來源：經濟學季刊2017年4月
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中國經濟早就引人矚目.不過,人們對中國經濟有著不盡相同的理解、解釋和判斷.本文選取一個角度參與討論,中心論點是,體製成本是理解中國經濟高速增長得以發生及其繼續變化的關鍵.
一、新問題:解釋中國經濟起落
自改革開放以來,中國經濟經歷了３０年高速增長.對此,經濟學者做了系統回顧.２００８年７月,年近百歲的諾獎得主科斯教授在芝加哥大學組織了總結中國經濟制度變革經驗的學術研討會.是年年底,國家統計局發布公告,２００８年中國經濟年增長率為９.６％,雖比上年有所降低,但還是達到１９７８年以來３０年平均增長率.次年,中國超越日本成為世界第二大經濟體.再過一年,中國成為全球最大出口國.２０１３年,中國又成為全球最大貿易國.２０１４年,國際貨幣基金組織以購買力平價方法計算,宣布中國經濟總規模超越美國成為全球第一.
比照２０世紀７０年代末的情景,中國經濟取得了足以傲人的成就.這也激發了學界總結中國經驗的理論雄心.畢竟,像中國這樣人口眾多的大國取得如此出色成績,絕非偶然.與中國經濟增長奇蹟並存的,應該有關於中國經濟的學術建樹.所以大體也在２００８年前後,人們不再滿足於僅把中國作為驗證現成經濟理論的一個案例,而立志要從中國經驗裡提煉新理論和新思想.其實經濟成就與其理論總結之間的關係,並不一定亦步亦趨.１７７６年亞當斯密出版 國富論 之時,距瓦特發明第一臺單動式蒸汽機不過七年,英國滿打滿算還處於產業革命的初級階段.七十多年後 共產黨宣言 所說的「資產階級在它的不到一百年的階級統治中所創造的生產力,比過去一切世代創造的全部生產力還要多,還要大」的宏圖,在當時還沒有可能被人感知.斯密時代的英國經濟只不過經歷了長久的緩慢增長,他當時看到過的絕大部分企業規模還很小,而不被他看好的像東印度公司那樣的獲皇家特許貿易權的大公司,為數寥寥.當時英國人的生活水平似乎也普普通通,甚至乏善可陳.
就在那麼一個經濟基礎之上,誕生了足以長久影響後世經濟思維的古典政治經濟學.以此作為參照,３０年中國高速增長的奇蹟,就算斯密本人在世,也不能不刮目相看.拿出與當今中國經濟績效旗鼓相當的思想產品,順理成章.問題是雄心愈烈,挑戰愈多.恰從２００８年開始,中國經濟增長態勢開始發生新的變化,雖然２００９—２０１０年因施加強刺激政策而維繫了高增長,但下行壓力終究尾隨而至.回頭看,２００７年第一季度中國GDP折成高達１５％的年增長率,應該是一個增長階段結束的空谷絕響.不過幾年光景,世界第二大經濟體減速一半以上.這裡帶出一個新問題,如何闡釋中國經濟的起落?分開來處理,可以增長解奇蹟,下行析成因.但如果我們不滿足於此,希望在一個簡明框架裡獲得對中國經濟戲劇性變化一以貫之的理解,那就還須付出努力.下文從一個核心概念入手,試圖在這個概念的基礎上擴展相關分析.
二、體製成本的含義
這個概念就是「體製成本」.人們熟知「成本」,那是任何經濟行為主體要獲得收益都不得不支付的代價.成本包括貨幣的、非貨幣的,時間的、精力和精神的,抽象出來作為謀求任何收益所必不可少的付出,構成經濟行為最基本的約束條件.
可是在過去很長時期裡,從事經濟實務人士以及經濟學家和管理學家,關注重點一直集中於生產成本,即為生產某物所不得不發生的各項支付.唯有當大規模生產伴隨大規模交易的現代經濟成形之後,生產成本以外的成本才開始引起注意.１９３７年,年輕學者科斯首先提出「交易成本」概念,他發現運用價格機制配置資源本身並不免費.因為存在著正的交易成本,市場裡就存在企業和多種多樣的經濟組織,雖然以往的經濟學思維往往對此視而不見.這一樸素發現,改變了現代經濟學的基礎.
無獨有偶,也很年輕的中國經濟學家張培剛在２０世紀３０年代從事抗戰經濟問題的研究時,也提出「純商業費用」概念.他觀察到當時湖南、江西等地的中國農民很窮,生產糧食的成本極低,但在沿海城市如寧波的糧食市場上,內地大米卻競爭不過遠道而來的泰國大米.經過仔細調查,張培剛發現從內地農村產地到沿海城市銷地之間,經商成本過高是問題的關鍵,諸如地方割據、關卡需索無度及種種其他麻煩的頑固存在,把本來很有競爭力的內地大米排斥到沿海市場之外.他的結論是,如果有效改善商業通道,節約純商業費用,戰時中國的糧食供應將得到改善.考慮到當時張培剛還不可能讀過上述科斯那篇論文,我們可以說一位中國學者獨立發現了在生產成本之外還存在其他成本.這再次說明,當學者直面真實世界時,有機會提出一個新概念來闡釋可觀察到的反常現象.
