原標題：
□ 加強「紅頭文件」合法性審核為推進全面依法治國提供法治保障
□ 從源頭上防止違法文件出臺促進行政機關嚴格規範公正文明執法
□ 加強合法性審核前置事後審查全面提升「紅頭文件」法治化水平
□ 今年年底前行政規範性文件合法性審核機制按照要求實現全覆蓋
行政權力無處不在，時時影響著我們每個人的生活。讓行政權力在陽光下運行，對行政權力進行嚴格監督，也由此成為永久的社會命題。
自2018年以來，一項旨在於從源頭上規範行政權力行使的重大舉措自上而下在全國範圍內落地，從依據上杜絕了違法行政的可能。這就是全面推行行政規範性文件合法性審核機制。
行政規範性文件是行政管理活動的重要依據，老百姓俗稱其為「紅頭文件」。曾幾何時，「紅頭文件」的「任性」備受詬病，甚至有著「黑頭」（指法律法規）管不住「紅頭」的說法。
2018年，為加強行政規範性文件制定和監督管理工作，全面提升行政規範性文件法治化水平，針對亂發「紅頭文件」、出臺奇葩規定的權力亂象，兩大重要文件推出。先是2018年5月國務院辦公廳印發《關於加強行政規範性文件制定和監督管理工作的通知》（以下簡稱《通知》），後是經中央全面深化改革委員會審議通過、12月4日國務院印發《關於全面推行行政規範性文件合法性審核機制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。二者共同構成了確保行政規範性文件合法有效的基礎性制度。
2019年，這項工作繼續推向深入。推進落實《指導意見》被確定為中央依法治國辦加快推進法治政府建設的一項重點工作任務。
「我們要明確推進規範性文件法治化的方向，要嚴格依法行政、防止亂發文件、確保文件合法有效。一方面，要把規範性文件數量減下來；另一方面，要嚴格制定和監督管理，確保規範性文件合法有效，從源頭上防止違法文件出臺、促進行政機關嚴格規範公正文明執法。」司法部副部長劉振宇告訴《法制日報》記者。
把發文權力關進位度籠子
在日常的行政管理中，「紅頭文件」的制定主體眾多，數量巨大，內容涵蓋行政管理的各個領域，涉及公民、法人和其他組織的權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內可以反覆適用，這既是法治政府建設的重要內容，也是薄弱環節。
總體上看，近些年來，各地區、各部門在加強行政規範性文件的制定和監督管理方面取得了一定成效，但我們也要清醒地看到，亂發文、濫發文、出臺「奇葩文件」等亂象還不同程度的存在，已經成為當前法治政府建設的明顯短板。
有的是逾越公權力的邊界，對本應由企業、社會自律、公民自我管理的事項發文幹預。比如，有的地方擬出臺有關「三農」問題的實施意見，提出「開展省級重點龍頭企業監測和認定工作」，該規定沒有上位法依據，增加了相對人的義務。
還有的是文件內容違反法律、規避政策。擅自增加審批環節或申請條件，有的文件設定事前備案事項、變相實施行政許可，有的隨意擴大管理相對人承擔法定義務事項的範圍、增加企業和公民負擔。比如，有的地方擬出臺文件的形式讓國家已取消的職業資格認證「復活」，並要求從業人員交費培訓。再比如，某省在師範生免費教育試點辦法中，單獨對男生設立了免費教育條款，制定部門在制定政策文件時，只考慮解決小學和幼兒園教師男女比例嚴重失衡問題，卻忽略了該規定侵犯了男女平等受教育權利的問題。
此外，一些地方還在「紅頭文件」中規定「禁止復婚、再婚操辦酒席」。正如有評論所指出的那樣：行政權力滲透到本該靠引導自淨的民風領域，一方面面臨著侵犯公民基本權利的危險；另一方面現實執行也成問題，如果全部從嚴，需要巨大的人力成本挨家挨戶核查；如果只是抽查，難逃選擇性執法嫌疑。
