要發揮數據資源的公共產品優勢，建議以增進政府、用戶、企業三方福利為目標，通過激勵相容的機制設計制定合理的收入分配方式。
本刊特約作者 趙雪雅 朱勝豪／文
2017年12月，習近平總書記強調推動實施國家大數據戰略，加快完善數字基礎設施，推進數據資源整合和開放共享，保障數據安全，加快建設數字中國。2018年4月，值首屆數字中國建設峰會開幕之際，習近平總書記發來賀信：「信息技術創新日新月異，數位化、網絡化、智能化深入發展，在推動經濟社會發展、促進國家治理體系和治理能力現代化、滿足人民日益增長的美好生活需要方面發揮著越來越重要的作用。」2019年11月1日，在中共十九屆四中全會新聞發布會上，中央財經委員會辦公室在介紹堅持和完善社會主義基本經濟制度的有關情況時指出：「要鼓勵勤勞致富，健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理和數據等生產要素按貢獻參與分配的機制……」這是中央首次在公開場合提出數據可作為生產要素按貢獻參與分配。
很多國家和國際組織都將數據視作戰略資源。目前，美國數字經濟佔GDP總量33%，並設立了數字經濟顧問委員會；英國數字經濟佔GDP總量的7%，出臺《數字經濟戰略》；德國發布《數字戰略2025》，全面實施工業4.0；日本提出建設「超智能社會」，將網絡與現實空間融合發展。
據國際數據公司（International Data Corporation）的《數據時代2025》報告預測，到2025年全球每年產生的數據將高達175ZB，相當於每天產生491EB的數據。2018年，微信官方的微信數據報告提到，每天有450億次信息發送。據Facebook統計，Facebook每天產生4PB的數據，包含100億條消息，以及3.5億張照片和1億小時的視頻瀏覽。此外，在Instagram上，用戶每天要分享9500萬張照片和視頻，Twitter用戶每天要發送5億條信息。
如何解決作為現代經濟活動不可或缺的數據收費和現金流問題？筆者認為，應通過提供適當的激勵，促進數據基礎設施的投資，合理引導數據平臺建設。這樣做的目的是解決好數據供給來源，滿足經濟社會活動對數據的需求，發揮數據資源的公共產品優勢，改進社會福利。這個過程的複雜之處在於，非競爭性導致價格機制不能完全發揮資源配置的作用，其它的激勵機制可能在現實中也存在，比如數據平臺雖然提供公共的數據不直接收費，但是數據平臺得到了免費的數據流量作為它們搭建數據平臺的成本的補償。
筆者建議政府成立專門機構，由其根據一定時期的社會經濟目標來調整數據的收益問題。此種收益可以是數據平臺的現金收益，也可以是非現金收益或準入許可。政府在對數據應該得到的收益制定標準的時候要考慮到私人部門對數據基礎設施和平臺的初期投資成本、數據本身的社會經濟效益和要素分配的公平性。如果數據本身產生的收益不足以彌補基礎設施的成本，政府還要考慮是否由公共財政彌補一部分私人投資的成本，以實現數據本身的社會效益。
數據的內涵
筆者將數據界定為公共產品，理由如下。在計算機科學中，數據是指所有能輸入到計算機並被電腦程式處理的符號的介質的總稱，是用於輸入電子計算機進行處理，具有一定意義的數字、字母、符號和模擬量等的通稱，它還可以是圖形、圖像、視頻、音頻等，也是客觀事物的屬性、數量、位置及其相互關係的抽象表示。Paul A. Samuelson (1954)將公共產品定義為所有成員集體享用的集體消費品，社會全體成員可以同時享用該產品，而每個人對該產品的消費都不會減少其他社會成員對該產品的消費。公共產品具有受益的非排他性，即這個公共產品帶來的收益不能為部分人專享，其他人亦可以享用，且無需支付費用；同時具有消費的非競爭性，一旦這個公共產品被提供，任何人都可以消費它，且增加或減少一個人的消費都不會影響其他消費者的收益，也不會增加社會成本，比如國防。公共產品又分為兩類，一類是純公共產品，由Musgrave（1969）提出，他認為其應兼具非競爭性和非排他性；一類是準公共產品，僅具有非排他性或者非競爭性之一，或者對非排他性和非競爭性的體現加以限制。
筆者將數據界定為公共產品，其符合以上的定義，進一步地，筆者認為其是準公共產品。數據產生以後，使用者數目的增加並不會增加數據的邊際成本。作為公共產品，數據具有以下三個特徵。