經歷多年沉寂之後, 「交易成本」終於引起學界注意並得到進一步闡釋.１９６９年,後來獲得了諾貝爾經濟學獎的阿羅提出,科斯提出的交易成本實際上就是「一個經濟體系運行的成本」.他因此打通科斯經濟學與古典經濟學傳統的關係,因為在斯密那一代學人那裡,最關心經濟體系的運行,而不是孤立而零碎的經濟活動.另一方面,科斯的一些追隨者則把交易成本概念擴展為「制度成本」.例如,張五常在１９８７年為 新帕爾格雷夫經濟學大辭典 撰寫「經濟組織與交易成本」的詞條時指出:「交易成本就是一系列制度成本,包括信息、談判、起草和實施合約,界定和行使產權,監督管理的成本以及改變制度安排的成本.簡言之,交易成本包括一切不直接發生在物質生產過程當中的成本.」這是說,在直接生產之外需要付出的代價,還遠不止狹義的交易成本.
在真實世界,制度無處不在.人們從事生產、消費、儲蓄、投資等各項經濟活動,無不受制於特定的產權與契約安排,無不組成特定的組織與機構,如家庭、社區、企業、市場、貨幣體系、立法、稅收與政策制定、政府及一系列監管部門.這些交織到一起的組織、機構和制度,不僅源於個人的自願選擇而自發生成,而且受到傳統、流行觀念與「社會強制力」的作用而被構建.
因此,為了在交易成本(或「純商業費用」)和制度成本的基礎上繼續前進,我們要把觀察和分析的重點轉向成體系的制度,特別要關注那些由社會強制實施的組織與制度怎樣影響個人的選擇,並以此影響經濟運行.
本文使用的體製成本,是指經濟運行所必須支付的一種成本.體制由一系列制度構成,運行於由社會強制執行的產權與合約的基礎之上.舉凡體制確立、運行和改變所耗費的資源,就是體製成本.體製成本的性質和變化,對經濟增長的影響至關緊要.
與狹義的「交易成本」或「純商業費用」相比, 「體製成本」不但可以擴展到對形形色色非市場交易行為的分析,而且可以深化對市場及非市場行為的一般理解.人們習慣於把市場交易視為利益誘導下的自願選擇和契約組合,因此無須涉及那些帶強制性質、包括合法強制的力量與機制.「體製成本」則不同.作為真實世界裡約束人們行為的一組集合,社會強制力包括流行觀念、政府權力以及由此生成的政策制度禁止或許可,從一開始就是經濟體制不可或缺的要件.對體製成本的觀察和分析,涉及國家行為,離不開國家理論.與「制度成本」相比,「體製成本」更強調成體系的制度而非單一的、個別的制度安排,特別是把重點放到約束著自發自願行為的社會強制力本身的約束條件.回溯過去,狹義的交易成本和單一的制度成本,可以看作是體製成本的局部或特例,我們的認知從局部和特例開始,走向更一般的抽象.
三、大幅降低體製成本是中國奇蹟的奧秘
中國經濟高速增長並不是一個自然現象.遠的不提,１９８０年中國制訂１９８１—１９８５年計劃(即第六個五年計劃)的時候,確立下來的年平均增長目標不過是４％,「爭取達到５％」.為什麼處於高速增長起點時段的中國,定下那麼一個事後看來低估自己潛力的增長目標呢?因為當時中國經濟面臨難以突破的瓶頸.最大問題是在當時這個「十億人口、八億農民」的國度,吃飯問題還沒有解決,佔人口絕大多數的農民非常貧困,無從支持工業和城市發展.那麼,為什麼農業拖腿、農民貧窮?答案是存在嚴重的體制障礙:不論政府多麼急切地希望發展農業生產,也不論幾億農民多麼急切地希望改善生活,當時成體系的經濟體制,運行效果就是事與願違,怎麼也打不開鼓勵農業增產的閥門.
是的,並非單項制度或單項政策,而是成體系的、彼此糾纏到一起的觀念、制度安排和政策措施,共同導向此類困境.這裡首先是人民公社生產制度,集體出工、集體勞動、集體分配,雖享有一定規模經濟的好處,但因難以準確計量個別社員的付出與貢獻,從而難以調動生產勞動的積極性.不僅如此,那種集體生產模式還常常因錯誤指揮和武斷命令而遭受嚴重損失.其次,農村土地的集體公有一旦建立,似乎就再也不需要也不允許在農民家庭之間劃出必要的土地產權界限.再次是農產品統購統銷,由政府全盤管制農產品流通,政府一手定價定量收購,一手定量定價在城市配給,基本排除市場機能.最後,為了維繫農產品生產,國家禁止農民外流,不得自由轉入收入較高的非農業部門.
在這種情況下,即使擁有數量充沛的生產要素也無濟於事.勞動力不能自動轉化為生產力,龐大人口不但帶不來紅利,反而成為包袱,最後導致嚴厲的生育控制政策出臺.
按照傳統分析,生產者之間的激烈競爭導致較低的產出品價格,從而激發需求增加,轉過來拉動供給.但此分析忽略了一點:過高的體製成本妨礙要素的有效組合,從而限制產出增加,結果就在農業生產要素極其充裕的條件下,農產品卻長期供不應求.於是,低農業生產成本———它的另一面就是農民貧窮———與農產品短缺長期並存,成為中國經濟增長難以克服的瓶頸.這說明,需要對體製成本做出恰當分析,才能理解長期得不到解決的那些中國經濟問題的癥結.
中國解決上述難題是靠體制改革.由於制度障礙並非孤立個別,而是自成一套體系,破解之道就是必須多管齊下.當時先實施的治標政策是休養生息:政府動用極為稀缺的外匯,增加進口糧食以減少徵購量,讓負荷過重的農業、農民和農村緩一口氣.接著政府又動用財政資源———當時要靠赤字維持———提升超額出售農產品的收購價,在邊際上增加農民增產的激勵.更重要的是解放思想,尊崇實踐是檢驗真理唯一標準的務實哲學,鼓勵地方、基層和農民突破原有體制的束縛,大膽改革創新.特別是當安徽、四川等省區自下而上冒出來包產到戶的時候,中央政府不失時機地運用自己的政治權威給予底層自發改革以合法化承認.結果,僅僅幾年時間,在農業生產大幅增加的基礎上,中國農業從生產、流通、分配到土地產權制度,漸進而又全盤地推進了改革.
