從秦朝開始，中國就是中央集權的單一制國家，政制骨架是從中央到省、市、縣的層級化縱向控制。當代中國則是「黨政國家」，黨的系統與行政系統並行而交織，前者具有顯著的政治性，後者則較為傾向於專業性。這兩大憲制原理疊加的結果是，各級疆域性治理單位的一把手是黨委書記。
顧名思義，一把手的職責是在其所治理的疆域內行使全面「領導權」，當然也承擔全部責任，這就要求他必須具有政治家的品質。中國共產黨可謂「歷史任務型政黨」，它給自己施加了長期和階段性歷史任務，其存在目的就是完成歷史任務。共產黨作為整體是投身於實現歷史任務的「事業」，即孔子所說「志於道」的組織。
歷史任務的優先性最高，相對而言，法律、規章、程序都是工具性的，若有必要可以突破。從性質上看，中國共產黨從來不是按部就班運轉的官僚機構，而是周期性開展反對官僚主義思想政治運動的政黨組織，以遏制黨組織的官僚化傾向。可見，中國共產黨無論是在客觀屬性還是在主觀自我認知上，都始終是一個純粹的「政治」組織。
中國共產黨整體性質如此，則其自上而下任命的省、市、縣黨委書記，還有基層鄉鎮、街道、村、社區等黨組織的負責人，也都應當具備政治家屬性，也即有理想、有責任感、有判斷力的官員，這是行使「領導權」所必須之品質。相比於一般國家，黨政國家增加了黨的維度，也就增加了政治的維度，這正是其優勢。
由此，可以超越常規的科層制治理，而有「政治地治理」維度，意謂始終瞄準中央和上級分解給本地的歷史任務，作為一個時期的「中心工作」；又把本地放在宏觀大局和歷史過程中，尋找最優戰略和策略，以最大限度地動員、利用本地資源，實現歷史任務；如有必要則超越常規，則創製立法。這正是中國在過去大半個世紀以來得以實現國家發展的政治驅動力。各級黨委書記如果官僚化，必然喪失這一優勢，讓整個政治體系陷入加倍的官僚化泥潭中。
在黨的領導權之外，各級「政府」設立了眾多行政職能部門。現代國家的基本特徵是權力對社會進行全覆蓋，管理國民生活所涉及的各種事務，因而行政機構日趨複雜且專業化。比如在武漢抗疫中發揮重要作用的「疾病預防控制中心」，其職責是對疫情進行監測並提供治療方案，這顯然是高度專業化的工作，其工作人員，包括其負責人，理應是專家，即具有一定資歷而經驗豐富的技術官僚，嚴格依照規章處理各種信息，並做出專業判斷，提供給國家決策部門。
至於各級政府的行政首長，即省、市、縣長，其所需品質則介乎黨委書記和行政職能部門之間，一半是政治家，一半是技術官僚。因為，他要統領各行政部門，並做出判斷和部分決策；但他畢竟不是全面領導者，也不是最終的政治責任人，相當於首席技術官僚。
除了黨政機構之外，國家為了推動工業化，建立了大量國有企業，分布在重要行業，規模龐大。大型現代公司的內部管理是專業化的，必定建立典型的科層制機構，按照既定規章進行管理。國有企業也不例外，在其中成長起來的人員通常具有技術官僚心智。
當然，國有企業負責人既是企業，理應具有「企業家精神」，就其性質而言，這與政治家精神頗有相通之處，比如冒險、進取精神；置身於變幻莫測的市場中，企業家也需有隨機應變的判斷和決策能力。儘管如此，企業高管所管理的人員是高度同質的，其所處理的事務是相對單一的，以企業規模擴張或利潤增長為目標，相對於疆域性單位國民之異質性、事務之複雜性而言，這種事務又是高度專業化的。國有企業負責人經常是從其內部專業部門中成長起來的，更容易養成技術官僚品質。
上述三類機構的性質是明顯不同的，但統歸於黨的領導權之下；相應官員的品質是明顯不同的，但統歸黨的人事部門調配。於是，在幹部任用過程中經常出現跨界流動現象。比如前幾年，有多位高校黨委書記、校長轉入行政系統的職能部門任職。當然，這裡的跨度尚不算太大，因為兩者畢竟都是比較專業的機構。但長期在國有企業內任職的一把手直接出任地方一把手，則是跨度比較大的。
這種跨界流動的效果如何？孔子說：「性相近也，習相遠也。」人的心智、能力是可塑的，長時間持續的職業生涯必定塑造出具有相應的職業心智和能力的人。這構成其人之長，可以高效率地承擔專業職責；也構成其人之短，難以處理專業以外的事務。當然，不同專業的官僚的心智和能力或許還有同構性，轉崗並不影響效率。但如孔子所說，技術官僚與政治家的心智和能力之間必定有較大差異。長期習慣於專業工作的行政職能部門官員或國有企業官員能否勝任地方一把手的職責，這是一個需要認真對待的問題。
