【摘 要】長期以來，社會普遍存在對信訪制度妖魔化的現象，認為信訪就是上訪、信訪就是維穩、信訪就是人治、信訪就是謀利或維權抗爭。這些妖魔化現象的產生源於人們對信訪制度的本質認知不清、對信訪制度的定位認識不足。信訪制度是我國民主政治制度的有益補充，是一種補充民主政制。就本質而言，信訪制度是一種民主制度，它是低門檻的民主、彈性的民主、直接民主、超越科層制的民主和群眾民主。就定位而言，信訪制度作為民主政制是補充性的，它是對我國人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度等民主政治制度的有益補充。信訪制度因其獨特的民意表達機制、權利救濟機制、民主監督機制和政治認同機制，通過嵌入、代償、兜底和糾錯等方式，成為中國特色社會主義民主政治制度的有益補充。
【關鍵詞】信訪制度；民主政制；中國特色
2019年底，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》強調要完善信訪制度。完善信訪制度的前提是對信訪制度本質的清晰認知和對其政治地位的準確定位。為此，我們需要對習近平總書記關於加強和改進人民信訪工作重要思想做出回應，需要對社會中存在的妖魔化信訪現象做出回應，需要對信訪制度研究本土化做出回應。
第一個回應：對習近平總書記關於加強和改進人民信訪工作重要思想的回應。長期以來，社會各界對信訪制度的闡釋雖然林林總總，但是很少有人站在民主政制的高度來理解和認識人民信訪制度。國家信訪局原局長舒曉琴在《求是》雜誌上發表的《深入學習貫徹習近平總書記關於加強和改進人民信訪工作的重要思想》提出，「習近平總書記關於加強和改進人民信訪工作的重要思想博大精深，涵蓋了信訪工作的方方面面，深刻指出了信訪制度是中國特色社會主義民主政治制度的有益補充，必須堅持、加強、創新、完善」。這為信訪制度研究提出了新的議題，即如何從民主政制的角度去理解我國的人民信訪制度。
第二個回應：對妖魔化信訪制度現象的回應。無論是學術界還是實務界，人們對信訪制度的誤解比比皆是。主要有四種類型：第一種認為信訪就是上訪。當前，對信訪制度的研究文獻大多集中於上訪，社會媒體中出現的信訪事件也往往是上訪事件。因為上訪一方面可以回應學術研究者的「問題意識」，另一方面又可以滿足媒體人的「吸引眼球欲」。信訪制度自產生之時就包括來信來訪，並且，隨著信息技術的發展，網上信訪量已經超越走訪量。這種只關註上訪的研究顯然對來信選擇性失明，形成對信訪的偏激性認知。第二種認為信訪就是維穩。這種觀點認為，信訪機構為政府提供信息，是國家控制體系的重要組成部分。殊不知，信訪制度是中國共產黨密切聯繫群眾的一種方式，是中國共產黨了解社情民意的晴雨表。信訪制度承擔著為民解難的功能。信訪制度只是在信訪超越法律允許的範圍時才會啟動維穩機制。把信訪等同於維穩，是把維穩和維權完全對立起來，沒有看到二者之間的相輔相成之處。第三種認為信訪就是人治。此種觀點認為，信訪是幹涉法院審判的制度。它從根本上是與法治對立的人治。毋庸諱言，信訪制度在運行的過程之中確有幹預司法抑或人治的情況；但是，信訪法律規範與憲法、法律沒有根本性的衝突。再則，此種觀點帶有強烈的法治至善主義色彩。殊不知，即使是法治也不可能解決一切問題，而信訪制度在一定程度上可以彌補法治的不足。第四種認為信訪就是謀利或維權抗爭。這是極化的觀點，信訪就是謀利的觀點完全站在「機械維穩」的立場上，存在對信訪汙名化的危險；信訪就是維權抗爭則完全站在訪民的立場上，把一切上訪正當化，無視一些非法或者非正常上訪的存在。