抽象概括,中國經濟體系的運行成本即體製成本,經由改革得到大幅度降低.在農村變革進程中,降低體製成本的行為主體,首先是農戶和基層社隊,因為改革重新劃定了集體經濟產權的邊界,使第一線當事人有權選用較低運行成本的合適體制,而無須屈從按照本本教條設計,但實際運行效果很差的老體制.地方政府以及擁有最後政策決定權的中央政府,則與底層實踐
積極互動,在時而矛盾對立、時而妥協統一的改革政策制定過程中,最終完成對改革的合法性背書.
很清楚,被歷史短缺和農民貧困逼出來的改革,大幅度降低體製成本,才打開了充分釋放原本數量充裕的農業勞動力轉化為現實生產力的閥門.農業增產、農民增收,從供給和需求兩個側面支持了國民經濟增長.回頭看歷史檢驗了以下結論:農村改革這場奠基禮,突破了１９８１—１９８６年中國經濟原先計劃「保四爭五」的格局,為後來中國經濟更高速增長創造了條件.到２０世紀８０年代中期,人們已經明白,中國並不需要把八億農民束縛在農業和農村.數以億計的「農村剩餘勞力」轉向生產率更高的非農產業和城鎮部門,構成中國高速增長的紮實基礎.不過,這波經濟潛力的釋放要求突破更為嚴重的體制障礙,包括對從事工業和城鎮經濟活動的國家壟斷,也包括對非公經濟包括個體戶、私人合夥以及民營企業僱工經營的法律禁止.
給定那個時代背景,這兩大障礙比承認農業家庭經營更難以逾越,因為觸及更成體系的意識形態、法律以及習俗慣例.幸虧中國已積累了漸進改革的經驗,那就是允許和鼓勵先行先試,從局部地方的改革試驗入手,直到新選擇所表現的經濟社會效果為多數人接受,再完成改革的全局合法化.大體到２０世紀９０年代,在經歷了一輪又一輪思想政治方面的反覆之後,中國特色社會主義市場經濟體制終於得以確立.
四、比較優勢新內涵
更大挑戰接踵而至.中國突然爆發出來的務工經商生產力,到哪裡去尋找能夠容納得了它們的市場?出路是融入全球化.首先是借力發達經濟體的市場.這也是從實際出發的選擇,因為日後凸顯的中國製造能力並非內生而成,從一開始,包括來自發達國家的資本、技術以及商業模式,就參與中國製造能力的形成.後來被稱為「世界工廠」的中國,靠全球市場消化自己驚人龐大的生產力,合乎邏輯.貿易數據讓人們對新到來的經濟大時代印象深刻.１９７８年中國出口不足１００億美元,到２０１２年超過２萬億美元,增長了２１０倍;進口從１０８億到１.８萬億美元,增長１６０多倍;國家外匯儲備從１.６７億到３.３萬億美元,增長近２萬倍.不過,要深入理解這一翻天覆地的變化,並非易事.通常看法,經濟學上歷久彌新的比較優勢定理,應該是分析中國經濟崛起最合適的分析框架.問題是,比較優勢理論要獲得用武之地,需要一個必不可缺的前提,那就是在發達國與後進國之間存在大規模貿易.問題是,究竟具備什麼條件,潛在的比較優勢才被喚醒並受到強有力激發?
為此需要明確比較優勢的內涵.比較優勢首先是比較成本,因為各個經濟主體———從個人、家庭、地方到國家———從事生產所花費的成本各不相同,其產品一旦進入市場,絕對優勢或相對優勢在比較中互現,才形成絕對優勢或比較優勢.但是,各行為主體互相比較的,遠遠不限於生產性成本.在真實世界裡,任何生產活動要得以進行,離不開特定的制度結構,從而受到成體系制度安排的決定性影響.實際的生產成本究竟是高還是低,比較優勢究竟是潛在的還是現實的,以及究竟能不能把潛在的成本優勢發揮出來,受制於特定的體制,並非由所謂自然稟賦就可以決定.
中國經驗教育我們認識到上述區別.早在貿易數據驚醒世界之前,作為一個經濟落後的人口大國,中國極低的人均收入水平似乎意味著她擁有極富競爭力的低勞力成本優勢.但是在事實上,如果被貧窮包圍的巨量人口和勞力,根本沒有被投入有效生產,也提供不出能參與全球市場競爭的產品,那就談不到在全球舞臺上發揮比較優勢.那些妨礙充沛人力資源投入生產過程的體制性摩擦,甚至高到足以讓很多生產活動根本無從發生———這與物理世界裡摩擦係數過高,物體根本就不可能被移動的道理,如出一轍.
無須強調,潛在的低生產成本從來就不會自動生成比較優勢.關鍵是能不能消除妨礙生產活動的體制束縛.不幸的是,潛在超低的生產成本常常伴之以極為高昂的體製成本,妨礙經濟運行,以至於本來有機會顯露的競爭潛能,根本無從發生.人口多包袱重,勞力多就業難度大.若問為什麼在那種情況下勞動密集型產業搞不起來,答案是原本極低的生產成本受到極高體製成本的拖累.更具有決定意義的是,倘若落後國不開放,根本拒絕與他人比較,那又怎麼可能談得到比較優勢?