一些「紅頭文件」手伸得太長，折射出的是文件決策者權力的任性。只有將決策者的發文權力關進位度的籠子，「紅頭文件」才不會任性。
審核前置事後審查見成效
要防止「紅頭文件」任性損害不特定行政相對人合法權益，路徑有二：一是合法性審核前置；二是事後審查。
事後審查中，除了「四級政府、三級備案」的規範性文件備案審查機制外，行政複議、行政訴訟發揮了重要作用。1999年制定實施的行政複議法，賦予了公民、法人或者其他組織在對具體行政行為提起行政複議時，可以一併就該具體行政行為所依據的相關規範性文件的合法性提請附帶審查，1999年以來每年都撤銷、糾正了大量的違法的規範性文件。
同時，2015年5月1日開始實施的修改後的行政訴訟法賦予了公民、法人或者其他組織對規範性文件附帶審查的請求權，也賦予了法院審查規範性文件是否合法的判斷權。行政訴訟法第53條規定，公民、法人或者其他組織在對行政行為提起訴訟時，認為行政行為所依據的規範性文件（不含規章）不合法，可以一併請求對該文件進行審查。
2018年10月底，最高人民法院首次公布行政訴訟附帶審查規範性文件典型案例和數據。最高人民法院行政審判庭庭長黃永維透露，2016年1月到今年10月，全國一審行政案件收案數為651544件，其中規範性文件附帶審查3880件。
「這組數據說明，當前規範性文件任性的情況比較常見，對規範性文件的審查是司法監督需要重點關注的領域。下一步，法院行政審判工作將通過加強對規範性文件的司法監督，促進規範性文件質量提高。」黃永維說。
在中國政法大學副教授曹鎏看來，長期以來，實踐中規範性文件本身質量不高等問題凸顯，甚至還存在涉嫌違反行政許可法、行政處罰法的情形，成為制約當前法治政府建設的「最後一公裡」的梗阻，亟需「對症下藥」、攻堅克難。
在加強事後審查的同時，啟用合法性審核前置的努力也在進行中。全面提升行政規範性文件的法治化水平，直接關係到廣大人民群眾的切身利益，事關政府形象，事關法治政府建設成效。
2013年11月黨的十八屆三中全會作出的《中央中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出了完善規範性文件合法性審查機制的改革任務。2015年中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》就完善規範性文件的制定程序、加強規範性文件的監督管理明確提出了工作要求和具體任務。
2018年至今，這項工作得到快速推進。除了此前提及的《通知》與《指導意見》，今年7月25日至26日，司法部又在山東濟寧召開全面推行行政規範性文件合法性審核機制工作推進會。這是司法部重新組建以來首次專門就行政規範性文件制定和管理召開的全國性會議。
「2002年，在合肥召開過一次全國性工作會議，那是一次標誌性會議，對規範性文件備案審查機制建設提出了全面要求。合肥會議後，各地方的規範性文件監督管理工作開始全方位起步。這次會議是繼合肥會議以來，又一次具有重大意義的會議，標誌著規範性文件法治化工作開啟了新的徵程。」司法部行政執法協調監督局局長趙振華說。
隨著行政規範性文件合法性審核機制的全面推行，從中央部委到各地方政府積極行動，取得良好成效：
國家稅務總局建立以政策法規部門為主的行政規範性文件合法性審核機制，將稅務機關制定的行政規範性文件以及其他機關與稅務機關聯合制定的行政規範性文件全部納入合法性審核範圍，並嚴格對照《稅收規範性文件制定管理辦法》中7項具體審核內容，逐項審核，所有稅務行政規範性文件均以公告的形式發布。