第三個回應：對信訪制度研究本土化的回應。我國的信訪制度雖然遭到各方面的指責，但是它一直沒有被捨棄，反而是被不斷地完善甚至在現實運轉中得到強化，究其原因，還是這些指責沒有從中國的國情出發來觀察信訪制度。從中國傳統來看，信訪制度的產生和發展具有中國的歷史文化邏輯。一方面，中國傳統社會的青天意識和京控制度為信訪制度提供了深厚的文化土壤；另一方面，作為中國共產黨主導政治思想的馬克思列寧主義為信訪制度提供了系統化的意識形態基因。從中國話語來看，信訪制度是中國共產黨聯繫群眾的一種方式，是黨的群眾路線的制度化。在信訪制度的產生和發展過程中，中國共產黨形成了自成體系的信訪話語體系。從橫向關係來看，政黨、科層國家和群眾社會之間的關係是理解我國信訪制度的重要框架；從縱向關係來看，中央政府、地方政府與群眾社會是我國信訪制度的重要框架。因此，單獨地分析我國的信訪制度會讓信訪制度研究陷入機械化的危險。我國的信訪制度是中國特色社會主義政治制度的重要組成部分。研究信訪制度需要考慮到我國特殊的黨政體制、中央與地方關係以及鄉土社會的文化特性。從社會現實來看，脫離中國豐富而又複雜的社會現實，我國信訪制度的研究會有懸浮化的危險。脫離中國社會現實的信訪研究也很容易照搬國外的理論和制度，對標國外類似制度而完全忽略中國社會現實的特殊性，在不自覺中帶有意識形態的偏見和先入為主的價值預設。
關於人民信訪制度存在一個有趣的現象：一方面信訪制度承載了諸多的社會政治功能，另一方面信訪制度又承受著學術界和實務界諸多的批評。學術界對信訪制度的闡釋主要有五種具有代表性的觀點：
一是輔助政制說。此種觀點以童之偉教授為代表，他把我國憲法框架下的政治法律制度分為核心政制和輔助政制。核心政制是以人民代表大會制度為根本的政治法律制度，它包括各項憲法原則、基本權利保障體系、人大體制、行政體制和司法體制。輔助政制是指那些總體上說來處於憲法框架之中，但處於人民代表大會制度之外的那部分政治制度，它包括多黨合作和政治協商制度以及信訪制度。輔助政制是核心政制效能不足而產生的代償性機制。張紅認為，信訪存在的政治意義大於法律意義。與童之偉類似，他把我國的政治法律制度分為國家主體政制和次要政制兩個部分。信訪並非憲法意義上的基本權利，但卻因政治因素而成了當今中國糾紛解決機制中舉足輕重的權利救濟途徑。信訪制度只能補主體政制的遺缺，是主體政制的潤滑劑。
輔助政制說從法律條文出發探討信訪制度在憲政體制中的地位。但是，此種解釋並沒有說明信訪制度是什麼，從而弱化了此種觀點的解釋力。一般來講，我們只有確定製度的本質才能確定其地位，邏輯一旦顛倒則無法成立。輔助政制說立足於憲法條文的考據、分析和解讀，完全不考慮中國紛繁複雜的社會政治現實，其結論無異於紙上談兵。認為信訪制度的政治意義大於法律意義，更是把政治與法律對立起來，體現出法律至善主義的色彩。
二是行政救濟說。應星認為，信訪制度是一種特殊的行政救濟制度。與行政訴訟救濟相比，信訪救濟經濟成本較低或者行政相對人有低成本感，信訪救濟可以衝破關係庇護，在救濟效力上具有優勢。但是，信訪救濟隨意性較強。信訪救濟除憲法外沒有具體的法律依據，《信訪條例》中也缺乏一套清晰的、普遍適用的運作規則。信訪救濟是在行政主體內部展開的，侵害行政相對人的與行政相對人救濟所求助的甚至可能是同一個行政主體，相對於行政複議救濟，信訪救濟還具有調解的功能優勢。行政救濟說聚焦於信訪制度的權利救濟功能，通過與行政訴訟救濟和行政複議救濟比較，給予信訪制度以中肯的評價。但是，此種觀點最大的問題是把信訪制度限定為行政制度，這與現實中信訪制度的運行相去甚遠。