中國的基本經驗不是別的,正是經由改革開放大幅降低體製成本.這是實現經濟增長的前提.舉其大要,破除國家對工業和其他較高收益產業的行政壟斷,歡迎外資落地,鼓勵民營企業發展,解除國際貿易的國家專營,啟動匯率改革(特別是主動減除嚴重的本幣高估),持續改革進出口體制,根本改善外貿服務,所有這些改革硬仗,一役也不能少.歸結起來,就是把先前幾乎無窮高的體製成本大幅度降下來,同時也包括降低中國人接受一切先進技術管理知識的學習成本.在此前提下,中國潛在生產成本優勢才開始得到激發,中國出口才開始發力,世界也才得以發現中國經濟擁有驚人的比較優勢.
這樣來看,不少流行之見需要重新推敲.如「廉價勞力是中國崛起的秘密」,我們不妨反問:改革開放前的中國勞力豈不更為廉價,為什麼那時不見奇蹟?又如「政府管控才是中國模式靈魂」,我們不妨再反問:蘇聯模式政府管控國民經濟的全部,為什麼失敗到連蘇聯都不復生存?至於頗受青睞的「舉國體制」,在筆者看來也未點中要害———究竟是舉國推高體制運行成本,還是舉國走改革開放之路、大幅降低經濟體系運行的成本?本文認為,真實的中國經驗是以降體製成本為綱領,靠改革開放釋放出中國在全球市場的比較優勢.為理解和闡釋中國經驗,有必要擴展比較優勢的內涵,把生產成本與體製成本一併納入分析框架.
五、成本曲線先降後升
體製成本也是成本,終究服從成本行為的一般規律.在經濟學理論上,所有成本曲線一律先降後升.所以如此,傳統解釋的是邊際收益遞減.那是說,隨著經濟規模擴大,在合理的要素結構範圍內,增加某一要素的投入,會在邊際上帶來產出增加,此時對應於產出規模,成本下降;但是過了合理臨界點,增加某要素投入帶來產出增量不增反減,於是成本曲線見底回升.
這套分析加深了人們對生產成本的理解.給定其他條件不變,對一塊農地追加勞力投入,會帶來產出增加,追加肥料投入亦然.但過了技術合理臨界點,過多勞力引起窩工,過多肥料燒死莊稼,農業產出的邊際收益下降,成本曲線上揚.不過,該分析還是忽略了一個問題:即便邊際生產成本尚在下降,但隨著規模擴大,是不是還可能發生其他成本?其他成本帶來的產出效果又怎樣變化?這個問題由科斯的發現得到解決,由於產品走向市場、走向消費者要發生非直接生產的交易費用———例如市場營銷費用———該成本一旦過了交易結構的技術合理點,可能先於生產成本而上升.這與實際經驗吻合,當較多的農產品或工業產品生產出來的時候,即便其生產性的邊際收益還在上升,卻很可能因為花費過多的市場營銷費用而導致交易成本的邊際收益減低.真實世界的成本曲線,比在只見生產不見交易的黑板經濟邏輯所推導的,可能更早掉過頭來重新上升.
不過就算把生產與交易合併起來,也還不足以描述成本行為的全部.除了在生產交易過程中那些顯而易見的耗費,譬如要不要多用勞力、加施化肥、引入機械、擴大廠房和設備、擴展營銷等涉及收益考量的成本行為,在真實經濟過程中各經濟主體還要支付一系列「非自願耗費」,如不得不繳納的稅款和其他貢賦,不得不耗時費力與管制部門或權力人物所打的交道,以及不得不在生產和市場過程中勞神費力處理的與其他各方事關財產和產品的糾紛、衝突和損傷.雖然在不同經濟體系裡,自願耗費與非自願耗費的比例很不相同,但一般而言,它們普遍存在.遺憾的是,與古典政治經濟學相比,現代主流經濟學常常忽略了對真實世界裡那些非自願支付耗費的分析.中國的現實讓我們格外關注體製成本.體製成本不是個別生產者、消費
者或個別廠商在競爭中為獲利所自願支付的成本,而是成體系的、即使行為個體不自願也非承擔不可的成本.這類體製成本具有強制繳納的性質,不受一般市場競爭和討價還價的約束,因此更不容易得到合理節制,可能比生產成本和交易成本曲線更早、更大幅度上漲.
讓我們先看一組中國數據.根據國家統計局的數據,１９９５—２０１２年間,中國名義GDP從６０７９３.７億元到５１８９４２.１億元,共增長８.５倍.這顯然是戰後大國難得一見的高速增長.不過無可避免,中國高速增長也必須付出代價即成本.對此,人們曾普遍關注,是不是勞力成本的過快增長削弱了中國製造的競爭力?不過我們發現,同期全國工資總增長８.７倍,幾乎與名義GDP增速持平,並沒有特別快於經濟總增長的出格表現.期間大大快於總經濟增長的,是以下幾個變量:第一,稅收,同期全國稅收總額增長了１６.７倍,相當於經濟總量增長倍數的１９７％,或工資總額增長倍數的１９２％.第二,包括稅外收益的財政收入,期間增長了１８８倍,快於稅收增長.第三,全國社保繳納,期間共增長２８.７倍.第四,土地出讓金,同期全國土地出讓金總額增長了６４倍.
