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作者：朱可人
簡介：美國帕蒂·蘭德研究生院公共政策分析專業博士候選人，曾任中國社科院藍迪智庫外事主管。
6月17日晚，習近平在北京主持中非團結抗疫特別峰會並發表題為《團結抗疫 共克時艱》的主旨講話。（來源：新華網）
近日，中國在「一帶一路」和中非合作框架下出臺新舉措，幫助非洲國家應對新冠病毒肆虐帶來的經濟社會層面的挑戰。
6月17日，中國國家主席習近平宣布，中國將在「中非合作論壇「架構下，免除非洲國家2020年底到期的無息貸款債務，並呼籲發達國家和多邊金融機構在非洲緩債問題上採取更有力行動。中國也將繼續全力支持非洲國家抗疫，並加強共建「一帶一路」合作，將合作重點向健康衛生、復工復產、改善民生領域傾斜。
可以看出，這一波中非合作超越了設施聯通和貿易暢通，將側重點放在當地民眾普遍關切的民生領域，更加注重縮小和消弭中非雙方在「一帶一路」建設方面的認知逆差，努力將「一帶一路」的願景與當地民眾和國際社會的需求緊密聯繫起來。
隨著「一帶一路」建設的不斷深入，了解合作方需求、縮小合作中的認知逆差變得愈發重要。筆者希望以蒙內鐵路為例，為「一帶一路」彌合認知差異提出建議。
01 從蒙內鐵路看「一帶一路」的認知差異
在「一帶一路」建設過程中，中國主流媒體與西方主流媒體對「一帶一路」大型項目的認知並不相同。下面以蒙內鐵路作為案例來說明。
肯亞蒙內鐵路是肯亞建成的第一條標準軌鐵路。肯亞政府向中國銀行融資，由中國企業承建，是肯亞最大的基礎設施項目，也是「一帶一路」在非洲的標誌性項目。
項目的前兩段鐵路已經建設完成，開始運營，第三段仍在建設中。造價約38億美元的、連結蒙巴薩和首都奈洛比的標準軌鐵路已於2017年5月開通；造價約15億美元的奈洛比-奈瓦沙標準軌鐵路也於2019年8月開通。已開通的兩期項目合同額總計53億美元。中國企業承擔了鐵路的建設和運營，鐵路所有權在肯亞政府手中。
當地時間2017年5月31日，肯亞蒙巴薩－奈洛比標軌鐵路（蒙內鐵路）正式建成通車。（來源：人民網）
中國媒體對蒙內鐵路的報導是：
蒙內鐵路是「一帶一路」倡議在非洲的旗艦項目，是中非友誼的新象徵，被親切地稱為「世紀工程」；鐵路建設過程中為保護當地生態環境，設高架橋通過野生動物保護區；鐵路顯著促進了鐵路沿線的經濟發展，可在東非形成鐵路網進而促進整個區域的社會經濟發展；項目上員工本地化率超80%，積極培訓當地員工，包括火車司機在內的高級崗位有當地女性身影；中國公司本地化運營，贏得民心；新冠病毒肆虐之際，鐵路建設方採取有效措施預防疾病傳播，把員工健康放在第一位。但是，近日有關「一帶一路」明星項目的一條新聞，在國際工程承包從業者和中國海外投資研究者中掀起波瀾。
6月19日，肯亞上訴法院裁定：肯亞鐵路公司（代表肯亞政府）作為項目業主，從中國融資、中資企業承建的標準軌鐵路項目的招投標行為違法。該案件由歐吉亞·歐姆塔（Okiya Omtatah）和肯亞法律協會發起，起訴方控訴項目業主未進行公開招標，項目未進行盡職調查，沒有獨立的可行性研究和設計。
案件至此尚無最終定論，而當事人卻發布推文稱，上訴法院裁定標準軌項目合同違法。這一混淆「招標流程」和「合同」合法性的說法，頗有事先張揚判決結果的意思。肯亞當地的《民族報》等報紙的報導也存在類似的偷換概念，這給標準軌鐵路和「一帶一路」項目的觀察者帶來很大困擾。
事實上，起訴方對蒙內鐵路的詬病由來已久。此次上訴的原告於2014年蒙內鐵路剛開工之際就向肯亞高等法院起訴，稱肯亞鐵路公司的標準軌項目涉嫌違法。當時肯亞高等法院法官駁回上訴，標準軌鐵路項目未受阻礙而繼續進行。而六年後，肯亞最大基礎設施項目基本完工之際，上訴法院反轉高等法院裁定，帶有很強的政治暗示性。
案件的最終結果將取決於是否會上訴至最高法院。案件中值得探討的點很多，例如項目招標流程是否合理，中企駐肯亞分公司是否應該應訴，項目於合同本身是否合法，項目合同不合法是否意味著肯方可以拖欠或不償還與標準軌鐵路有關的貸款，等等。此案可視為肯亞三權分立體系下司法對行政的制衡，但國內的政治因素實際上在蒙內鐵路建設過程中起到了更大的作用。