對此仍可細化分析：如果地方一把手的職責被人為設定得比較單一，比如前些年，以GDP增長作為政績考核指標，那麼，國有企業歷練、政府經濟管理部門的資歷或可有助於一把手履行其政治責任。然而，這裡的前提是完整的地方政治被刻意窄化為相對專業的經濟增長問題，即形成所謂「地方政府公司化」。問題在於，把一個省、一個縣當作一家公司的觀念和做法本身有嚴重偏差；這樣做或許可以有助於短期內的經濟快速增長，卻會造成其他社會政治問題，因此難以長久。事實上，這種局面後來也很快得到改變。
放寬歷史視野可見，黨政國家所確定的歷史任務是隨時代而變的，地方政治的目標自然與之調整，一把手的配置也必定隨之變化。總體上，20世紀中期，國家的歷史任務是推動生產資料所有制的變革，周期性地開始階級鬥爭，因而，地方一把手的配置較為偏重革命性。80年代以來，國家轉向以經濟建設為中心，經濟職能部門的任職資歷當然有助於官員升遷，技術官僚也有可能出任一把手。如此變化清楚地體現了黨政國家驅動「歷史任務」的屬性。
晚近以來，黨政國家對官員的要求也發生了一次明顯轉向。21世紀最初十年，官員以經濟增長為目標，紀律鬆懈，腐敗嚴重。作為對治方案，隨後開始大力反腐，強化紀律，強化政治忠誠。這引導官員群體偏向於「責任倫理」，嚴格遵守紀律，服從命令，從心智上說趨向於技術官僚化。
或可足以得出結論：地方一把手在履歷和心智上的官僚化是十分不利於地方善治的，因為地方事務是全面的，需要全面視野，而這是技術官僚經常缺乏的；地方事務是多變的，而官僚長於按部就班。
尤其是今天，國家、世界正處在「百年未有之大變局」，突出特徵是多變、劇變：中美貿易戰、科技戰給經濟社會體系帶來很大衝擊；進一步攀登工業化的巔峰，需要新動能；城市化社會、中產階級社會的治理需要新觀念、新制度、新能力。凡此種種，都需要地方一把手具有政治家品質，具有「信念倫理」，有全局觀，有責任感，有判斷力，有隨時應變、相機決策的勇氣，有超越法度進行制度創新的膽略。
把這樣的政治家布置在省、市擔任一把手，方可「領導」地方順利度過多變的風浪，且在地方上為國家治理體系和治理能力的現代化進行探索、試驗。20世紀80年代的很多改革措施就是有擔當的地方官員率先突破、創新，而後被中央肯定、推廣到全國的。國家治理體系和治理能力的現代化，同樣有賴於這種保持政治大一統前提下的分布式政治創新在前面探路，而具有政治家品質的地方官是這一路徑的關鍵。
那麼，具有政治家品質的地方一把手從何而來？考察現有國家體系中各種機構，就培養政治家品質而言，縣委書記的歷練當最為有效，縣長次之。自秦建立郡縣制以來，縣始終是最穩定的治理單位，縣官是最重要的親民之官、治民之官，縣以上各級官員則是治官之官，擔任一定年限的縣官，對於民情方可有一手了解，對治民之道方可積累實踐性知識。而且，縣的規模足夠大，事務是全面的，並可能有各種事態發生，可以訓練其主政官員的政治家能力，使其具有政治家之智仁勇。
因此，在人事制度上，可把擔任一定年限縣級主官，比如任滿一屆縣長、一屆縣委書記，作為擔任市級領導、省級領導的基本資格要求。近些年來，高層已有這種認識，重提「宰相必起於州部，猛將必發於卒伍」的政治原理，評選優秀縣委書記，並加以重用。
對於省市一把手，則可以仿效漢宣帝的做法：
及至孝宣，繇仄陋而登至尊，興於閭閻，知民事之謖難。自霍光薨後始躬萬機，厲精為治，五日一聽事，自丞相已下各奉職而進。及拜刺史守相，輒親見問，觀其所繇，退而考察所行以質其言，有名實不相應，必知其所以然。常稱曰：「庶民所以安其田裡而亡嘆息愁恨之心者，政平訟理也。與我共此者，其唯良二千石乎！」以為太守，吏民之本也，數變易則下不安，民知其將久，不可欺罔，乃服從其教化。故二千石有治理效，輒以璽書勉厲，增秩賜金，或爵至關內侯，公卿缺則選諸所表以次用之。是故漢世良吏，於是為盛，稱中興焉。
漢代的郡國，就層級而言相當於今天的省，就規模而言相當於今天的市。漢宣帝保持二千石的職位穩定性，但增加其官秩和俸祿，激勵其克服其機會主義傾向，為地方全面發展從長計議，這同樣可以培養省市官員的政治家品質。
四、結語
子曰：「為政在人。」毛澤東說：「政治路線確定之後，幹部就是決定的因素。」從心智和能力等多個標準，幹部可以劃分為技術官僚和政治家兩種類型，兩者都是國家治理所需要的，重要的是通過制度設計，使之合理配置在恰當位置上，各司其職，分工合作。