以上諸項,都是為生產附加價值所必須付出的成本.不同之處在於,工資總額發生於勞力市場,包括絕大部分國企工人在內的全國勞力資源,通行勞務合同制,工資決定一般要根據僱傭雙方意願,受市場供求法則支配.但是,稅收及其他向政府機構繳納的行政服務費,屬法定負擔,帶有執行方面的強制性,不存在個人、家庭和企業對政府行政服務滿意就多付、不滿意就少付的經濟關係,而納稅方也難以參與稅法制定和稅率確定.社會保障項目的繳納,在理論上用於繳費人未來的生活保障,也是廣義上勞務成本的組成部分.但社保繳納的數目、提取後的營運、支付等管理,依現行法規由政府機構獨家執行,也帶有法定強制性.最後一項土地出讓金,則是轉型中國特有的經濟運行成本,因為在現行體制下,中國用於合法經營的土地一律屬於國有———包括大部分經由政府徵用農村集體土地轉為的國家所有———然後由政府批租給用地機構及個人.這裡雖然存在著一個土地批租市場,但唯有政府掌控土地供給,類似其他一切政府或國企行政壟斷供給的「市場」,需求者眾而競爭激烈,供給者或獨或寡,不容他方進入提供替代,因此在此類市場上形成的資產價格,本質上不過是行政權力的租金.
加到一起,在以上觀察期中國經濟運行的一個顯著特徵,是法定的、帶強制性成本項的增長速度,不僅大大超過經濟總增長速度,也大大超過受市場法則支配的其他成本項的增長速度.這說明,轉型中國在取得高速增長成就的同時,尚沒有形成持續約束體製成本增長的有效機制.這是漸進改革遠沒有到位的表現,也必然對中國經濟的持續增長產生消極影響.比照早期以「解放思想、放權讓利」為綱領的改革,隨著中國開始在全球市場上因發揮比較成本優勢而實現高速增長,一度大幅降低的體製成本又重新掉頭向上,並以遠超高速經濟增長的更高速度回升.實際情形很像一匹巨型駱駝,早期減負促其迅跑,卻在高速行進中不斷被加載越來越沉重的負擔,終於令其前行乏力.本文認為,對於一個迄今為止靠比較成本優勢在全球立足的經濟體,中國高速增長軌跡的變動,可用體製成本的下降和重新上升給予解釋.
六、難以量化的體制摩擦力
還有一些體製成本,或難以在統計上得到反映.觀察表明,經濟活動中涉及產權界定、合約糾紛、新產品開發與相關市場準入、政府專營範圍變動、行政訴訟和民事案件審理等事務,無一例外,都需要在直接生產成本之外另有耗費.雖然這類廣義的交易成本或本文定義的體製成本在一切所謂成熟的市場經濟中也照樣發生,但對中國這樣一個轉型經濟而言,這些非生產成本的形態還是頗具特色、自成一家.據筆者近年研究過的若干案例,本節簡要討論這類成本的性質.
第一個案例涉及政府電信專營.背景是２０世紀９０年代末網際網路興起,提供了完成語音通信的新機會.與傳統電信不同,基於網際網路的語音通信(IP電話)無須在通話時獨佔昂貴的通信電纜,而能夠在同一線路上大量傳輸壓縮了的語音數據包,從而可以革命性地降低通信資費.１９９７年年底,福州市馬尾區一家由陳氏兄弟經營的民企開始把IP電話應用於商業活動,在市場上大受歡迎.當時中國的國際長途話費很貴,每分鐘在１８元至３２元之譜,而陳氏兄弟提供的IP電話,每分鐘收費僅６—９元,於是他們的生意火爆.但是,當地電信局卻以涉嫌「非法經營罪」報案,由區公安局查抄經營場地、扣押設備,並限制兩兄弟人身自由,後由家屬繳納取保候審費５萬元才予釋放.陳氏兄弟到區法院提出行政訴訟,敗訴後又上訴至福州中院.福州中院院長許永東法官考慮到案件涉及新技術,要求各方提供專家證人,當庭辯論IP電話與傳統電信在技術特徵方面的差別.經過審理,福州中院認為IP電話不屬於傳統電信專營範圍,而屬於國務院文件規定的可以向社會開放經營的新業務.１９９９年１月２０日,福州中院裁定,撤銷馬尾區法院對陳氏兄弟案的裁定,發回區法院重審.
可惜,這份７０００多字寫就理據清晰的法院裁定,未得到應有尊重.１９９９年１月２１日,也就是福州中院發布裁定的次日,信息產業部管理局一位處長對媒體公開宣稱,「『IP電話不屬電信專營』無從談起」.他的根據,是信產部發過的一份「通知」,其中規定「計算機信息網絡業務」實行許可證制度,「暫不開辦電話、傳真等電信業務」.這位處長說,既然明確「暫不開辦」,「如果有人利用IP電話經營長途電信業務,就是非法經營」.他還通報: 「對於經營IP電話這種非法經營行為,目前主要的處理方式是:如果數額不大,一般由行政執法部門追繳違法所得、罰款;如果數額達到犯罪標準,則移交司法機關按照 刑法 第二百二十五條以非法經營罪查處.有關部門已在廣東、上海等地查處了一批此類案件,有的已經移交司法機關處理.」很明白,在這位處長看來,他援引本行政部門的一紙通知,遠比福州中院的裁定,以及在裁定裡援引過的國務院文件還要權威,既不容置疑,也無須司法討論.如此「法制」氛圍裡,陳氏兄弟案的最後結局不了了之,再也沒對公眾有一個清楚交代.
第二個案例是觸動郵政專營的民營快遞.隨著商業活動頻繁,諸如商業文書、樣品以及後來大成氣候的電商包裹的快遞業務蒸蒸日上.２０世紀９０年代民間出現「小紅帽」,而聯邦快遞等五大國際物流公司也先後進入中國市場.可是,快遞業務起步就面臨新問題:非郵政機構有權經營快遞嗎?郵政部門持否定立場,因為８０年代通過的 郵政法 ,明文規定送信業務屬於國家專營.新問題是,原先的法規到底能不能自動覆蓋過去從來沒有出現過的新業務?對此原郵電部的立場是,為保護公民通信自由,非堅持郵政專營不可.於是,爭議重點轉到新興快遞商業包裹,究竟是不是還屬於原先的「信件」範疇.
