| 內容提要: 1998年以來積極財政政策的工具性效果不足和經濟運行失衡是中國經濟的兩個突出問題，二者具有承繼關係，都受到同一轉軌背景下的體制性約束。由於現階段中的市場機制還只是框架性的，導致經濟失衡和失業問題的原因不同於一般性的市場失靈，以啟動經濟自主增長作為積極財政政策的目標缺乏體制上的內在機理。經濟運行的失衡則是消費的體制性壓抑、投資的體制性衝動雙重約束的結果。本文認為，目前中國經濟運行中的問題是結構性的，其實質是轉軌過程中傳統體制性約束導致的市場機制運行障礙，是市場機制不成熟、不完善的結果。由於問題產生的體制背景不同，實踐中的財政政策既無力像西方那樣用以啟動市場機制的恢復，也不可能解決轉軌中的體制性約束問題，只能提供一個有利於解決問題的相對平穩的宏觀環境。財政政策作用下的經濟運行也同樣受到這些因素的制約。轉軌中的體制性矛盾最終必須通過深化改革來消除。 |
關鍵詞：體制性約束 經濟轉軌 財政政策 經濟失衡
一、兩個經濟現象引發的反思
1998年以來是中國經濟一個極為特殊的發展階段。由於轉軌尚在過程中，這一階段的體制性約束和政策取向之間的碰撞十分劇烈，並直接導致了經濟運行中的種種衝突。其中有兩個現象相互聯繫又最具代表性：一個是積極財政政策在啟動消費、恢復經濟自主增長方面始終存在比較嚴重的失靈，現代財政政策原理的適用性受到挑戰；另一個是2002年下半年以來經濟剛出現新的增長勢頭就面臨嚴重的結構性失衡，用增長速度自動解決結構矛盾的傳統思維受到挑戰。這兩個現象比較深刻地反映了體制與政策碰撞的內涵，也反覆證明著中國經濟的特殊性，這是本文剖析的對象。
1998年以來我國實施積極財政政策的初衷是希望通過政府投資的擴大使總供求均衡維持在接近充分就業均衡的水平，利用投資轉化的收入效應改變居民消費預期、提高邊際消費傾向、刺激民間投資意願增強，最終使市場機制恢復自主運行能力，經濟增長恢復內在的秩序。這也是發達市場經濟國家的通行做法。實際執行的情況是，積極財政政策對防止經濟失速的效果是明顯的，1998—2002年GDP 年均增長率達到7.6%，保證了整個國民經濟的平穩運行。但是作為一項反周期調節的政策，積極財政政策始終未能在刺激有效需求、恢復經濟自主增長方面產生明顯的效果，投資需求越來越依賴政府，對居民消費拉動弱，而政府消費率卻節節上升。1998-2002年國債投資對當年經濟增長的貢獻率分別為19.2%、28.2%、21.3%、24.7%、25%，已經成為投資、消費、外貿之外的「第四駕馬車」。這些現象表明，積極財政政策對經濟的直接產出效果要大於調控作用，其實質是以直接貢獻於經濟增長的方式掩蓋了政策傳導受阻的事實。政策的這種失靈使我們不得不反思，我國近年來經濟運行中的失速、失業等問題是否具有市場經濟下的短期非均衡特徵？如果問題並不主要產生於市場機制的內在矛盾，那麼我們一開始對積極財政政策的目標設定就有偏差，對這項政策使用過度的負面影響也缺乏準備。情況果真如此的話，我們就需要回答制約市場機制運行的矛盾究竟是什麼？財政政策為什麼不能消除這些制約？目前積極財政連續實施的意義和後果是什麼？未來真正使經濟實現自主增長的出路又在哪裡？
從2002年下半年開始，中國經濟出現進入新一輪增長期的跡象，積極財政政策的效果和後續影響不再成為關注的焦點。但這一次增長剛啟動就伴隨著嚴重的結構性失衡，各項主要經濟指標的背離程度不斷拉大，人們對經濟走勢的判斷出現嚴重分歧，政策取向再次受到嚴峻考驗。主要表現在：（1）投資增長大大快於消費增長。1998—2002年全社會固定資產投資總額年均增長10.8%，社會消費品零售總額年均增長8.4%，投資快於消費2.4個百分點。2002年下半年以來這種差距持續擴大，2003年前三季度二者增速相差21.9個百分點。伴隨這種差距的持續擴大，投資率與消費率的關係也呈現相同的走勢。（2）經濟增長回升與失業率上升同時出現。1998—2002年在積極財政政策支撐下，GDP 年均增長7.6%，但同期就業人數年均僅增長1.1%，平均就業彈性係數僅為0.14，比1990—1997年減少了一半。經濟增長所創造的就業崗位大幅下降，每年新增勞動力和下崗失業人員卻不斷上升。尤其值得注意的是2002年下半年經濟連續5個季度呈現持續回升的態勢，城鎮登記失業率卻從2001年末的3.6%上升到2002年末的4%，2003年第三季度末更達到4.2%.（3）通脹現象與通縮現象並存。一方面固定資產投資增長所伴隨的信貸膨脹、貨幣供應量增長過快，顯示經濟運行已處於通貨膨脹狀態。2003年前三季度生產資料價格上漲接近7%.另一方面社會最終消費始終還沒走出通貨緊縮狀態，社會消費零售總額增長一直徘徊在8%-9%之間，居民消費物指數雖然擺脫了2002年連續10個月的負增長，但上漲幅度沒超過1%，2003年1-10月消費物指數上漲0.8%.指標的背離反映出結構性矛盾已十分突出，經濟運行的傳導機制存在嚴重障礙。改革開放以來，中國一直習慣於利用經濟高速增長來自動解決供給與需求、投資與消費、增長與就業的矛盾。現在看來這種政策已經出現失靈，增長一旦放緩結構性矛盾仍然會更突出地暴露出來。這種變化的背後包含著怎樣的體制性約束？投資擴張與積極財政政策是否有關係？消費疲軟作為兩個現象中的共同問題反映了什麼樣的深層矛盾？進一步講，兩個現象發生在同一階段，它們之間是否存在著相互聯繫和共同的制約因素？