三是法治剩餘的行政吸納說。桂華把無法進入法律渠道的矛盾糾紛稱為法治剩餘問題。信訪制度一方面將不能進入法律途徑的法治剩餘問題吸納進行政體制，激發地方政府積極回應社會矛盾，同時促進行政組織內部資源優化配置。信訪制度具備矛盾承接與行政體制激活雙重功能，在基層治理中扮演重要角色。政府作為第三方幹預衝突時，為儘快化解衝突而對衝突方做出利益補償。這是典型的「政府兜底」式政策工具選擇。行政吸納論和衝突兜底論都犯了一個常識性的錯誤，誤把功能當作本質。毋庸置疑，信訪制度發揮著行政吸納和衝突兜底的作用，但是這不是信訪制度的本質，它是信訪制度在社會治理中發揮的功能。信訪制度是對法治剩餘的行政吸納這一觀點帶有巨大的模糊性，觀點本身也只是把法治與信訪做了範疇式區分。它對信訪制度的界定只是外延的界定，意即不是法治的都進入信訪範疇，那我們豈不是也可以說：法治是信訪剩餘的法律吸納？以外延來界定信訪制度給人一種強烈的隔靴搔癢之感。
四是行政申訴制度說。範愉認為我國的信訪制度（《信訪條例》所規範的信訪）本質上是一種行政申訴制度，是一種行政性ADR。他認為，我國的信訪制度與國外的行政申訴制度具有很強的類似性。無論是申訴專員還是信訪都是為應對這種需求而生的制度，都是監督與救濟功能並重，強調非正式方式、衡平處理和替代訴訟的結果。把信訪制度限定為行政申訴制度，混淆了我國黨政體制與西方黨政體制的根本性差異。行政申訴制度只考慮行政機構的監督，顯然無視我國黨政體制的特殊性。另外，他把我國信訪制度的功能限定為監督與救濟，不僅大大縮小了事實上信訪制度的功能，也導致信訪制度與紀檢監察體制之間的衝突。
五是糾紛解決制度說。周永坤認為，信訪制度是我國自上而下建立的遍及立法、行政、司法各個部門接受投訴並解決糾紛的制度系統。在20世紀90年代後，信訪機構與各地最高權力的聯繫加強，事實上走向了「超級法院」通道的角色，甚至本身就變成了「超級法院」，成為糾紛解決機制的核心部分。但是，信訪作為糾紛解決制度具有非規範性、非程序性、非專業性、缺乏交往理性、結果的高度或然性等缺點。從20世紀90年代後，信訪制度承載的糾紛解決功能大大凸顯，讓其原有的信息傳遞功能、民意表達功能和權利救濟功能黯然失色。但是，這並不意味著信訪制度原有的功能就不存在了。並且，信訪制度的糾紛解決機制是以信息傳遞、民意表達和權利救濟為基礎的，是這些功能的進一步延伸。
在我國的政治制度中，人民信訪制度因為其憲政規範的模糊性、現實運轉的複雜性和靈活性而備受爭議。當然，每個學者因為其知識結構、學術偏好、觀察視角的差異甚至意識形態的偏見，也會對信訪制度產生不同的看法。為了解決這些問題，我們對信訪制度的研究迫切需要站在整體論的高度來進行，要把憲政規範與事實運作聯繫起來，從整個政治體制的角度來認知分析信訪制度。當然，我們也需要摒棄知識結構和意識形態的偏見，這樣才能給予信訪制度全面而中肯的闡釋。
正如前所述，人們對信訪制度產生了諸多的爭議，原因之一是大家都是從信訪制度的一個側面或者從其功能來討論信訪制度。有些學者更是把信訪制度功能誤解為信訪制度的本身。為了避免以上對信訪制度的偏見，我們需要用本體主義和整體主義的視角來觀察信訪制度，對信訪制度的闡釋還是要回到信訪制度的本質上來，從我國整體政治制度的宏觀視角來闡釋信訪制度。只有確定了信訪制度的本質，才可能對其承擔的功能有更加準確的判斷；只有從我國整體政治制度層面來鳥瞰信訪制度，才可能對信訪制度有比較全面而又中肯的認識。
