」理解為「戰略」(strategy)而非「倡議」(initiative)。從習近平主席2013年訪問哈薩克斯坦時首次提「一帶一路」倡議到現在,無論是領導人講話還是正式文件,中國對於「一帶一路」的定性都是「倡議」而非「戰略」。推進「一帶一路」建設工作領導小組辦公室2019年4月22日發表《共建「一帶一路」倡議:進展、貢獻與展望》報告也明確指出,共建「一帶一路」跨越不同國家地域、不同發展階段、不同歷史傳統、不同文化宗教、不同風俗習慣,是和平發展、經濟合作倡議,不是搞地緣政治聯盟或軍事同盟;是開放包容、共同發展進程,不是要關起門來搞小圈子或者「中國俱樂部」。但即便如此,很多美國主要智庫的學者依然將「一帶一路」視作「戰略」而非「倡議」。
在新美國安全中心亞太安全計劃高級研究員丹尼爾·克裡曼(Daniel Kliman)看來,「一帶一路」本質上是一項「地緣政治規劃」。卡耐基國際和平基金會研究員,清華—卡內基全球政策中心主任韓磊(Paul Haenle)也認為,「一帶一路」倡議的「規模和廣度意味著它必然具有地緣政治意義……在某些情況下,它反映了中國正逐步在沿線地區建立事實上的軍事存在。在吉布地,中國最近開放了第一個海外軍事基地,並為海外行動奠定了戰略基礎。中國對馬爾地夫、斯裡蘭卡和緬甸等債務纏身的港口的影響可能很快會影響這些國家的主權,中國可能會隨著時間的推移提出可能轉變為更廣泛的戰略立足點的主張,從而一個項目接一個項目地沿著『一帶一路』擴大其經濟和戰略影響力。」
相比於克裡曼和韓磊將「一帶一路」視作地緣政治戰略,美國進步中心的研究人員則把「一帶一路」定性為「中國和其夥伴的經濟合作戰略」。伍德羅·威爾遜國際學者中心亞洲項目主任亞伯拉罕·丹馬克(Abraham Denmark)則把「一帶一路」倡議視作溝通太平洋地區和印度洋地區的地緣經濟戰略。但無論是「地緣政治戰略」「經濟合作戰略」,還是「地緣經濟戰略」,美國智庫普遍將共同利益本位、共商共建的「一帶一路」倡議理解為中國國家利益本位、中國全面主導的「戰略」。
2.2 對中國提出「一帶一路」倡議的動機和目的存在認知偏差
在把「一帶一路」定位為「戰略」的基礎上,為數不少的美國智庫對中國提出「一帶一路」倡議的動機和目的的認識存在偏差。不少美國智庫,尤其是保守主義智庫,依然固守傳統的地緣政治思維,把「一帶一路」視作中國推行擴張性外交政策的工具。美國傳統基金會就認為,中國意在藉助「擴張性」的「一帶一路」倡議,「在印度洋和歐亞大陸上進行新的基礎設施和連通性投資,重塑了該地區的經濟和政治秩序。」新美國安全中心也認為,「一帶一路」倡議不僅僅是一個經濟倡議,它還是「推動中國實現其地緣政治野心的核心工具。」
「共商共建共享」,一直都是「一帶一路」倡議的核心理念。習近平主席在第二屆「一帶一路」國際合作高峰論壇開幕式上的主旨演講中指出,「要堅持以人民為中心的發展思想,聚焦消除貧困、增加就業、改善民生,讓共建『一帶一路』成果更好惠及全體人民。」但很多美國的智庫仍然按照西方經典政治經濟學的慣性思維,將「一帶一路」倡議簡單地視為中國刺激國內經濟發展的政策工具。彼得森國際經濟研究所在名為《中國的「一帶一路」倡議:動機、範圍和挑戰》的報告中提出,「一帶一路」建設的根本目的,是強化中國在世界各地的經濟利益,為中國企業打開商機。根據彼得森研究所的報告,中國大力推動「一帶一路」建設存在4個動機,「一是因為中國正試圖減少中國經濟對國內基礎設施投資的依賴,以及與之相關的投資增長……二是基礎設施投資有助於中國尋求更高的人民幣國際地位,實現全球儲備貨幣的地位……三是中國意在通過『一帶一路』倡議,利用中亞、俄羅斯和東南亞的深水港口及新管道確保中國的能源供應……四是沿線國家的基礎設施發展可能會刺激其經濟增長,從而有助於滿足中國商品和服務日益增長的出口需要。」自由主義智庫卡託研究所高級研究員道格·班多(Doug Bandow)也認為,「一帶一路」倡議「是一種擴大中國影響力的地緣政治嘗試。它可以提高中國的國際經濟地位,完善中國的能源供應鏈,為中國國內運營情況不佳的企業提供項目,為面臨失業的工人提供就業機會。同樣,這一舉措也有助於解決中國的產能過剩問題,特別是鋼鐵和水泥行業。」