本文認為這兩個突出的經濟現象之間是有內在聯繫的。1998年以來的積極財政政策及其結果始終是分析當前經濟運行的一個基本背景，經濟轉軌是分析二者之間內在關係的總背景，體制性約束是進行觀點歸結的落腳點。解釋這種聯繫和結果需要理解西方現代財政政策的作用機理、我國積極財政政策實施的體制環境、實際作用和後續影響，在這一分析過程中會自然形成對當前經濟失衡原因的基本認識。
二、經濟轉軌與財政政策工具性效果不足
評價中國財政政策有效性的最好方式，是分析被調控對象的特殊性，看看實際經濟運行的特徵及出現的問題，是否符合凱恩斯政策原理的一般性描述。
（一）西方現代財政政策的內涵
西方現代財政政策（又稱凱恩斯政策），主要用於解決有效需求不足導致的短期非均衡問題。根據市場經濟的一般原理，在簡化的假設下，任何實際產出的生產總會創造出同樣數量的可支配收入，當收入沒有全部用於消費而是一部分用於儲蓄時，我們就說收入一支出的恆等式中出現了「儲蓄漏損」；與此對應的是產出也並不全都是用於消費，還包括企業部門購買的資本品，它正好是收入一支出流中的一種「投資注入」，因此儲蓄一投資機制決定著國內生產總值能否達到均衡，經濟能否保持穩定地自主增長。
在「[總收入]→[總消費+（總儲蓄→總投資）]→[總產出]→[總收入]……」的產出循環中，總消費+（總儲蓄→總投資）是一個關鍵環節，市場機制的需求約束特徵在此表現為兩個方面：一是消費傾向過低、當期消費需求不足導致總收入中用於儲蓄的部分增長過快；二是預期最終需求不足導致投資意願過弱，大量儲蓄從經濟運行系統中「漏損」後不能實現正常的「注入」，轉化為投資需求。這兩種情況的分別出現或同時出現都會導致經濟增長失速、市場不穩定和萎縮。針對這種情況，凱恩斯政策主張通過政府支出的擴大吸納「漏損」的儲蓄，補充民間投資需求的不足，將總需求拉回到正常水平。這裡政策的效果集中在投資乘數上，而乘數的關鍵是新增投資所直接引起的收入能以多大比例增加消費。消費是一切問題的核心。
由於邊際消費傾向的存在，市場本身無力自行調節，必須由政府進行幹預。同時由於消費傾向的相對穩定，消費需求也相對穩定。因此應對危機最有效的辦法是政府通過財政政策增加投資需求，使總需求與總供給的均衡達到充分就業的均衡，市場機製得以重新恢復。財政政策實施效果的核心在於消費傾向，其政策傳導過程表現為財政政策手段→收入分配變化→社會總需求改變→財政政策目標實現。這種對策具有兩個基本特徵：（1）它是市場經濟高度發達的產物，市場機制本身的成熟程度和運行效率既是問題產生的原因，也是財政政策工具性效應發揮的前提；（2）其政策目標是消除市場機制運行的周期性障礙，啟動經濟自主增長機制恢復，即存在「財政政策調節→充分就業均衡實現→市場機制恢復」的內在機理。因此財政政策的實施必然具有短期的、周期性特徵，其實施的方向則是反周期的。
在高度發達的市場經濟中，有效需求不足是市場機制內生的矛盾，會周期性地激化。財政政策的運用既是市場機制周期性危機的要求，同時財政政策的效果又以市場機制的既有效率為條件。因此，發達的市場經濟是財政政策產生和有效的隱含前提，財政政策能否啟動市場機制恢復，能否在短期內順利退出這兩個基本點，正是由此得出的。
（二）轉軌仍是中國經濟運行的重要約束條件
1978年改革開放以來，中國經濟轉軌和經濟運行在20世紀90年代中期發生了一次重大轉折，即初步完成了改革舊體制的任務，建立了市場經濟體制的基本框架。這個轉折點從政治決策的角度考察，以1992年中共十四大確定建立社會主義市場經濟體制改革目標為標誌；從經濟運行狀態的實際變化考察，則是隨著短缺現象逐步消失在1996年以後才明顯反映出來的。