山東省堅持開門審核，專家「坐診」，通過召開專家論證會、書面徵求意見等方式，充分聽取政府法律顧問、公職律師及有關專家對行政規範性文件的法律意見。此外，山東省司法廳配備專職審核人員7名和律師1名，形成「7＋1」的審核模式。
陝西省司法廳嚴把文件質量關，設置示範評價指標體系。程序上，要求嚴格履行起草調研、徵求意見、合法性審核、集體審議等程序；形式上，要求提交審核材料時，應當有包括制定文件的必要性、制定依據、擬解決的問題、徵求意見和採納情況的說明。
安徽省堅持制度先行，在完善合法性審核機制上聚焦聚力。建立合法性審核提前介入機制，要求合法性審核關口前移，對涉及面廣、社會關注度高，對公民、法人或者其他組織有直接影響的重要規範性文件等，提前介入。為防範決策失誤，安徽對投資額度大、決策風險高、法律關係複雜的涉法事務，司法行政機關、政府法律顧問全過程跟蹤、全領域參與、全環節把關。
設防線杜絕依據違法因素
審核絕對不是停留在紙面上的，它已實實在在地發揮了作用。比如，今年5月，一個即將出臺的「紅頭文件」就在合法性審核中被發現問題，並被認真對待，從而得到解決。
山東省鄒城市政府辦公室5月底出臺《鄒城市職工長期護理保險實施細則（試行）》，旨在為失能職工提高生活質量，減輕家庭負擔。對於失能職工來說，這當然是一個很好的福利，對此非常歡迎。
不過，這一規定在出臺前是經歷過波折的。送審稿中有一個規定：定點長護機構提供居家護理服務，服務路徑裡程一般不超過5公裡；超過5公裡的，經護理機構與參保人員協商一致，可對超出服務路徑裡程適當加收服務費。
在對這一即將出臺的文件進行審核的過程中，鄒城市司法局執法監督科工作人員發現了問題：「這條規定看似合理，卻沒有法律依據，相對增加了參保人員的義務。」最終，這一條款被刪除。
清華大學廉政與治理研究中心研究助理丹楊指出，權力的行使必須要遵循一定的法治規範制約。規範性文件的合法性審核，正是要通過設置層層防線，杜絕權力依據上的不合法因素。全面推行行政規範性文件合法性審核的機制，有利於從源頭上防止違法文件出臺，有利於維護國家法制統一、政令統一，有利於保障人民群眾的合法權益，有利於推進依法行政、建設法治政府。
對於下一步的工作開展，劉振宇說，對照黨中央、國務院對規範性文件法治化的要求，2019年是全面推行行政規範性文件合法性審核機制的制度落實年，目標是到2019年年底前，全國各地各部門要全部按照《指導意見》的要求，建立起行政規範性文件的合法性審核機制。這是剛性要求，不是選擇性落實任務。各地區、各部門要緊扣《指導意見》的貫徹落實，抓緊完善制度、健全工作機制。要通過合法性審核工作，為推進全面依法治國、推進法治政府建設、深化「放管服」改革、優化營商環境、促進當地經濟社會發展提供法治保障。
劉振宇強調，接下來，要以培訓工作為抓手，全面提升審核人員的政治素質和業務能力。各地區、各部門要有計劃地對本地區、本部門合法性審核人員以及基層領導幹部進行專門培訓。特別是基層是文件違法的高發區，在培訓工作中要重點加強對縣區、鄉鎮等基層幹部的培訓，著力解決合法性審核「基層接不住」的問題。
據了解，今年下半年即將開展的法治政府建設綜合督察工作，將全面推行規範性文件合法性審核機製作為一項重點督察內容。此外，將對此工作建立通報制度，對工作開展不力的及時督促整改，對工作紮實、成效顯著的單位和個人予以表彰和獎勵。
北京大學法學院教授姜明安介紹說，目前，湖南省、山東省、江蘇省、陝西省西安市等十餘個省市都已制定行政程序規定，對規範性文件的制定作出了規定。要從根本上解決「紅頭文件」的問題，還是要通過立法，建議制定統一的行政程序法。（記者 張維）