利益糾葛使咬文嚼字成為一門必修課.何謂「信件」?１９９０年的 郵政法實施細則 指明,「信件包括信函和明信片」,而「信函是指以套封形式傳遞的緘封信息載體」———按此釋義,套封傳遞並緘封的 二十四史 、 資本論 或 大英百科全書 ,是不是也統統可以劃入信函?還有,何謂「其他具有信件性質的物品」?該部頒細則聲明, 「是指以符號、圖像、音響等方式傳遞的信息的載體」.考慮到中國人對常用語彙的理解可能有所不同,該細則還特地宣布,郵政專營的「具體內容由郵電部規定」.
甚至恐怖分子在「９１１」襲擊美國的後遺症,也為中國延伸郵政專營添加了一段插曲.２００１年１１月１５日,為防止已在美國有報導發生的炭疽病毒事件蔓延到中國,國務院辦公廳緊急通知,要求「加強信件、印刷品等寄遞業務管理,防止炭疽桿菌傳播」.２００１年１２月２０日,包括國家郵政局在內的幾家主管部門聯合通知,要求所有「需要辦理進出境信件和具有信件性質的物品的寄遞業務」的企業,「應在本通知下發之日起六十天內到省級郵政部門辦理委託手續」.２００２年２月４日,國家郵政局在下發給省級郵政部門———批准委託申請是否可準的權威機構———的通知裡,宣布「郵政委託的範圍限於:進出境單件重量在５００克以上(不含５００克)或單件資費在國家規定的(同一重量、同一通達國家/地區的)郵政特快專遞資費標準以上的信件和具有信件性質的物品的寄遞」.這句罕見拗口的長句的意思是, 「凡５００克以下,以及收費比郵政企業便宜的」郵件寄遞業務,一律不準委託!更令人匪夷所思的是,該通知還明確,「前款規定的委託範圍不包括:具有公民個人名址的信件及縣以上(含縣級)黨、政、軍等機關的公文」!據此,筆者當時發表評論指出,這些有悖常理的不當行政管制,要保護的僅是郵政部門過時的專營特權,與防炭疽病毒一點也不相干.
第三個案例是一檔東莞奇事.作為沿海開放和中國製造在珠三角地區的一個重鎮,東莞市絕大多數常住人口非本地戶籍,由此導致本地服務嚴重供不應求.新興民企乘勢進入,其中包括在街上開設藥店.２００２年３月, 廣東省零售藥店設置暫行規定 宣布開放廣東藥品零售市場,外地商家湧入東莞城裡,民間投資熱情高漲.然而,「他們很快在一道堅實的行政壁壘上碰得頭破血流」———東莞市藥監局從２００１年６月開始施行「５００米直線範圍內不準開設第二家零售藥店」的審批准則,到次年在輿論和省領導幹預下宣布撤銷,「５００米大限」整整實施了一年.在此新政下,很多花費了購租鋪面、裝修、進貨、人工成本的投資方,因拿不到批件而不得開店經營.他們通不過審批的原因,是在５００米距離之內,還有其他藥店或藥品專櫃———其中包括某些後來先到的「關係戶」.據說,當地藥監局開著車用咪錶「準確度量」,就算差上幾米也不批准.其實在市場裡開門店是不小的學問,一萬米內只開一家也無從保證一定不賠錢,５０米內開３家也不一定不盈利.究竟如何布局,誰投資誰操心,政府要監管的是不賣假藥、不準欺詐.
上述幾個案例,在高速增長的中國經濟裡似乎小到不足為道.不過深入案例,才清楚認識中國經濟所遭遇體制摩擦的經濟性質.很明白,在直接生產成本或直接服務成本之外,經濟運行還要支付其他耗費.無論是陳氏兄弟被扣的設備、取保候審的「押金」以及為官司所付錢財和精神耗費,還是快遞業務或醫藥零售業務為謀求合法批准所投入的努力,無一例外都屬於本文所關注的體製成本.這些「額外的」代價,可以大到足以讓許多商業活動根本無從發生.
也不要以為這幾個案例發生在新世紀之初,隨著時間展開,那些阻礙創新、抑制投資、幹擾就業增加的體製成本就會自動降低.觀察表明,新世紀初中國經濟擺脫上一輪通縮重新走強之後,「宏觀調控」壓倒了「打破行政壟斷」的改革部署,不當管制重重疊疊,行政審批愈演愈烈.
２０１２年新一屆政府再次高舉「放權讓利」,以此對衝經濟下行壓力,由此而來.新一屆政府宣布要清理廢除行政審批文件,多達成百上千,其中絕大部分都不是計劃時代的遺產,而是在新世紀以來的經濟高速增長中,行政部門左一項右一項加到經濟運行中來的.一個標誌性事件也許可以作為體製成本居高不下的間接證據:早在９０年代就嘗試開放的中國電信業,囿於僅對幾家央企開放,通信網絡的資費水平和服務品質雖有進步,但依然廣受詬病,以至於到了２０１５年,還要國務院總理出面喊話,要求中國寬帶必須降費提速.不過,涉及部門權力與利益,高層宣示未必能夠做到自動落地.