傳統計劃體制下的經濟運行被定義為資源約束型的，短缺是經濟運行的基本特徵，並被不斷地再生產出來。1978年中國進行經濟體制改革以後，開始逐步打破原來的經濟運行機制，其中主要的手段是通過計劃放權、財政讓利使政府的計劃權力受到限制和分解，國家財力向企業和家庭部門轉移。原有資源配置格局的打破，一方面使舊體制下供給的低效率受到遏制，一方面使民間資本增大，儲蓄的增加和企業自主權的擴大促成市場化的儲蓄—投資轉化機制逐漸形成。加上對舊體制下大量閒置的各種設備的利用、對短缺壓抑下需求的釋放，經濟增長在短期內被迅速拉動起來。由於中國市場容量很大，這種投資拉動增長的方式持續了近20年。直到1996年上半年全國主要商品監測顯示供求平衡的商品佔89.4%、供過於求的商品佔5.3%、供不應求的商品只佔3%.1998年下半年開始全部處於供過於求和供求基本平衡狀態，其中供過於求的商品佔33.8%.社會供求從總量上已基本實現平衡，這種增長方式才算結束。伴隨著國民經濟的快速增長和市場供求機制的形成，改革前和改革初期隨處可見的票證供應、排隊等候、強制替代、「瓶頸」等短缺現象基本消失，經濟運行越來越受到有效需求的約束。經濟運行狀態的變化意味著經濟制度和經濟體制已經發生了深刻變革。用短缺狀況檢驗改革進展程度，改革已在很多領域取得成功，市場機制已經在大部分領域發揮著資源配置的基礎性作用。據世界銀行測算，從1979—1995年中國潛在的經濟增長率為9.1%，其中46%來自資源配置效率的提高，這是制度改革的結果，也證實了上述分析的合理性。
但是這次重大轉折並不意味著轉軌已經完成，以後經濟運行中出現的一切問題都可以完全按市場的一般規則進行分析和應對。從實際感受來判斷，市場化程度的加深，經濟運行狀態從資源約束到需求約束、從短缺到過剩的變化體現為一個漸變的過程。推動這種漸變的路徑選擇、實施步驟以及市場運行機制從無到有、從低效率到更有效率的運轉，也必然是政府主導下的一個漸進過程。從政府推進改革的總體設計來看，中共十四大確立社會主義市場經濟體制的改革目標；中共十六大提出到2020年建成完善的市場經濟體制，完成經濟轉軌的戰略目標。這就意味著其間的20多年都將是市場經濟體制的完善過程。目前只能屬於轉軌的部分質變階段，是轉軌途中的一種過渡狀態。在此期間，制約經濟運行的矛盾既有市場機制下的一般矛盾，也有轉軌過程中的特殊矛盾，其中後者對經濟運行的制約更具深刻性。在市場化總體程度已得到實質性提升，而市場化結構性不均衡問題突出的背景下，經濟運行必然要經歷一個供給總量基本平衡甚至供給長期過剩，而供求結構性失衡矛盾尖銳的時期。由於這一時期的經濟運行既有別於傳統體制下和體制變革前期的全面短缺狀態，又有別於成熟市場經濟條件下的需求約束狀態，有學者將其定義為「後短缺時期」。低收入水平的供給相對過剩取代短缺成為經濟運行的常態。
（三）結構性問題成為市場機制運行的直接制約因素
由於漸進轉軌策略的局限，結構性問題在這一階段因累積而激化，制約著市場配置效率的進一步提升。概括起來有三個方面的突出壓力：
1.漸進改革所形成的市場化程度不均衡和市場效率不均衡，使初步建立的市場機制出現運行不暢和低效率。用市場化水平作簡單考察，產品市場內部的市場化次序表現為：農產品市場化程度高於工業品市場化程度，工業品市場化程度高於服務產品的市場化程度。要素市場內部的市場化次序表現為：勞動力市場化程度高於土地市場化程度，土地市場化程度高於資本市場化程度。總體而官，產品的市場化程度高於生產要素的市場化程度。這種不均衡意味著，由於市場效率實現程度的差異，最終消費品將首先出現買方市場的特徵，而要素交易、供給調節方面將出現市場反饋不全面和低效率的局面。政府對市場的適應程度較低，則意味著政府對企業進行行政性幹預的能力仍然很強，政策的傳導機制還具有很強的傳統計劃體制的特徵，如投融資體制方面。體制的結構性矛盾決定了經濟運行中結構問題的普遍存在。
2.後續的轉軌安排使總供求均衡經常性的低於充分就業水平下的均衡。中後期的改革進入攻堅階段，由於各種風險不斷增強，民眾的不安全感和支出預期在加劇，普遍會根據體制變動的預期對消費需求做出不同程度的壓抑。以20世紀90年代中期的轉折來劃分階段，在這之前的近20年中，政府的主要目標是下放傳統計劃經濟體制下被集中控制的權力和利益，隨著權力配置資源模式的被突破，相應的利益分配和索取的權利也被分解到更多的主體身上。微觀經濟獲得了少有的活力，經濟增長與體制轉軌也因此而獲得了持續的推動。在這之後的過程中，政府改革的主要目標開始轉向集中下放傳統計劃經濟體制下的各種責任，為市場機制的運行掃清障礙。比如包括職工下崗、養老、醫療在內的社會保障的責任，比如職工住房、子女教育的責任。這些責任不放下去，國有企業的問題就無法解決，銀行的不良資產還會增加，一些競爭性商品與服務就仍然要靠公共部門以較低的效率來提供，計劃應該進一步退出的領域不能徹底退出，市場作為資源配置基礎方式的功能就不能進一步完善。這種下放對經濟增長和體制轉軌而言，意味著政府、企業、家庭三者之間一次新的利益關係調整。與前一階段相比，利益調整的方向可能會是逆向的，至少是複雜的。此外，市場開放度提高也使國外不確定因素的影響更為直接。