面對同一項目，為何中國與當地媒體的解讀如此迥異？這樣的認知分歧又是如何形成的？
02 認知逆差的形成
人們對蒙內鐵路項目認知上的分歧，是「一帶一路」倡議在世界範圍內推進時面臨的「認知逆差」的縮影。
從中國官方對「一帶一路」倡議的目標和具體項目的實施來看，項目解決了發展中國家基礎設施嚴重短缺的問題，為其提供發展亟需的資金，增強互聯互通和貿易投資，有助於合作夥伴國的長遠經濟發展。儘管「一帶一路」倡議採用了需求導向的合作模式，但相關項目也在當地受到質疑和詬病。
前文所述的挑戰主要集中於項目微觀層面。而在宏觀層面，也存在對「一帶一路」倡議這一整體的擔憂。
筆者參與的美國蘭德公司近期的一項研究顯示，關於「一帶一路」的普遍擔憂集中於以下幾點：
債務陷阱，認為「一帶一路」倡議把合作夥伴國的債務提高到難以承受的水平；經濟依賴，並增加合作夥伴國對中國的貿易，可能降低其全球貿易潛力；中國中心，認為「一帶一路」是人民幣國際化的工具，項目由中國公司承接，旨在形成以中國為中心的基礎設施網絡，達到中國在世界範圍內的戰略布局；成本高昂，「一帶一路」項目融資成本高、運營收益低，項目缺乏經濟性，可能面臨破產，是大而無用的「白象工程」；不可持續，項目對可持續發展關注不足，尤其對勞工、環境和衛生保健等領域著力不夠；忽視合規，「一帶一路」資金一定程度上延續、滋長了腐敗行為，並忽略了有關項目對項目治理和公共利益法規、標準的遵守。初步證據表明，對「一帶一路」的許多擔憂被誇大甚至曲解。
「一帶一路」倡議及項目緣何「招黑」？對「一帶一路」的認知逆差究竟是如何形成的？筆者看來，主要有三方面的原因：
首先，「一帶一路」項目規模巨大，項目對經濟、社會、環境等多方面產生的外部性影響在各國容易引發強烈關注，並觸及當地核心政治利益，引發政治團體通過輿論對「一帶一路」項目的實施進行阻撓。
美國智庫戰略與國際研究中心（Center for Strategic and International Studies）的研究顯示，「一帶一路」項目的總投資額介於1萬億到8萬億美元之間，項目平均規模也顯著大於發達國家在發展中國家投資、援助的項目。
在許多國家，「一帶一路」項目是當地大型的基礎設施項目，例如中巴經濟走廊將巴基斯坦的總電力容量增長了60%，蒙內鐵路是肯亞百年來修建的第一條鐵路。這些巨型項目不同於小型發展援助項目，其影響不止於項目所在的社區和城市，而有著極強的外部性，對一個國家的經濟結構、政治生態、社會文化、生態環境都有著深遠影響。
當體量巨大的「一帶一路」項目觸動當地政治天平時，也自不可避免會遭到有關政治團體的反對。在中巴經濟走廊建設中，東西線之爭實際上是政治勢力之爭；肯亞蒙內鐵路項目中，蒙巴薩-奈洛比段的清關條款將原本在港口城市蒙巴薩清關的貨物該為在首都奈洛比清關，而前者是反對黨重鎮。蒙內鐵路削弱了反對黨力量，在議會遭到反對黨的激烈反對。
筆者參與的團隊研究也顯示，對「一帶一路」的擔憂通常並不質疑對各國基礎設施的需求本身，而是提出了有關項目選擇標準、項目的更廣泛影響和後果（即外部性）的問題，例如對貿易依存度和國家安全的不利影響。
第二，很多觀察者把對中國崛起帶來威脅的認知投射到了對「一帶一路」的解讀上，創造出一系具有煽動性的比喻與術語，通過媒體、學界和非政府組織間的呼應，構建對「一帶一路」的負面認知。
在以美國為代表的西方語境下，對「一帶一路」的負面聲音逐漸增多。例如，美國主要智庫對華戰略的辯論日益凸顯「大國競爭」導向。
從經濟角度，認為中國通過「一帶一路」進一步強化中國在區域經濟發展中的核心作用，形成以中國為中心的經濟圈，認為「一帶一路」表明中國在全球範圍內推行「掠奪性經濟」，通過製造「債務陷阱」損害他國主權利益。
從地緣戰略角度，中國通過提供基礎設施項目貸款，博得「一帶一路「沿線國家好感，增強中國軟實力，輸出自己的發展模式，與在布雷頓森林體系下形成的西方主導的模式進行抗衡。
從軍事安全角度，中國以經濟合作為先導推進與相關國家的政治、安全領域合作，通過「一帶一路」項目佔據咽喉要道，通過」數字絲綢之路「使中國通訊企業承接發展中國家項目，輸出中國式信息監控系統。
「一帶一路」提出後的幾年裡，不少術語和概念被創造出來，最有名的是「債務陷阱」、「白象工程」。儘管學界和項目實踐者對這些概念進行了有力的駁斥，但這些概念成了外媒的寵兒，成為在論述和概括「一帶一路」倡議及具體項目時常出現的描述。