從本體主義的視角來看，信訪制度是中國特色社會主義民主政制的組成部分。之前，也有學者注意到信訪的民主政制屬性，認為「信訪是綜合的、建構形態的民主機制」，「是以治理民主實現社會民生的政治制度」，「信訪制度作為發揚人民民主的制度設計，也是國家民主政治制度體系的有機組成部分」。然而，遺憾的是，大家對信訪制度的民主屬性並沒有進行深入的挖掘和分析。
信訪制度設計包含著民主預設。信訪制度設計來源於毛澤東的《必須重視人民群眾來信》：「必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當的處理，滿足群眾的正當要求，要把這件事情看成是共產黨和人民政府加強和人民聯繫的一種方法，不要採取掉以輕心置之不理的官僚主義態度。」政務院頒布的《政務院關於處理人民來信和接見人民工作的決定》是信訪制度的第一個行政法規。毛澤東的批示和政務院的《決定》給信訪制度定了基調：一是密切聯繫群眾，二是監督政府。中華人民共和國成立後主管信訪工作的楊尚昆明確指出：「群眾經過來信、來訪，向中央機關或者省市機關提出意見，提出要求，不僅僅應該認為是領導機關同群眾聯繫的一種方法，而且應該認為是群眾的一種民主權利。」
信訪制度設計具有憲政民主依據。雖然1954年頒布的《憲法》沒有明確提出「信訪權」，但是《憲法》第十七條和第九十七條對信訪權利進行了具體列舉。1957年第一屆全國信訪工作會議通過的《中國共產黨各級黨委機關處理人民來信、接待群眾來訪工作暫行辦法》以及國務院《關於加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示（草案）》兩個文件都進一步明確「人民群眾直接地、不受限制地與黨的組織和國家機關通信，找上門來談話，是人民群眾具體行使民主權利，實現對黨和人民政府監督的形式之一」。這在許多黨和政府文件、領導人講話中得到了進一步的強化。《國務院關於加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》提出：「人民群眾通過來信來訪向各級黨委和政府提出要求、建議、批評和揭發、控告、申訴，是憲法規定的權利。」
從整體主義的視角來看，信訪制度是中國特色社會主義民主政制的有益補充，是一種補充民主政制。補充民主政制是對主體民主政制的補充，也是對主體民主政制的「兜底」。信訪制度對於中國特色社會主義民主政治制度來說是補充性的，是信訪制度的定位而不是性質。信訪制度在本質上與主體民主政制相同，都是民主政制。但是，相對於主體民主政制，信訪制度是微觀的、靈活的，所以，它可以嵌入或者滲透到主體民主政制的各個方面，與主體民主政制相得益彰。
信訪制度對主體民主政制的補充主要表現在四個方面：一是嵌入補充。信訪制度嵌入人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度和基層群眾自治制度、紀檢監察制度，成為這些制度的組成部分。二是代償補充。當主體民主政治制度失靈時，信訪制度可以替代發揮民意表達、民主決策和民主監督的作用。三是兜底補充。一些民眾表達無法進入主體民主政制時候，可以通過進入信訪制度來實現。就是所謂「信訪是個筐，什麼都可以往裡裝」。信訪制度可以吸納所有的民意的表達，成為最後一根「救命稻草」。四是糾錯補充。當主體民主政制偏離了民主和法治的軌道，信訪制度可以進行糾錯。