3.供求的結構性矛盾更為突出。供給方面，產權改革滯後導致企業產品結構、行業結構、產業結構的自我調節能力不足。過去重複建設、無效供給的狀況仍然存在。無效增長、低增長加劇了生產能力的過剩。其中主要的問題是國有經濟部分的調整和國有企業的改革滯後，社會資源的動員和配置還不同程度地受制於體制轉軌不完全和市場規則不完全的制約，產生了產業結構偏差對經濟增長的制約等問題。需求方面，日益嚴重的收入兩極分化，導致消費的兩極分化和消費鏈的中斷。有消費能力無消費需求和有消費需求無消費能力的問題十分突出，城鄉之間、地域之間、行業之間等形成的最終消費能力差異十分明顯。1998年最終消費對GDP 的貢獻率為33.1%，其中佔全國人口70%以上的農村居民消費的貢獻率僅為15.8%，而且比1980年的24.8%下降了9個百分點，當時預測中國城鄉之間至少存在著15年的消費斷層。由於農村居民的消費仍基本停留在以生存性為主的水平，一些生命周期本應較長的耐用消費品在城鎮推出後，還未出現普及趨勢，很快就出現低水平的飽和特徵。供給結構與需求結構的嚴重扭曲，限制了我國市場規模的擴大，制約了經濟增長質量和效益的提高，也影響到經濟發展的可持續能力。
處在目前轉軌條件下的市場經濟體制具有兩個方面的內涵：一方面經濟運行的基本特徵是市場的，市場機制的主導作用與市場失靈會同時存在於經濟運行中，與之適應的政府與市場關係的基本框架也將逐步形成，政府將逐步學會按需求約束的特徵來調控經濟。另一方面，由於經濟轉軌並未完成，市場機制的效率必將受制於傳統體制下各種遺留問題的解決程度。市場化的總體進展可能同時伴隨著一些局部矛盾的激化。這些矛盾的外部表象是市場運行的受阻和不暢，而矛盾產生的原因則是傳統體制因素的制約。某些局部矛盾激化的程度可能比市場機制的周期性失靈更加嚴重。這就從根本上決定了1998年以來積極財政政策雖然更趨於市場經濟下的通行做法，但其應對的問題既不同於成熟市場經濟中一般的周期性矛盾，也不是計劃體制下的緊縮—擴張問題。
（四）財政政策工具性效果不足的必然出現
這裡提出的財政政策工具性效果是相對於政府直接投資的產出效果而言。工具性效果不足，是指在轉軌經濟條件下，試圖通過符合凱恩斯政策原理的財政政策調控並啟動消費、實現經濟自主增長是很難的。
1998年以來我國經濟運行中的突出矛盾雖然也表現為總需求尤其是消費需求的不足，但其體制背景不是發達的市場機制，而是轉軌條件下的市場機制，這種差異決定了有效需求不足的性質和財政政策的效果。實際經濟運行中至少有三個方面的問題難以用一般的短期非均衡矛盾解釋：第一，為什麼我們剛剛告別短缺、進入以市場配置資源為主的運行狀態，總體上還處在較低的市場發展階段，就會碰到嚴重的有效需求不足？為什麼我們剛剛解決溫飽問題、實現總體意義的小康，整體上還處在較低的發展水平上，老百姓就不敢花錢、反而拼命攢錢？第二，1992年以來我國的GDP 增長從14.2%單邊下滑，至今已持續10年。各種指標持續走低是短周期波動解釋不了的。第三，隨著時間的推移，為什麼我們一面給予財政政策積極的評價，一面卻不得不面對投資—消費、總供給一總需求之間的嚴重失衡，不得不面對經濟運行中日益激化的結構性矛盾？
在實際應對中，我們雖然按照凱恩斯政策原理一直試圖以大面積、大幅度增加收入來提高居民消費能力、改變消費預期，改善收入中的消費—儲蓄結構；以連續、大量的政府投資來維持較高的投資水平、吸引民間投資，打通儲蓄—投資障礙，但經濟運行卻一直無法擺脫消費難以啟動、內需難以擴大的制約。政府投資帶來的收入效應沒有明顯改變消費預期和消費傾向，而是更多地轉化為儲蓄的增加，成為下一次擴大投資的壓力，使經濟運行中的儲蓄—投資機制進一步失衡。從評價財政政策效應的重要指標投資乘數來看，擴張性效果也一直呈下降趨勢，表明政策的工具性作用不足。最終結果必然是政府投資無法疏導市場機制的傳導障礙，進而形成了政府投資→經濟增長→政府投資→經濟增長的直接外部推動式的經濟運行特徵。這種情況表明我國的積極財政政策並未產生凱恩斯政策預期的作用機理與傳導效果。就啟動經濟自主增長機制恢復而言，這一政策的工具性效果嚴重不足。