實際上，對「一帶一路」的評價並沒有脫離「中國威脅論」的話語體系，從中國「新殖民主義」，到中國在非洲農業投資的「圈地運動」 ，再到「一帶一路」力圖構建的「歐亞大陸」，無非是將中國威脅的認知進一步泛化的過程。
這類「報導」和「描述」經過媒體的不斷強化，一定程度上掩蓋了中國在海外投資、建設基礎設施的真實證據，成為不少西方和當地讀者眼中不容置喙的事實，以及當地項目攸關方參與博弈的籌碼。
第三，「一帶一路」倡議項目資料透明度不足。目前困擾海外「一帶一路」研究者的最大問題在於項目數據難以獲得。
中國官方並未明確定義「一帶一路」項目，也沒有統一收集、展示項目基本信息的平臺，未公開項目合同內容。導致研究者只能藉助海外中國研究相關機構（例如美國企業研究所中國投資追蹤、約翰霍普金斯大學高級國際關係學院中國-非洲倡議、威廉·瑪麗大學AidData等）的統計進行推算，再結合媒體報導、各國政府統計數據等二手信息做研究，易產生碎片化的研究結果，也會受到有關「一帶一路」負面報導的左右。
03 如何縮小「一帶一路」認知逆差？
有關「一帶一路」的認知逆差，一定程度上體現出中國與其他國家決策體制中信息披露需求和方式的不同。
如何縮小認知逆差？從根本上講，認知逆差的形成，是中國在這一時期面對的大國博弈、文化衝突和話語體系之爭的集中體現，縮小逆差不可一蹴而就。認知逆差形成原因中，對中方來講存在可控和不可控因素。
項目背後複雜的政治勢力影響在短期內難以改變，屬不可控因素。針對可控因素，筆者有四點建議：
首先，增進「一帶一路」對話，拓寬交流渠道。
目前，「一帶一路」倡議已通過高峰論壇等方式與各國政府達成合作，並逐漸推廣共識。但「一帶一路」項目涉及的利益攸關方多，利益衝突點多，僅通過官方渠道難以達成合作。
應通過二軌外交等形式，增進半官方、非官方的「一帶一路」交流，並加強與當地商會、研究機構、智庫的交流合作，了解當地對「一帶一路」倡議和項目的真實看法，推進在實踐和研究領域的合作。
第二，建立客觀公正的「一帶一路」項目評估體系。
目前，針對「一帶一路」尚無與國際對標的評估體系；同時，由於項目體量巨大，史無前例，很難直接用適用於小型發展項目的項目評估框架去衡量「一帶一路」項目各領域的深遠影響。
在國際發展領域，已有較為成熟的項目影響力評估方法論，各國際組織也有不斷與時俱進的項目評估體系，如聯合國的可持續發展目標和世界銀行的社會環境框架等。
中國政府應加強與研究機構、國際組織在項目評估領域的深度合作，加強「一帶一路」項目與可持續發展目標內在聯繫，考察國際公認的評價體系和標準是否適用於「一帶一路」項目，並在此基礎上形成適用於「一帶一路」項目且受到國際認可的評估體系。
第三，增加「一帶一路」相關數據的透明度。
中國官方應明確「一帶一路」項目在類別、投資額、合作模式等多方面的定義，在官方網站提供「一帶一路」項目基本信息，並定期更新。
在項目評估領域，可增強與國際組織項目資料庫和項目所在國統計部門的合作，規範統計數據收集流程及口徑，促進項目國際橫向比較，用數據證實「一帶一路」帶來的效益和影響，彌合認知鴻溝。
第四，增強信息傳播能力和手段。
進一步提升有效傳播的能力，鼓勵以多元化傳播手段和渠道和當地人民喜聞樂見的形式推廣「一帶一路」倡議的內涵和外延。目前中國官方媒體在多元化國際傳播方面有所改進，讓媒體和個人更加自發地參與「一帶一路」信息輸出，對於當地民眾接受程度更高。
電視劇《媳婦的美好時代》在非洲的流行、綜藝節目《青春有你》在東南亞的推廣，以及李子柒等博主在Youtube視頻平臺上受到的讚揚，都是鮮活的案例。
應積極培養能在跨文化、跨語言背景下講中國故事的人才，向國際社會提供關於中國的一手信息和資料，減少間接渠道可能造成的誤讀。減少政府孤軍奮戰，增加民間對「一帶一路」和中國的客觀認知，是實現「民心相通」目標的關鍵一步。
來源/北京大學區域與國別研究院
責編/曹家寧 審校/陳曉宇 監製/李雨思
投稿/糾錯：news@yidaiyilu.gov.cn
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