當然,也有部分美國智庫學者對「一帶一路」存在相對客觀的認知。例如,哈佛大學甘迺迪政府學院貝爾弗科學與國際事務中心研究員德溫·佩雷拉(Derwin Pereira)就提出,「全球經濟發展的方向是明確的:走向一個一體化的世界,為所有成員國提供最大的經濟機會……『一帶一路』給中國帶來了巨大的外交機會,它是一種正常的力量——一種試圖在多邊體系中最大化其合法利益的力量,而不是尋求顛覆國際秩序以擴大其利益的修正主義力量。」
但如上文所述,部分智庫研究人員的客觀認知這並不能掩蓋美國國內許多重要智庫對於「一帶一路」倡議存在大量的誤讀和牴觸情緒,專業研究人員大多仍以經典的國際政治現實主義理論和地緣政治、地緣經濟理論來解讀「一帶一路」倡議。這種誤讀,或導致美國精英階層對「一帶一路」的整體認知偏差。
2.3 對「一帶一路」的前景缺乏樂觀態度
關於「一帶一路」倡議的前景,美國的智庫在總體上缺乏樂觀態度。美國國際戰略研究中心甚至認為,「一帶一路」倡議「充斥著各種漏洞」。在美國的主要智庫看來,「一帶一路」倡議面臨諸多困難和不確定性。
不少美國智庫認為,如何維護日益擴大的海外利益,將是中國在推動「一帶一路」建設過程中所面臨的最大挑戰。在蘭德公司研究員莫利·薩爾茨格(Mollie Saltskog)和科林·克拉克(Colin P.Clarke)看來,「一帶一路」倡議,途經「全球一些最不穩定的地區和失敗國家……中亞和非洲部分地區越來越多的反華情緒也帶來了越來越多的恐怖主義和破壞威脅,目的是破壞中國在這些地區日益增長的勢力……『一帶一路』項目所涵蓋的大型項目,包括交通基礎設施和能源項目,則為恐怖主義的活動提供了目標。」美國企業公共政策研究所發布的報告也指出,「一帶一路」倡議覆蓋的重點投資區域「存在相當大的商業風險,這將降低私營企業的參與意願。」
一些美國智庫專家認為,即使在政局和經濟發展環境相對穩定的國家和地區,「一帶一路」建設仍將面臨巨大的阻力。布魯金斯學會高級研究員杜大偉(David Dollar)提出,「一帶一路」所涵蓋的項目,在有相對強勢政府的印度、印度尼西亞和越南,中國仍將難以推動,因為「這些國家不願意接受大量的中國工人,也不願意承擔與其國內生產總值相關的巨額債務。」
一方面,美國智庫強調中國在推進「一帶一路」建設面臨的潛在困境;另一方面,還有一部分的美國智庫認為,「一帶一路」倡議會對投資對象國以及投資對象國和中國的關係造成諸多不利影響,尤其是投資國的債務問題所帶來的潛在不利影響。全球發展中心認為,中國的「一帶一路」倡議沿用了「中國原有的基礎設施融資做法,而基礎設施融資往往需要向主權借款人提供貸款,因此『一帶一路』將增加一些借款國的債務危機風險。」蘭德公司亞太政策研究中心主任拉斐奇·多薩尼(Rafiq Dossani)則認為,「『一帶一路』的目標對象是在一些掙扎求生的國家,中國要面對的是他們搖搖欲墜的政府、恐怖主義、文盲和荒涼的地形。如果中國建設公路、鐵路、電網、管道等大型項目的計劃失敗(毫無疑問會出現一些失敗),那麼東道國政府可能會深陷債務,從而危及中國與它們的長期關係。」
總體來看,美國的主要智庫對於「一帶一路」倡議的前景缺乏積極、樂觀的態度。雖然他們並不否認「一帶一路」倡議的逐步落實將有助於改善沿線國家的基礎設施,但他們更強調巨額基礎設施投資所面臨的經濟風險和安全風險,以及投資對象國所面臨的潛在的債務風險。