既然目前的體製成熟程度和經濟發展階段還不足以使「財政政策→經濟運行→市場機制」之間產生西方理論描述的內在機理與前提，積極財政政策就不具有一般性的反周期調節性質。當前經濟運行中出現的有效需求不足等問題，就主要不是市場機制內生的矛盾所引起，而應該是外部因素制約市場機制效率發揮的結果。至此，關於經濟運行中的有效需求不足等問題，我們就可以根據體制前提的不同提出兩種解釋：一種是成熟市場機制下一般的周期性原因造成的，是市場機制的短期非均衡問題，即市場機制導致的經濟運行失衡。這種情況下可以通過財政政策彌補市場機制缺陷，消除經濟運行中的障礙，從而恢復均衡和經濟自主增長。另一種是轉軌過程中的體制性原因導致的，是市場機制不成熟、不完善問題。這些問題總體上表現為初步建立市場經濟體制基本框架後市場機制的運行不暢，是體制性制約使現有的消費傾向、消費水平不能適應市場機制框架的要求。財政政策可以在一定階段起到維持經濟增長和穩定的作用，但無力消除這些體制性原因對經濟自主增長機制的制約。僅就「財政政策一經濟運行」的關係來看，不同體制條件下的效果也是不一樣的，凱恩斯政策主要體現為一種傳導功能，作用於市場機制內部，是一種工具性使用。我國目前的積極財政則更多地體現為對經濟增長的直接貢獻，具有一般經濟主體的行為特徵和產出效果。與凱恩斯政策的隱含前提相比，我們的體制環境不僅不同，而且處於變動中，具有相當的不穩定性。在轉軌經濟條件下，指望通過財政政策啟動消費和市場機制是很難見效的。
三、市場機制運行的障礙：消費的體制性壓抑
按照凱恩斯政策原理，應對有效需求不足、啟動經濟自主增長的關鍵是投資乘數，即邊際消費傾向。邊際消費傾向的變動取決於居民收支預期和收入差距的狀況。以下我們就來具體考察這兩個關鍵條件如何受到體制性約束，從而導致財政政策工具性效果不足。
（一）傳統體制下的「社會契約」無法通過市場化過程出清
在傳統計劃經濟體制下，為了實現快速工業化和經濟增長的目標，政府與公眾之間相應形成了一系列的社會契約。這些契約一方面要求公眾必須忍受工業化和經濟增長帶來的消費利益的犧牲，以使積累保持在較高水平；另一方面則通過統一標準將較低價格的福利和社會保障安排於企業或單位中。改革開始後，隨著價格的市場化、企業產權制度改革的推進，福利性公共品的供給價格必然逐步提高、成本逐漸外部化，順利解除這一部分福利性公共契約是計劃到市場轉軌最終完成的前提。
從轉軌的實踐路徑來看，「休克療法」將轉軌成本隨同產權私有化過程一併拋向社會，試圖將原來計劃體制下政府與公眾之間形成的「社會契約」通過市場化一次性解除。其巨大代價是改革一開始就會出現劇烈的經濟社會動蕩，由此所造成的對生產的破壞和債務危機較長時期難以消除。漸進改革雖然避免了「休克療法」造成的嚴重問題，但當期必須支付的價格改革補貼和延期支付的與產權改革等相關的成本，卻繼續由政府承擔著。已有的實踐表明，舊的「社會契約」事實上無法通過市場化過程出清（Clearing），即使選擇激進改革的國家，只要政府是負責任的，在解除「社會契約」的某些問題上也仍然不得不採取較為漸進的方式來過渡，政府必然是解決這些歷史債務的最終負債人。因此20世紀90年代中期中國開始的第二階段改革，其挑戰性被認為在某種程度上不亞於20年前，轉軌的速度將決定未來支出負擔的規模。轉軌成本的消化將形成對這一階段經濟運行和市場機制的基本制約，而這一過程中的成本支付方式無非兩條：（1）一部分轉化為家庭部門的個人支出；（2）一部分轉化為財政必須承擔的公共服務項目支出。比如原來體制下全民範圍都享受到的教育之類的補貼，不論結構如何調整，一部分支出仍然要由財政來負擔，一部分則轉移給家庭迫使居民以增加儲蓄、縮減即期消費來應對。前者成為財政經常性支出中不斷增長的一個大項，後者與其他預期支出一起改變著居民的長期預期和消費傾向，總體上都將使市場機制的傳導在消費環節發生障礙。
（二）發展戰略與轉軌次序導致的多「二元結構」無法在短期內自動消除
中國20多年改革與發展的成就來自於讓一部分人先富起來的戰略——漸進改革所帶來的結構性變動。即在非均衡條件下（如要素市場分割等）通過結構調整使資源轉移和進行再配置，實現效率的提高和對經濟增長的刺激④。但是也正是由於這樣的路徑選擇，在效率增進的同時，非平衡的發展戰略導致了比改革初始狀態大得多、也比一般市場經濟國家大得多的兩極分化。僅用傳統「二元結構」（DualStructure ）還不足以解釋問題的複雜性和特殊性，也不足以解釋差距何以會拉得如此大。
準確地講，中國貧富差距之所以形成長期拉大的趨勢，是轉軌與發展雙重作用下的多「二元結構」的結果。一方面傳統的城鄉「二元結構」在計劃控制資源能力逐漸削減、市場配置資源能力逐漸增強的轉軌過程中發生了多元變異，除了城鄉差距拉大以外，還出現了城與城、鄉與鄉之間的差距拉大問題。城鄉居民收入比（以農村為1，下同）1995年為2.71：1，2002年擴大到3.11：1.收入差距拉大直接導致城鄉居民消費差距拉大。不僅如此，農村居民內部的收入增長也很不平衡。以20%低收入農戶消費水平與全國平均水平比較，2000年最低收入組農村居民人均生活消費支出為977元，只相當於全國平均水平的58.5%.