第一，人民信訪制度是低門檻的民主。
雖然說整體上看，信訪的成本是大於收益的，但是，相對於其他的民主表達方式，信訪的準入成本很低。司法訴訟除了要交付訴訟費外還要付給律師代理費，而信訪無須付任何費用，「上午逛完街買完菜後就可以順便來趟信訪局」。與行政訴訟相比，信訪的制度壁壘也很少。行政訴訟對立案提出了條件，沒有達到條件則不予立案。信訪雖然也存在受理標準，但是標準很低，並且受理標準具有彈性，如果信訪人信訪強度高、頻度強，信訪受理的可能性會大大增強。行政訴訟和行政複議對程序有嚴格要求，需要當事人對法律技術具有一定的知識，專業化程度比較高。信訪人則可以綜合運用法、理、情等各種手段來表達訴求，不需要專業化的知識，只要具有一般性的經驗和技巧即可。
第二，人民信訪制度是彈性的民主。
周永坤在談到信訪制度時，強調信訪制度作為糾紛解決機制的不足之處，即非規範性、非程序性、非專業性、缺乏交往理性。如果我們換個角度來看，這其實正是體現了信訪制度彈性的優點。信訪制度在一定程度上可以讓信訪人直接跨越文牘主義和官僚主義，直接獲得最高權力者或最終裁判者的權利救濟，大大地提高了權利救濟的效率。信訪制度的或然性也為民意表達和權利救濟提供了想像的空間，這避免了民眾因為制度剛性帶來的極端挫敗感而成為體制的反對者。信訪制度對情理法的運用一方面違反了法律的交往理性，但是另一方面通過情理法交融的「柔性治理」，對社會衝突實現「治癒系」解決。
第三，人民信訪制度是一種直接民主。
中國共產黨的指導思想馬克思列寧主義是產生於馬克思對西方資本主義深刻批評基礎上的。馬克思一針見血地指出，「現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了」。他認為，民主意味著「人民的自我規定」。他提出：「在民主制中，國家制度本身只表現為一種規定，即人民的自我規定……在民主制中則是人民的國家制度。」馬克思認為，民主是人民當家做主，是人民自治。他高度評價了巴黎公社的政治制度，認為它是「新的真正的國家政權」，「公社給共和國奠定了真正民主制度的基礎」。由此，我們可以看出，馬克思對民主的論述尤其強調實質民主和直接民主。而且，在巴黎公社時期，公社雖然沒有信訪制度，但是已經存在信訪的實踐。公社的領導人高度重視人民群眾的來信，把它作為政治決策的重要依據。
在馬克思列寧主義的指導下，中國共產黨強調，人民民主是實質的民主，是人民當家做主。受馬克思的影響，中國共產黨認為民主的實質是人民主權，而不是民主的程序和形式——那些只是掩蓋資本主義民主階級性的遮羞布。在信訪制度的設計中，人民群眾可以通過來信來訪直接與最高權力者建立聯繫，對中央最高決策產生影響，這不能不說是直接民主的體現。
第四，人民信訪制度是超越科層制的民主。
信訪制度與科層制之間存在著張力。信訪機構雖然也是科層化的，從中央到縣都建立了專業化、制度化、等級化的科層體系，但是，信訪制度的運作模式是超越科層的。信訪制度在人民群眾與最高權力者之間建立起了一個直達的通道，人民群眾的利益表達和訴求可以跨越科層結構的阻滯直接到達最高層。所以，信訪制度本身就具有超越或制約科層制的基因。信訪制度可以避免民意上達過程中因為科層制度導致的信息失真。