3 美國智庫就美國應如何應對「一帶一路」倡議存在意見分歧
面對中國的「一帶一路」倡議,美國智庫普遍認為,美國政府應當予以認真應對。至於待之何種態度,具體採取何種措施,智庫之間則存在較為明顯的差異。
3.1 保守主義智庫傾向於抵制
保守主義智庫具有很強的意識形態色彩,在美國國內往往扮演意識形態引導者、鼓吹者的角色。因此對於「一帶一路」倡議,保守主義智庫普遍固守「冷戰思維」,突出強調甚至誇大其可能對美國國家利益造成的損害,進而要求美國政府對其採取抵制或「冷處理」的方式。
例如,在傳統基金會的詹姆斯·卡拉法洛(James Jay Carafano)看來,「中國推進5G和『一帶一路』倡議將提高美國國家利益和國家安全面臨的風險。」[21]至於美國應該如何回應「一帶一路」,美國國際戰略研究中心給予的意見是「不回應」。他們認為,「世界需要的基礎設施絕非一個國家所能提供,美國應當與它的夥伴和盟國合作,提供高質量的基礎設施。」
3.2 自由主義智庫傾向於合作
相比於以意識形態為準繩的保守主義智庫,美國的自由主義的智庫意識形態色彩相對淡薄,中立、客觀研究較為普遍。較之於保守主義智庫,自由主義者或者廣義的非保守主義者們,往往以務實的眼光看待組織,希望組織能生產出滿足不同領域政策需求的研究。也正因此,其對「一帶一路」倡議的理解相對而言更為客觀,其研究成果更強調「一帶一路」倡議對於美國實現其國家利益的意義。
因此,相比較於保守主義智庫明確的反對和抵制態度,一些自由主義智庫的學者主張,美國不應對「一帶一路」倡議抱有敵意,也不應阻撓「一帶一路」的建設。卡託研究所研究員科林·格拉博(Colin Grabow)就認為,中國的「一帶一路」倡議並沒有使「美國自身的資源和威望受到影響……川普政府不應如此專注於中美貿易爭端,而應尋求締結雙邊投資條約談判,並考慮與中國啟動雙邊自由貿易協定談判。通過這種合作,美國和中國可以成為促進亞太地區貿易繁榮的重要夥伴。」卡耐基國際和平基金會副會長包道格(Douglas H.Paal)也認為,美國對待「一帶一路」倡議最好採取更有建設性的做法,在他看來,「一帶一路」倡議「在中亞的投資可能有助於實現美國和中國的共同目標,例如為青年就業從而遏制伊斯蘭原教旨主義發展,促進貧困地區的商業發展,穩定該地區,抵消俄羅斯的影響等。」
3.3 部分智庫持中立立場
除了抵制或合作,還有部分智庫持相對中立的立場,他們認為,美國不應對「一帶一路」採取純粹負面或正面態度,應謹慎評估,慎重參與。美國進步中心的報告就認為,「鑑於在數十年全球發展中的主導作用,美國應該關注『一帶一路』倡議,但避免本能地對中國的全球經濟抱負做出負面反應。相反,美國應評估關鍵地區的具體項目,並就中國在世界上的作用及其對國際體系的影響,以及對美國在亞洲及其他地區的利益意味著什麼,從而做出更明智、更細微的評估。」蘭德公司則認為,中美兩國可以就此開展「有限合作」。在其發布的名為《「一帶一路」的曙光:在發展世界中的中國》的報告中,蘭德公司的研究人員提出,「儘管美國和中國是全球和特定地區的競爭對手,但兩國之間的合作是可能的。華盛頓應該尋求與利益一致的北京合作,但必須認識到任何合作幾乎肯定都是有限的。華盛頓應該認識到,美中合作的可能程度可能因地區而異,與中國最接近的地區,如東南亞,更為困難。相比之下,與北京在更遠離中國的地區(如中東)的合作可能不那麼困難。」
4 美國主要智庫對「一帶一路」倡議的認知對中國的啟示
雖然在整體上看,美國主要智庫對於「一帶一路」的認知存在不少的偏差,但其依然對中國具有一定的啟示意義。
4.1 重視美國智庫對「一帶一路」的汙名化問題