另一方面政府主導、漸進改革路徑下的非均衡發展，不斷衍生出與經濟轉軌進程相聯繫的新的「二元結構」。在近20餘年的體制改革進程中，從市場廣泛化和深化來看，表現為產品市場化→生產資料市場化→金融市場化的市場逐步啟動和放開的過程，而在這三大部分市場化的內部，也存在一定的次序，例如產品市場化，就有日用消費品市場化→耐用消費品市場化等分過程。體制變動導致的利益轉移形成了非正常的收入分化。這種「體制性收益」和「體制性損失」，反映了體制變動過程中各人因所處地域、產業、崗位、人際關係等不同，改革的步驟與方式不同，避免社會震蕩的保障機制和緩衝機制不同，在改革的各個階段裡發生的收入分配差異與既有財富轉移。處在不同改革次序上的家庭部門之間，有的輕易就獲得了轉移性收益，有的沒有獲得這種收益的機會，甚至失去了既有的收益，也就負擔了體制轉嫁的損失。類似的變動過程中，顯然還伴隨著大量由於法律不完善、監督缺位、運作不規範、體制性資源濫用所導致的「衍生性」收益畸高者與損失畸高者。這種因既有財富佔有格局變動導致的收入分化，加上以效率優先、鼓勵一部分人先富起來所拉開的收入差距，必然導致社會階層的分化和「畸高收入階層」與「畸低收入階層」的逆向分離。多「二元結構」在經濟轉軌的不同階段衍生、博弈、固化，使收入差距呈現一種全面擴大的態勢，導致居民邊際消費傾向降低，加劇了有效需求不足的程度。
（三）由上述兩個原因導致的體制性後果：儲蓄的過量漏損與消費環節的脆弱性
受既有認識框架的限制，儲蓄的過量漏損問題一直未從體制性約束的角度得到重視。20世紀90年代中期以來，隨著市場機制的逐步確立，以及傳統體制因素對需求的明顯制約，投資、消費膨脹的內在動力已明顯不足。「九五」期間，全社會固定資產投資增速為11.2%，城鄉居民儲蓄存款的增速為17.3%，儲蓄增速比投資增速高5.1個百分點。國內儲蓄未能充分轉化為實際投資，表明經濟增長中存在嚴重的投資壓抑。2002年上述兩項指標分別為16.1%和17.8%，投資與儲蓄差距縮小源於國有投資的迅速增長，但居民可支配收入僅增長10%，表明儲蓄增量不僅來自於居民增收，還有相當一部分來自居民的「超儲蓄」。儲蓄的過量漏損意味著平均消費傾向的長期下降和民間投資意願的不足。
儲蓄過量漏損的原因在於居民邊際消費傾向不足，而制約消費的正是前面提出的轉軌過程中的兩個特殊的體制性因素。解除舊的「社會契約」所引發的儲蓄漏損主要是總量上的，表現為儲蓄構成中預防性動機增強導致的邊際儲蓄傾向上升。在近年的歷次居民存款動機調查中，教育支出、養老支出所佔比重最大。多「二元結構」所導致的儲蓄過量漏損主要是結構性的，表現為不同收入群體潛在消費能力差異導致的有效需求總水平不足。2000年與1995年相比，從最低到最高收入分五個檔次的家庭收入名義增長率分別為22.3%、31%、37.6%、44.9%、51.1%、56.4%和61.9%.其中中低收入戶收入佔總收入的比重一直呈下降趨勢；而10%最低收入家庭與10%最高收入家庭收入差距由3.7倍擴大到5倍。這樣的收入結構和儲蓄結構使大多數人並不具備擴大消費的能力。
當消費的總體性制約和結構性制約交織在一起時，收入增長的結果必然是儲蓄傾向的強化，是消費一儲蓄結構的不合理和儲蓄一投資轉化的不暢。消費環節成為整個市場機制傳導鏈條上的「瓶頸」，使積極財政無法實現預期的擴張和傳導。近年來以擴大投資需求拉動內需雖然有一定效果，但投資率也由1997年的33.5%攀升至2002年的42%以上，已經影響到國民收入分配的宏觀比例和經濟的長期穩定。消費環節的這種脆弱性反映了市場機制的不健全，其實質是轉軌過程中傳統體制因素和過渡性因素在制約著市場效率的發揮。由此判斷反推的結論是：由於改革尚在過程中，市場機制的不完善決定了積極財政政策效果的有限性和困境，財政政策只能作為彌補GDP 增長缺口的次優選擇。防止經濟失速、防範財政風險的治本之策必須是進一步推進各個方面、各個層次的改革。
四、財政政策的一種後果：對投資體制性衝動的強化
1998年以來的積極財政政策以大量發行建設國債和政府投資的擴張為基本特徵，通過政府直接投資彌補最終消費、淨出口和資本形成下降留下的需求缺口。並且由於前述的體制性約束導致的消費壓抑，積極財政政策作用於市場機制傳導的工具性效果並不明顯，更主要的是以直接產出效果來保持經濟增長的速度。這樣的體制背景決定了政府投資對這一階段的經濟運行具有舉足輕重的作用。同時，同樣由於體制性約束導致的對民間投資的拉動效果不足，政府投資的行政性拉動成為一種必不可少的替代措施。這種特徵的拉動可明顯劃分為兩個階段。第一階段從1998年到2002年上半年，主要是以中央政府為主導的直接投資拉動，連續發行國債和增加預算內投資是主要的方式。為了提高乘數效果和拉動作用，這些資金在使用上採取了配套和「捆綁」的政策，國債資金與銀行新增貸款、地方資金的配套比例大致為1：1：1.另外還通過補充和增加建設項目資本金，以擴大對銀行貸款的需求；調整稅收政策以加大出口導向的力度。在此期間，全社會固定資產投資總額中國家預算內資金所佔比重大幅提高，從1996年的2.7%迅速上升到2002年的7.3%；國債資金佔全社會固定資產投資的比重也始終保持在較高水平，2000年達到4.6%.