一是初始投資大，產權不明晰。數據的產生，收集，傳輸，處理和儲存需要整個後端計算支持系統的基礎設施建設，2019年中央經濟工作會議將「新型基礎設施」定義為5G、人工智慧、工業網際網路及物聯網的建設，並將其列為2019年重點工作任務之一。從通信基站的建設，通信傳輸層面的光纖通道搭建到設備終端運行，以及數據分析平臺的搭建無一不需要前期大量資金的投入，像Netflix和亞馬遜這樣的工業巨頭依靠基於雲的框架來處理AI任務和需要全面分析和計算的服務。十八屆三中全會指出：「經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用」。 初始基礎設施建設的投入可以由政府和企業共同完成，但釐清政府與市場的邊界，充分尊重和發揮市場機制自身的力量至關重要。
就數據基礎設施來說，政府的投入成本和私企的投入成本的邊界在哪裡也需要探討。據Smart insight估計，目前全球每天有50億次搜索，其中35億次搜索來自谷歌，佔全球搜索量的70%，谷歌平臺雖由私企搭建，但每個人皆可免費使用。微信亦是，據微信官方發布的《2018年微信數據報告》顯示，截至2018年9月,微信月活躍帳戶數達10.82億，它成為了當今中國人的主要交流方式。這些私企提供的平臺和軟體的運行無不依賴於前期基礎設施的投入。
二是邊際成本為零。數據一旦產生並被收集打包，若不加以限制，每個人可以使用它，且不會增加額外成本。雖然數據的邊際成本為零，具有消費的非競爭性，在不加限制的情況下卻存在先行者優勢現象。以宇通客車公司為例，其開發的宇通新能源移動應用可以為用戶提供一個智能遠程監控和診斷的系統移動平臺，幫助客戶快速查看車輛狀態、地理位置、能耗等關鍵信息，查看行車軌跡、起始點、終點和行駛裡程，越多的客戶使用宇通新能源移動應用不僅不會增加成本，反而會擴充數據量，且數據越多，越能幫助宇通客車公司精準定位，生產更符合客戶需求的新能源汽車，實現正向反饋循環，繼而快速佔據新能源汽車市場，其他公司若想通過研發此類移動應用的方式收集數據已晚矣。
三是存在外部性， James(1962)提出外部性是指某些個人或企業的經濟行為影響了其他人或企業，卻沒有為之承擔應有的成本費用或沒有獲得應有的報酬的現象。外部性一詞起源於Marshall（1890）發表《Principles of Economics》的「外部經濟」的概念，隨後由Pigou（1912）發表《Wealth and Welfare》，1920年修訂為《The Economics of Welfare》出版，在Marshall的「外部經濟」的基礎上擴充了「外部不經濟」，系統地研究了外部性問題。外部性分為正外部性和負外部性，所謂正外部性是指由生產者在生產時會給其他人帶來收益，而生產者無法對收益索取補償。從數據角度來說，「雲教育」是一個很好的例子，慕課（MOOC）的產生使得邊遠地區得到了高質量的教育機會；而負外部性正好相反，生產者在生產時會給其他人帶來成本，但其出於自身利潤最大化的考慮，並不會顧及其帶來的外部性成本，第三方也無權因增加成本而索要補償。以數據為例，負的外部性主要集中於數據安全問題，一旦數據被不法分子利用，則會造成隱私洩露之類的倫理問題。
數據參與分配的三種方式
上文提出數據主要存在的以下三個問題：1. 產權不明晰；2.具有先行者優勢，易造成壟斷；3.數據具有外部性。針對以上三個問題，我們有三種數據作為要素參與分配的方式去試圖解決。
一是通過市場化。公共產品市場化會存在市場失靈現象，公共產品的非排他性和非競爭性導致市場不能自發有效地調節其供應數量，與此同時，由於沒有外部性交易市場，無論存在正外部性還是負外部性都會扭曲資源的最優配置效率。公共產品存在很明顯的自然壟斷現象，生產經營規模越大，效益越高，例如公用事業行業。然而，壟斷會造成市場效率低下，自由定價的權利允許其在價格高於邊際成本處生產，從而達不到最優供給量，進而影響社會福利。壟斷還會造成尋租，所以反壟斷立法至關重要。