美國精英階層對於「一帶一路」的認知存在偏差,或導致美國政府對於「一帶一路」產生誤讀,從而提高了美國對「一帶一路」倡議態度和應對政策的不確定性。許多美國智庫,尤其是保守主義智庫,仍然按照傳統強權思維和地緣政治學思維來理解「一帶一路」倡議。雖然美國學界不乏相對客觀的認知,但「一帶一路」在美國被完全「汙名化」的風險仍然不容忽視。在中美關係競爭性日益凸顯的今天,「一帶一路」倡議一旦被完全「汙名化」,美國將「一帶一路」視作中國同美國開展戰略競爭的政策工具的可能性將大大增加。美國對「一帶一路」倡議的負面態度,不僅不利於沿線國家同心協力共建「一帶一路」,對於中美關係的發展也將起到消極影響。
4.2 重視「一帶一路」軟實力建設
美國精英階層的認知偏差,啟示我們必須進一步提高「一帶一路」建設過程中的「軟實力」建設。早在2016年12月5日,在習近平總書記主持召開的中央全面深化改革領導小組第三十次會議時,中央就已通過了《關於加強「一帶一路」軟力量建設的指導意見》。會議明確提出加強包括話語體系建設在內的「一帶一路」的「軟實力」建設,推進「一帶一路」建設輿論宣傳和輿論引導工作。但現實情況是,即使中美兩國學界交流互動較為緊密,美國學界仍然對「一帶一路」存在諸多誤解。中美兩國的國家利益不同、文化和思維方式不同,因此令美國精英階層在相對較短的時間內充分理解「一帶一路」倡議的深刻內涵並不現實。但如何避免「一帶一路」倡議被進一步「汙名化」,如何讓美國不成為「一帶一路」建設的「絆腳石」,理應成為我們研究的重點。
4.3 對美國智庫提出的部分合理建議適當關注
客觀而言,部分美國智庫學者所談及的「一帶一路」建設中所存在的一些問題,對我們更好地建設「一帶一路」,確有現實意義。例如,薩爾茨格和克拉克所談及的「一帶一路」建設中,中國海外投資利益的保護問題,確為「一帶一路」建設過程中我們所需考慮的重要議題。2011年的「阿拉伯之春」,中資企業損失慘重。利比亞危機前夕,僅中國葛洲壩集團公司在利比亞就有七千餘套房屋的建設工程施工項目,合同金額約合55.4億美元,危機前該公司已累計完成合同工程量16.8%,如此高額的投資項目最終隨著戰爭的爆發「打了水漂」[28]。如何避免相關投資和建設項目重遇此類危機,理應成為「一帶一路」倡議落實過程中必須加以系統解決的問題。因此,對於美國智庫的部分批評,我們同樣應當採取「揚棄」的態度,在堅決抵制其錯誤觀點的同時,認真反思其合理建議,以更好地推動「一帶一路」建設。
4.4 對美國智庫採取差別化策略
如上文所述,美國國內主要智庫對「一帶一路」倡議的認知存在分化,因此國內智庫在相關議題上應該對美國各主要智庫採取差別化的策略。對於能對「一帶一路」倡議持相對客觀立場的、能夠提出建設性意見的美國智庫,國內有關智庫應當積極與之開展相關交流與合作。一方面,通過與美國相關智庫開展交流,能夠拓展國內研究人員視野,幫助國內智庫更好地為「一帶一路」倡議建設建言獻策。另一方面,通過交流,總體上能夠增進美國國內知識分子對「一帶一路」的了解,這對於提升「一帶一路」倡議在美國乃至整個西方國家的社會影響力和政治影響力都有所幫助。
對於出於特定政治、經濟利益或在意識形態上對「一帶一路」倡議存在固有偏見的美國智庫,國內相關智庫同樣應當對其採取積極關注的態度,在追蹤其有關言論的同時,積極發揮和提高自身在國際社會的話語傳播能力和輿論影響力,在國際「輿論場」上積極與其開展鬥爭,力求避免「一帶一路」倡議在國際社會被進一步「汙名化」。
（本文轉自：《智庫理論與實踐》2020年第5期)
作者簡介：
田賜，華中師範大學臺灣與東亞研究中心；
原標題：《田賜：美國主要智庫對「一帶一路」倡議的認知及其對中國的啟示》
閱讀原文