儘管如此，由於整個經濟運行的通縮程度較為嚴重，民間投資增長緩慢，國債資金的拉動作用既不可或缺，又顯得十分吃力，經濟運行很不穩定。1998—2002年國債資金佔當年新增固定資產投資的比重分別為28.9%、75.9%、54.3%、34.9%、23.9%，其比重和波動幅度都反映了這種特徵。
第二階段從2002年下半年開始，主要是以地方政府為主導的普遍的投資擴張，信貸膨脹和外資猛增是主要的方式。與前一階段不同的是，由於高收入群體消費升級的基本完成，以汽車、住宅等高檔消費品為特徵的需求大幅增長，從2002年下半年開始自發性的投資需求得到持續回升。在此背景和前一階段政府投資行政性拉動的慣性作用下，中央政府投資增幅持續下降，並已出現負增長，地方政府投資增幅則迅速上升。2003年前三季度中央政府進行的固定資產項目投資額同比分別下降了7.0%、7.7%、14.0%，但地方政府的投資額同比分別達到41.5%、41.5%、39.7%.
出現政府主導型投資由第一階段向第二階段轉化的原因，首先是傳統體制下的投資衝動在特定條件下受到了刺激。1996年實行「軟著陸」以後，經濟過熱迅速降了下來，但盲目擴張的投資機制並未從體制上消除。積極財政政策的連續實施和現行的流轉稅為主體分享的稅收體制再次強化了政府投資行為，強化了地方對增長速度的記憶和追求。地方政府運用行政手段分指標、下任務，基礎設施建設和城市建設中的超前行為，工商註冊、土地批租、稅收政策等方面的競相優惠和違規審批等衝動開始擴張。在投融資體制改革尚未到位，投資的微觀約束機制和宏觀管理體系不健全的情況下，這種地方發展的衝動轉化為簡單的投資衝動並直接導致投資過熱。目前出現過熱的項目大都與各地發展「支柱產業」、「經營城市」、「形象工程」、「政績工程」的衝動有關。
政府主導下的投資增長必然導致非市場約束的過度投資和重複建設，這與市場經濟體制下的實現危機有著本質區別。同時，與傳統計劃體制下投資饑渴和預算軟約束不同的是，這次發生在轉軌背景下的政府投資衝動，是在市場經濟體制基本框架已經確立，政府管理經濟職能和投融資體制改革又遠未完善的情況下進行的，因此投資衝動啟動後就不再直接以政府、以預算內資金增長來體現，而主要表現為民營、外資等企業投資和銀行信貸資金的擴張（參見圖3），但這些投資行為和項目都與政府的發展目標和意圖緊緊相連。一些投資或者沒有產權約束，或者資源通過非市場化途徑獲得（如土地批租環節的問題），本身並不反映市場價格。
微觀方面制度性的國有企業退出壁壘構成了投資衝動的另一個重要變量。政府與國有企業的關係由短缺經濟時期投資擴張的預算軟約束，演變為「後短缺時期」的弱淘汰機制和高退出壁壘。由於國有企業退出仍主要由政府決定，傳統體制下的政府投資衝動的預算軟約束很容易轉化為轉軌經濟中的企業信貸擴張的軟約束。在總需求因某種原因降低時，該淘汰而未被淘汰的國有企業需要有一定的市場份額來證明自己存在的必要性，盈利與否變得並不重要，削價以獲取市場份額的過度競爭越演越烈。而在某些領域的需求轉旺時，政府行為的誘導又很容易使企業選擇在原有的結構和水平上迅速擴張。
由於這樣一種轉化，我們看到，雖然國債資金和國家預算內資金對投資和經濟運行的影響力已經下降，甚至在使用方向的不斷調整中逐漸變得微不足道，但政府主導型的投資衝動卻在地方普遍形成了。這種衝動是體制性的，事實上與積極財政政策是否退出已沒有太大關係。進步講，積極財政政策是否退出並不能從根本上改變現階段的經濟運行狀況。
五、結語一：關於當前經濟運行失衡的看法
中國經濟在進入市場機制框架建立的轉軌階段後，就一直存在著較為嚴重的失衡問題，集中表現為投資一消費、總供給一總需求的斷裂。這種失衡是傳統體制性因素對投資和消費實施的逆向推動作用的結果。1998年以來積極財政政策通過直接的產出效果保持了總量上的平衡，但並未使結構性失衡問題得到緩解，反而在某種程度上強化了失衡的體制性根源。因此新一輪經濟增長剛一啟動就遇到了嚴重的結構性障礙。失衡意味著市場經濟運行存在著系統性、整體性風險。本文關於經濟失衡的主要結論如下：