七、貪腐和奢靡的經濟影響
２００８年７月,在提交給科斯主持的芝加哥大學紀念中國改革３０年研討會的論文裡,筆者除了闡釋改革開放以來鄧小平做對了什麼,才把中國經濟帶向舉世矚目的成功,還提出了一個判斷: 「在上述分權改革、重新界定權利、承認並鼓勵民營企業家、大規模利用價格機制的每一個過程中,腐敗不但形影相隨,且有更快蔓延之勢———腐敗跑得似乎比改革還要快!」
時隔９年回首審視,筆者認為對那個結論唯一需要做出的修訂,是把當時出于謹慎而寫就的「似乎」兩字一筆刪除.
誠然,直到今天,我們對發生在轉型中國的腐敗現象,還是缺乏基於確鑿事實和嚴謹統計的合乎科學規格的系統研究.但是,中共十八大後劍及履及的反腐新政,經公開發布的通報、報告、新聞報導及相關司法審理文檔所披露出來的事實,已足以幫助我們得出一個結論:轉型進程中令人震驚的腐敗,並不能由個別官員的道德失範而得到合理解釋,也不宜籠統地把它們看作工作失誤或治理鬆懈的結果.相反,轉型腐敗是一種成體系的、由轉型進程內生的體制性腐敗.
在上引文稿中,我還引用了一個張五常的經濟學理論,解釋為什麼轉型的中國經濟伴生嚴重腐敗.這個理論的邏輯是,人類為解決資源爭用而形成了兩種基本經濟制度:一種以等級制特權來規範和約束人們行為、防止稀缺資源被濫用;另一種以財產權利的界分來劃分人們從事經濟活動的自由空間,以刺激生產、交換、分工與合作.當轉型從第一種經濟制度轉向第二種制度即市場經濟時,原來的等級特權無可避免地要爭取「權力租金」,導致腐敗大量發生,由於響應約束機制的缺位,甚至形成一種體制性腐敗.這表明, 「腐敗不僅是改革啟動的一種伴隨物,也是瓦解公眾支持改革的腐蝕劑,甚至是終極改革的致命殺手.轉型經濟怎樣應對制度化腐敗,是一項嚴重的挑戰」.
進一步要分析的問題,是嚴重的腐敗怎樣影響中國經濟.流行的度量方法似乎把一切收入———其中也包括執掌權力官員們的非法收入———都輕而易舉地加總為國民收入,並在此基礎上討論「經濟增長」.但是,恰恰是人們再也無法視而不見的轉型腐敗,提醒我們有必要把不同性質的收入加以明確區分.腐敗性收入雖然也是一部分國民的收入,卻構成其他國民生產性活動持續增長的障礙,因而應該被恰如其分地視為拖累經濟增長、降低中國產品國際競爭力的負面因素.
讓我們從抽象出來的一個簡單現象開始:行賄人為獲取某種特別的法外利益,給執掌權力的官員或其家人一筆數目大小不等的好處,然後從受賄人那裡得到回報.這裡,我們省略了該行為得以發生的各種可能動因———自願的、預謀的、受到暗示或明示、不得不按流行的潛規則辦事等等———而集中分析此行為發生後的連鎖經濟影響.
第一步邏輯結果,是行賄人獲得回報———無論是經商便利或審批快捷,還是獲取土地、信貸、公司上市以及市場準入等等特別機會———只要這些回報還服務於生產性活動,那麼比照「不行賄不辦事」的狀態,生產性項目得以推進,投資得到回報,也增加相應就業和收入.在這個範圍內,個別權力腐敗的確為經濟增長提供了潤滑劑.
但事情絕不到此為止.個別人行賄成功而在資源爭用中勝出,會刺激出一連串後繼行為:更多商人仿效行賄商人,更多官員仿效受賄官員.於是我們有了第二步邏輯結果,即行賄受賄範圍的動態擴大,並不斷「教育」權力部門和權力人物,重新認識到他們手中的公權具有極高的私人經濟價值.結果,利用各種職權獲取權力租金的行為蔓延,尋租反向刺激「設租」———權力部門和權力人物更加主動地通過給市場中人強加成本而獲取非法的個人收益.
從現象上看,不只是「肥缺部門」和大型國企官員成批出現貪腐,而且在公認的清水衙門———包括統計局、文化單位、科研機構和大學———也出現嚴重的權力腐敗.在腐敗蔓延的邏輯支配下,腐敗超越個別官員道德失範範疇,呈現出成體系、制度化的惡性態勢.這一步的經濟含義是,腐敗佔用的資源越多,用於服務生產性活動的資源就越少,比例也越低.
除非遭遇力度相當的反腐,腐敗蔓延不會中止.不過,依仗權勢貪腐終究在道德層面不可能被視為「正確」,加上嚴重腐敗損毀國家政權的合法基礎,總受到追究和制裁,所以貪腐活動不論多麼流行,總要蒙上遮掩的外衣,並為對抗反腐花費種種額外的代價.讓我們明確,一切圍繞貪腐攻防而耗費的體製成本,都不具有生產性,這也是貪腐行為帶給經濟的又一步邏輯後果.
如果把這部分明明阻礙經濟增長的腐敗成本,也看作國民收入並被誤導性地計入高速增長的組成部分,那就無從判斷通常被認定的增長奇蹟裡是不是已經包含水分.頗具諷刺意味的是,在貪腐蔓延的情況下展開反腐,卻要遭受「反腐危害經濟增長」的抨擊.
因此,我們的結論是,雖然個別貪腐可以對體制運行產生某種潤滑效果而在客觀上具有某種生產性,但隨著腐敗行為的蔓延和體制化,它像擴散的癌細胞一樣迅速吞噬健康的經濟細胞,因而是實現持續增長的死敵.不難理解,為什麼當代沒有哪一個貪腐嚴重的經濟體能夠實現持續增長.相反,我們可以見證,寄生於高速增長的貪腐行為,將隨著貪腐蔓延而不斷侵蝕經濟
增長與社會公正之基,貶損創新創業的動力特別是企業家精神,直到拖累增長步伐,讓經濟重受停滯之壓.