以滴滴打車為例，滴滴公司搭建打車平臺，開發了滴滴打車移動應用，滴滴公司收集的用戶日常出行數據，汽車運動軌跡數據等可以為自己所用，滴滴公司擁有對這些數據的所有權，這些數據會產生正外部性，比如人們的日常出行軌跡數據也可以作為政府做城市規劃的參考和其他公司選址的參考，最終數據的共享會提升整個社會的福利。若產權明晰，則政府和其他公司需向滴滴公司付費，滴滴公司在不產生額外成本的情況下，可以得到額外收益。滴滴公司也可將這一部分收益用於研發更適合消費者的數據處理系統，從而吸引更多的客戶，形成正向循環，最終處於壟斷地位，其他公司若想進入打車平臺建設市場就會很難。
二是通過政府規制。市場化機制本身的缺陷很難靠市場化本身調節，為了彌補公共產品的市場失靈，需要藉助政府部門的介入進行政府規制。Viscusi et al. (2005)認為，規制是政府以制裁手段，對個人或組織的自由決策的一種強制性限制。政府的主要資源是強制力，管制就是以限制經濟主體的決策為目的而運用這種強制力。值草益（1992）提出政府部門可以利用法律權限，通過特別許可、註冊、申報的方式對企業的進入、退出、價格、標準、服務的數量和質量方面實行管制。數據有產生、收集、傳輸、分析、儲存等不同階段，隨著網際網路、傳感器和數位化設備終端的普及，我們無時無刻不在產生數據。各大公司通過行動裝置終端的應用軟體收集數據，經由中國電信、中國移動以及中國聯通三大巨頭傳輸，最終至公司自己的數據分析平臺，用戶行動裝置終端會與數據分析平臺發生交互關係。若要實行政府規制，則應從以上這些階段入手，限制相關企業進入，制定收費和服務標準。由政府組織公共部門提供公共產品，公共部門有助於將外部性內部化：當外部性效應為負時對外部性生產者徵收庇古稅；若因數據洩露的負外部性影響社會福利，則可對洩露數據的企業徵收罰款；當外部性效應為正時，給予外部性生產者補貼，譬如企業將公用數據進行共享，方便他人使用，政府可給予補貼；或者通過立法強行管制，直接禁止外部性溢出，譬如涉及國家安全的數據直接使用內部網絡，若洩露則會以違法論處。
三是依靠機制設計。市場缺陷和政府缺陷並存使得我們需要考慮從機制設計的角度來探討數據作為生產要素參與收入分配的方式。企業的目標是利潤最大化，政府的目標是社會福利最大化，個人的目標是效用最大化，三個主體的目標兼容匹配達到激勵相容的效果，以上述原則設計機制可達到三方福利增進的效果。好的機制設計需要兼顧效率與社會公平，並權衡好它們各自的權重。效率即帕累託效率，是指在一種資源的分配狀態下，沒有人可以在不損失其他人的利益下而變得更好。那何為社會公平，黃恆學等（2009）認為有以下四種社會公平觀，一是平均主義公平觀；二是等級主義公平觀；三是資產階級公平觀；四是馬克思主義公平觀。在實踐操作中我們可以試用不同的公平觀，選出現階段社會接受度比較高的公平觀標準。
機制設計兼顧效率與公平，一方面要採擷市場化帶來的帕累託效率；另一方面要從社會公平出發，將「看不見的手」和「看得見的手」結合起來。數據作為生產要素，企業利用數據是為了利潤最大化，在合法的情況下開發網際網路產品，滿足人們的日常所需，從而增加消費者的效用，與此同時將收集到的數據進行分析和處理，進一步改善自身的網際網路產品，形成正反饋。數據依賴的基礎設施需要大量的資本投入，單個私人企業不一定能承擔這些投資成本，需要政府從公共品提供角度加大投入。通過建立兼顧公平和效率的社會目標函數，建立以最優化社會福利函數為目標的要素分配方式，是這個分配機制設計最核心的內容。同時基於一定的社會目標，這一機制設計要達到企業、政府和個人三方的激勵相容，達到調動各方積極性的目的。基於此機制設計，政府動用手中掌握的政策工具，制訂相應的行業服務標準，規制企業的道德底線。在儘可能提升效率的同時兼顧公平。當然，效率和公平的權重具體分配問題有待進一步探討。
數據作為生產要素參與分配的方式，筆者更偏向於第三種，即機制設計，它兼顧效率與公平，但需注意權重的分配。理順要素分配關係，實現激勵相容和優化資源配置。數據作為要素參與分配是對社會福利的一種改進，合理規劃數據收益分配可以打通不同部門之間的數據壁壘，實現數據共享和各利益相關方的共贏局面。
趙雪雅為對外經貿大學國際經濟貿易學院博士生，朱勝豪為對外經貿大學國際經濟貿易學院教授，本研究受到國家自然科學基金資助，項目71873034