（1）新一輪經濟增長的過度提速主要由投資增長引起，地方政府主導的體制性投資過熱起著主導作用。其實質是傳統體制下投資衝動與饑渴在市場機制不健全條件下的變異。由於投資—消費的體制性制約阻礙了價格的傳導，這種過熱沒有直接通過消費、通過實體經濟反映，而是表現為固定資產價格的持續上漲。因此投資品的價格上漲並不反映投資—消費關係和最終需求的變動。其實質是經濟運行並沒有走入良性增長和自主增長，長期需求不足的體制性原因仍然存在，通縮陰影可能成為經濟運行的常態。（2）與改革開放以來1984—1985、1987—1988、1992—1993年三次過熱不同，新一輪增長加速伴隨著突出的體制性矛盾。由投資的體制性衝動而形成的通貨膨脹壓力，由消費的體制性壓抑而形成的通貨緊縮壓力，使得經濟運行的結構性失衡非常嚴重，我們已很難像改革前半期那樣簡單地通過GDP 增長來自動增加就業、保持社會穩定。（3）少數高收入群體消費升級對經濟增長的拉動作用不容忽視，正如當年城市居民家用電器消費拉動下形成的1984—1988年GDP 超過15%的增長速度。但是這一次拉動進一步縮小到城市中一小部分高收入群體，這種收入增長和消費提升將使長期增長很難持續，社會容易發生斷裂，是與全面建設小康和社會主義制度相悖的。（4）當前經濟運行的失衡問題從本質上說不是政策的產物，而是體制性約束的結果。但是一項政策的實施可能使問題的嚴重程度發生變化，也可能掩蓋問題或延緩對問題的認識和解決。對決策者而言，不應將失衡原因過多歸咎於積極財政政策，政策的退出可以有助於問題的解決，但根本的還是要消除體制性障礙。另外宏觀調控政策的主要目標是總量平衡、穩定增長等，是通過需求管理來平衡總供求關係，並不具有解決體制性問題的能力，只能為體制性問題的解決創造一個平穩的宏觀環境。（5）消費需求的增加不僅是保證宏觀經濟持續增長的重要源泉，而且是促使經濟內生性增長機制形成的關鍵。投資擴張可能拉動消費，但如果消費增長受到制約，投資擴張又受到推動，供給就會在短期內迅速創造出來，對物價下跌造成壓力。地方政府的投資衝動可能加速這一過程，從而可能加速整體經濟從過熱向過剩的轉化。
六、結語二：關於財政政策真實作用的看法
隨著20世紀90年代中期市場經濟體制基本框架的建立，仍然處在轉軌途中的中國經濟在實踐和認識上都存在著如何判別經濟運行的體制性約束與周期性約束問題。1998年以來政府投資對經濟增長的直接貢獻是明顯的，但是寄希望於積極財政政策能夠按照凱恩斯政策原理啟動消費和經濟自主增長，則缺乏理論前提。中國的積極財政實踐表明，雖然經濟中的矛盾是以市場機制運行不暢表現出來的，但制約市場效率的原因是傳統體制性約束導致的市場機制不完善。我們只有從導致市場不完善的特殊體制性因素去分析，才能對財政政策實際可能起到的作用有一個理性的判斷。
關於財政政策真實作用的主要結論如下：（1）當前經濟運行中的失衡、失業等問題，其實質是經濟轉軌過程中的體制性現象，而不是市場經濟運行中一般的周期性現象。由於不存在理論分析中的給定前提，傳統宏觀分析中的短期性政策無法解決這些問題。那種寄希望於通過財政政策，尤其是通過擴大國債投資，啟動經濟自主增長的觀點是不正確的；（2）現階段財政政策的主要作用是在一定程度上彌補了需求不足產生的增長缺口。如果這種需求不足可以被認定為主要是體制性原因導致的，那麼財政政策實質上是在一定程度上彌補了近期制度性變革不足（制度貢獻不足）產生的增長缺口。財政政策在總體上使經濟增長保持相對穩定的狀態，為進一步推進各項改革、消除體制性制約維持了一個相對寬鬆的環境和平穩的心態。從這一點看，財政政策功不可沒。那種因為積極財政政策不能啟動經濟自主增長恢復，而否定財政政策作用的觀點也是不正確的；（3）現階段有效需求不足產生於體制性原因對市場機制的制約，其中主要是舊的「社會契約」和多「二元結構」問題，這兩個原因從總量和結構方面導致儲蓄髮生持續的、體制性過量漏損，導致市場機制的不完善和低效率。解決這一問題的惟一途徑是深化改革，消除制約市場機制運行的體制性約束；（4）由於需求不足的原因不是短期非均衡矛盾，在一定時期內政府支出的擴大將演變為經濟增長貢獻中一個必要的、有意義的常量，具有了內生性。恢復經濟自主增長能力，必須藉助外部力量的推動，即深化各個方面的體制改革。沒有改革引導、配合的財政政策既會強化舊體制復歸、結構矛盾，也會加深財政運行的體制矛盾和債務壓力。因此，積極財政政策是否退出並不取決於財政政策的工具性效果，而是取決於改革推動市場機制完善的程度。；（4）由於需求不足的原因不是短期非均衡矛盾，在一定時期內政府支出的擴大將演變為經濟增長貢獻中一個必要的、有意義的常量，具有了內生性。恢復經濟自主增長能力，必須藉助外部力量的推動，即深化各個方面的體制改革。沒有改革引導、配合的財政政策既會強化舊體制復歸、結構矛盾，也會加深財政運行的體制矛盾和債務壓力。因此，積極財政政策是否退出並不取決於財政政策的工具性效果，而是取決於改革推動市場機制完善的程度。