信訪制度的建立和發展具有很強的政治動因，通過信訪制度，中國共產黨與人民群眾之間建立緊密的魚水關係、種土關係，黨群形成情感、利益和命運的共同體，從而獲得人民群眾的政治認同。信訪制度的這一政治使命在一定程度上可以限制因為科層制度的獨立性而導致的精英化傾向，避免陷入「脫離人民群眾的危險」。並且，信訪制度的政治意識形態預設可以對科層制形成壓力，避免「向上負責制」，對科層制進行動員或者進行糾偏。雖然，信訪制度也處於科層化體系之中，但是，相對來說，信訪制度本身具有反科層化的基因，所以信訪制度的科層化一直沒有完成。信訪制度的弱科層性為人民群眾的民意表達和權力救濟提供了一定的空間，避免被科層化的機構所吞噬。
第五，人民信訪制度是群眾民主。
群眾的民主表達與公民的民主表達有三個不同點：第一，群眾的民主表達是原子化的，公民的民主表達是組織化的。第二，群眾的民主表達是基於群眾權利觀，公民的民主表達是基於公民權利觀。群眾權利觀是基於倫理秩序的生存權利觀念，不是以社會契約為基礎的權利義務觀念。生存權利來源於生存倫理，是人們基於生活經驗形成的「生存正義」的共識倫理規範。這種觀念具有道德的正當性，但沒有被法律制度所規範，也導致它缺乏權利的邊界，最終體現為群眾的無限權利和政府的無限責任。第三，群眾的民主表達具有差序格局色彩，公民的民主表達具有法治色彩。正因為信訪的門檻很低，沒有制度和技術的壁壘，所以，所有人都可以進入這個通道進行利益表達。尤其是對於缺乏社會資本的底層民眾而言，信訪制度無疑為他們提供了一根「救命稻草」。
正是因為信訪制度與我國其他民主政制相比有其獨特性，才形成了它與其他民主政制的區分度，也才可能成為其他民主政制的有益補充。作為一種特殊的民主政制，信訪制度具有與其他民主政制不同的政治功能，這些政治功能對其他民主政制形成補充、嵌入和兜底的作用，與其他民主政制一起構成具有中國特色的、完善的民主政制體系。信訪制度的民主本性賦予了它多重功能。民主政制——政治功能體現的是信訪制度的一體多用，它可以發揮多重功能。
第一，信訪制度是民意表達機制的補充。
通過信訪，領導機關和領導同志可以直接了解到人民群眾的思想動態、喜怒哀樂，發現矛盾、解決矛盾。在大規模國家中，民意表達主要有兩種方式：一是體內循環。各種信息和民意可以通過科層化的組織體系和制度設計來表達，層層向上傳遞。比如人民代表大會制度、多黨合作和政治協商制度、基層群眾自治制度中的民意表達。二是體外循環。民意表達直接跨越科層體系本身直接到達科層體系的上面即黨的最高機構。體內循環有序但容易失真，體外循環真實但是容易失序。兩種方式相互補充，形成獨具中國特色的民意表達機制。「我們國家的信息來源主要是官方的渠道，但尚有許多信息是官方渠道反映不上來的，這就要通過信訪的渠道，即民間的渠道，將這些信息反映給領導機關。因此，信訪信息是對官方信息的補充，它可以起到拾遺補闕的重要作用。」在大規模的科層組織體系中，信息下達容易上達難，信息在上達過程中，很容易受到地方保護主義的限制，無法向上傳遞或傳遞失真。信訪制度為信息上達提供了一條便利的、低門檻的通道，它突破了科層體制的層級壁壘，領導可以通過它了解到基層群眾的信息，避免信息失靈。
第二，信訪制度是權利救濟機制的補充。
學術界對信訪制度的權利救濟多有非議，主要是認為信訪制度的救濟機制影響司法獨立，削弱了司法的權威。雖然備受質疑，但是信訪制度的救濟功能仍然長盛不衰，究其原因，不外乎兩個方面：一是司法權威和能力不足。二是信訪制度的權威性。信訪制度在民眾與最高權威之間建立聯繫，這樣導致權利救濟可以得到最高權威的支持。信訪制度作為社情民意的晴雨表、送上門的群眾工作，具有更多的群眾傾向，更容易為普通民眾所接受。