籠罩官場的奢靡之風,對經濟增長也產生複雜影響.不過,奢靡比貪腐更難以在數量上給出描述,我們僅在直觀上把奢靡對經濟的影響估計得比貪腐遠為重大.按一般認識,奢靡並沒有化公為私,包括那些令人咂舌的耗費巨額公幣的排場與享受,通常限於參與官員的在職待遇,並不能轉為官員私人擁有、在離職後還能夠繼續享用的財產.因此,奢靡花銷不僅在財務上被列入因公支出,在認知上甚至被視為為提升社會凝聚力、打造形象、增加人民認同感、鼓勵低薪官員努力工作所做出的「必要」支付.
政府開銷並不能被看作天然具有提振需求的正面價值.或有人詰問:那些遠超標準的公務用房、公務用車、公務用餐和一切達到奢靡標準的公務消費,難道不都轉為一批又一批市場訂單了嗎?難道它們不是源源不斷派生出對原材料、能源、零部件、設備及相應服務的需求,從而為提升就業、收入和稅收做出貢獻了嗎?所有這些可見的奢靡效果,何止是「有助於經濟增長」,它們本身就是經濟增長!
但是,奢靡之風的經濟來源,暴露了其拖累增長的性質.在用政府稅費為奢靡埋單的情況下,我們不難發現,正是稅費過快增長才構成奢靡的財政基礎.如上文指出,在高速增長時期成倍快於名義經濟總量增長的稅費增長,本身就是經濟運行中體製成本上升、增長負擔加重的體現.在商界———或自願或被迫———為種種奢靡花銷提供財務支持的情形下,我們看到本身已過快增長的稅費,還要追加一個為數更為巨大的額外附加.在上述兩種情況下,奢靡都使得公權力所應提供的服務變得越來越貴.按照經濟邏輯,如果每創造一個增量單位的附加價值要支付更多稅費及其附加,那麼一旦越過承受臨界點,人們從事生產、創造和投資的意願勢必下降.總之,奢靡的邏輯結果類似腐敗,那些與日俱增的巨大花銷,終究要露出壓抑經濟增長的真實面目.
八、評論性小結:體製成本至關緊要
本文定義的體製成本,是「成體系的制度帶給經濟運行的成本」.它不但包括由前輩學者原創、極富啟發性的交易費用或純商業費用,而且包括在市場以及非市場環境裡通過一系列制度強加給各方當事人的成本,其中包括稅費、管制、審批、法律政策的限制及禁止,以及圍繞希冀這些變量發生變化的觀念、輿論、公共政策辯論以至於政治競爭等相關耗費.強制性成本之所以得以普遍發生,是因為任何經濟活動都離不開國家及其代理機構或代理人參與其中.在產權受到合格保護(這本身就是一種國家行為的結果)、資源利用基於自願選擇的場合,形形色色的契約真要得到執行,在事實上離不開合法強制力居中提供服務.在命令經濟即國家直接配置資源的場合,強制力內生於政企合一的行政經濟綜合體,體製成本直接構成經濟體系的運行成本.
在任何一種情況下,國家強制力都參與經濟運行,經濟增長都支付體製成本.體製成本為零的世界,不過是想像中的烏託邦.轉型———從計劃命令經濟轉向市場經濟———就是體制變革,即一系列制度發生轉變從而影響經濟體系的運行.由於體制變量在轉型經濟中居於更為顯著的中心位置,因此超越直接生產成本和狹義交易成本的體製成本,相對容易被納入轉型經濟研究者的視野.要理解和闡釋轉型經濟的種種現象,諸如變革動力、阻力與摩擦、潛在生產力的突然釋放、長期經濟走勢的起落,皆離不開對體製成本的分析.畢竟按照常識,為每個單位的產出所不得不支付的成本,低了對應高經濟增長,高了則對應低經濟增長.這裡,僅需把通常的生產成本和交易成本,恰當地擴展為包含強制性元素在內的體製成本.
中國經濟提供了一個難得案例.改革前令人難堪的貧困,同時意味著擁有極為低廉的直接生產成本,表明在中國經濟體內蘊含著極為巨大的潛在比較成本優勢.要解決的問題,是把高昂的體製成本大幅度降下來,為此必須打破原有體制堅硬的外殼.改革開放實現了以上使命,經由一系列制度變遷———觀念的、法律的、成體系政策設計與組織安排的轉變———使得中國潛在比較優勢在全球市場上破門而出,由此改變經濟體系運行的軌跡與績效,創造了高速增長的中國奇蹟.因此,理解中國經驗的基本線索,不是別的,正是以一系列制度的變革大幅度降低了經濟體系運行的成本.
不過,改變了世界經濟格局的偉大中國成就,並沒有也不可能改變冷峻的經濟法則.成本曲線終究先降後升,體製成本甚至在高速增長中升得更急.
伴隨高速經濟增長,人們觀察到曾經大幅下降的體製成本重新上升,表現在稅費和各種法定負擔以快於經濟增長率的速度增長,行政審批疊床架屋,設租尋租行為有增無減,必要的市場監管缺位與不當行政管制層層加碼並存,所有這一切只能列支在體製成本項下的因素,合成了一個負面結果:單位產出要承受日趨加重的成本負擔,並由此削弱中國經濟在全球的比較競爭優勢,拖累一向靠成本優勢發力的中國經濟增長.形勢很清楚,以全面深化改革抑制並扭轉體製成本重新急升的勢頭,是中國經濟持續增長必不可缺的前提條件.