信訪制度的權利救濟功能主要有兩個方面。一是政治救濟的糾錯救濟。因為我國黨組織普遍嵌入政府機構並領導著政府機構，所以行政救濟的背後其實是政治救濟。黨組織和領導成為權利救濟的「最後一根稻草」或者最高權威，在信訪救濟中發揮著至關重要的作用。我們在基層調研過程中發現，一些重要的信訪案件都是在黨委重要領導的直接過問下解決的。黨組織和領導才是信訪救濟的最重要的決定者。二是無須法律的秩序。信訪制度的權利救濟是通過調解的方式實現的。調解式的權利救濟帶有教諭色彩，在權利救濟的同時實現合法性的滲透，維護黨和政府的權威。調解式的權利救濟也與鄉土社會的禮治文化相契合，強調「和為貴」「面子」「不撕破臉」。
第三，信訪制度是民主監督機制的補充。
信訪制度的憲政設計本意有兩個：一是作為黨聯繫群眾的方式，二是防止官僚主義。這本是民主體制的兩面：民主體制一是要保障公民的參與，二是要防止權力的濫用。在我國，民主監督機制主要有紀檢監察制度、人民代表大會制度以及多黨合作和政治協商制度。這三種制度都是體制內監督，是正向的監督。紀檢監察制度是通過自上而下的權力來實現由上向下的監督，人民代表大會制度以及多黨合作和政治協商制度通過人民代表、政黨組織和精英人士來對政府進行監督，它們屬於精英監督的模式，唯獨信訪制度屬於自下而上的大眾監督。因為其門檻低、超科層制的特性，信訪制度往往可以發揮比其他政治制度更好的民主監督效果。信訪制度的靈活性和碎片化也有助於它嵌入其他政治制度中，成為它們發揮政治監督作用的催化劑。當紀檢監察制度、人民代表大會制度以及多黨合作和政治協商制度民主監督效果失靈時，黨也會激活和動員信訪制度來喚醒其他政治制度的民主監督功能。
信訪制度的民主監督機制還表現在它的天生使命——監督科層體系。信訪制度的設計理念在於架起黨與群眾的橋梁，對科層體系進行監督，避免官僚主義、形式主義等違背人民政黨人民性的承諾和理念。通過信訪制度，人民政黨可以確保科層體系沿著人民性的軌道運轉，通過政治監督行政，驅使行政服務於政治。所以，信訪制度的民主監督機制不僅僅在於預防黨和政府的腐敗，更在於對黨和政府的錯誤行為進行糾偏。
第四，信訪制度是政治認同機制的補充。
民心是最大的政治。中國共產黨在長期的革命和建設過程中，探索出了獨具特色的政治認同機制：群眾路線。它強調領導幹部要從群眾來到群眾去，要建立黨和群眾之間的「魚水關係」。信訪制度正是黨和人民群眾「魚水關係」的制度化，形成領導幹部與人民群眾的直接聯繫。「魚水關係」的合法性機制把領導幹部和人民群眾看作一個命運共同體，領導幹部不僅要代表人民群眾的利益，更要有「群眾觀點」，從群眾的角度去思考和看待問題。黨員幹部要獲得人民群眾的政治認同，不是簡單地機械地做人民群眾的利益代言人，而是要跟人民群眾打成一片，要「密切聯繫群眾」，在與人民群眾共同生活中增強與人民群眾的感情。黨員幹部獲得人民群眾的認同，是通過「密切聯繫群眾」實現的，是以通過共同生活形成的情感為基礎的。基層群眾通過信訪表達感情，領導幹部通過批示、回信表示關心。信訪制度是領導幹部與人民群眾直接聯繫的一種方式，這種方式已經超越了基本的利益紐帶，而是一種更高層次的情感紐帶。
原載於：《學海》2020年第５期，第52-58頁
作者簡介：孔凡義，中南財經政法大學公共管理學院教授
本期編輯：王凱