近年來，在公共基礎設施建設運營領域，政府和社會資本合作模式（又稱「公私夥伴關係」，Public-Private Partnership，以下簡稱「PPP」）發展迅速，在緩解公共資金不足、推動經濟轉型和實現高質量發展、促進政府職能轉變和財政體制改革等方面起到了重要作用。
得到多個國家的廣泛運用
PPP是當今各國在建設公共基礎設施和提供相關服務時經常採用的一種模式，意在鼓勵私營部門利用自己的資金和專業知識，參與有關活動。所謂私營部門是與公共部門相對應而言的，由個人、家庭和私人企業所組成的經濟部門的總和。PPP的主要特徵有四：第一，政府和企業就有關公共項目達成長期協議；第二，一些傳統上由公共機構執行的職能任務轉移到私營企業；第三，吸引社會資本為公共基礎設施項目提供資金；第四，參與者共同分擔風險。在PPP的具體運用過程中，又形成了設計—建造—運營（DBO）、設計—建造—維護（DBM）、建造—運營—移交（BOT）、設計—建造—融資—運營（DBFO）和設計—建設—融資—運營—維護（DBFOM）等具體模式。經驗表明，PPP的運用有助於加強各創新系統之間的連通性，是為基礎設施和工業項目建設提供資金支持的最佳經濟組織形式之一。
早在20世紀90年代，英國、美國、法國和德國等部分歐美國家就已經開展了2700多個PPP項目。這些國家對PPP的運用具有一個共同特點，那就是建立有序的監管框架來管理各個部門間的合同關係，同時儘可能充分地考慮各個領域的運營條件。目前，PPP已經在垃圾處理、醫療保健、教育、機場設施、運輸（鐵路、公路）系統和住房等領域得到了廣泛應用。在法國、德國、奧地利、義大利、巴西等國家，PPP被視為發展高效市場經濟的先決條件之一。在歐洲，PPP項目實施較為廣泛的部門包括教育、交通和醫療。英國運用PPP的時間較長，該國政府和市場不斷適應新的PPP模式並積極支持PPP的發展。自PPP項目首次在英國啟動後，它就成為幫助該國政府提供公共商品和服務的有效工具。在丹麥，作為公共部門和私營部門間的一種互動形式，PPP被運用於該國許多國家級重要大型項目的建設和發展中，為這些項目達到預期水平提供了幫助。在烏克蘭，PPP的運用被認為有助於該國實施相關政策，提高社會經濟和生活水平並實現國家可持續發展。紐西蘭的市場雖小，但是PPP的作用在公共部門的全力支持下不斷增強。在南美洲和非洲的發展中國家，PPP也受到了越來越多的重視。智利利用各類雙邊投資協定和在PPP項目中採用「發展單位」（UF）作為支付方式等措施，為參與相關項目投資的企業提供基本收益保障，成功地為PPP項目吸引到了外國直接投資。奈及利亞認為私營部門的參與是更好提供公共服務，建設高質量、高成本公共基礎設施的可靠途徑。
不過，在PPP運用方面，各國還面臨著一些問題和挑戰。例如，拉丁美洲的一些國家開展PPP項目已有20多年，但相關管理規則和立法仍有待進一步完善。美國在PPP運用上有很大的潛力，但美國反對在社會性基礎設施項目中使用PPP，因為大多數好處都體現在稅收優惠和商業導向項目上（例如交通運輸）。金融市場規模、法律和監管規則框架建設等方面的問題，制約了PPP在非洲地區的發展。而俄羅斯也需要進一步管控社會政治和法律分歧、提高公共部門效率和改善投資環境，以便利PPP項目的開展。
三方面優勢凸顯
從有關國家開展的PPP相關實踐活動來看，這種模式主要有以下三方面的優勢。
第一，補足公共基礎設施建設和公共服務提供方面的資金缺口。有學者認為PPP的運用有助於獲得新的研究成果和促進現有成果的傳播，幫助解決科研資金不足的問題並加快技術進步。首先，通過PPP的運用可以引導私營部門釋放資金、參加建設高質量基礎設施並分擔風險；其次，這種模式的運用有助於提高管理效率、降低基礎設施建設及運營成本；最後，通過在PPP項目中運用和開發新的技術，可以促進私營部門技術成果的傳播。
第二，帶來積極的社會影響。首先，PPP被視為公共部門幹預的替代工具，私營部門的加入可以在一定程度上提高生產效率，同時保障經濟的配置效率；其次，PPP被認為是提供高質量公共服務和提高國家競爭力的關鍵要素之一；最後，作為一種靈活有效的機制，PPP可以推動經濟發展。
第三，提高私營部門及有關項目的運作效率。有學者認為PPP的運用可以減少私營部門未來現金流的不確定性並提高其外部融資的透明度，有助於解決信息不對稱問題並提高投資效率。PPP是提供優質公共服務的有效工具，有利於讓有能力管理風險的各方共同分擔項目風險。PPP有助於緩解新興市場私營部門投資的不足，從而提高它們的投資效率。使用PPP的公共部門可以更有效地控制成本、分散風險並提高透明度，同時為主承包商與各種分包商提供合作機會。從長期效果來看，在投資PPP項目後，私營企業的經營業績多會有所改善，此類投資總體上對私營部門有利。
潛在風險不容忽視
我們也要看到，在具有多方面優勢的同時，對PPP的運用可能會帶來一定的風險。
首先，PPP項目的成本和風險較高。PPP項目的建立和管理往往伴隨著較高的交易成本，這直接或間接地損害了總的效率收益。一方面，若項目投標成本太高，潛在投標者可能會不敢競標，從而在可行性方面給項目帶來不利影響。另一方面，一些PPP項目需要依賴銀行的高額貸款，這給私營企業帶來較高的風險。
其次，僅通過PPP的運用並不足以彌補公共機構在能力方面的不足。PPP項目的實施需要配套的公共機構和立法安排，而且PPP會模糊公共和私營部門之間的角色界限。如果公共和私人夥伴各自的角色不明確，就存在以公共資金補貼私人利益、扭曲市場、削弱公共部門能力等風險。有學者認為，只有在公共機構和私營機構公平談判，談判程序不過於冗長或代價不過於高昂的情況下，才適合選擇PPP模式。
再次，雖然通過履行合同約定的方式交付PPP項目是較有潛力和價值的項目交付方式，但是這種方式的潛力尚未得到充分發揮。這主要是由兩方面的問題造成的：一方面，要讓公共和私人各方之間平等分享利益以確保共贏並不容易；另一方面，缺乏適當的公共程序來根據具體情況和項目的特點選擇最合適的履約方式。
最後，部分PPP項目沒有達到預期效果且存在以規避債務為目的的可能。研究表明，PPP在中等收入經濟體比在低收入國家更有效。在低收入國家，PPP項目的成本較高，利潤也較低。例如，印度的實踐活動表明，在農村地區開展PPP項目能改善農民家庭生計狀況，但政策目標與實際效果之間存在較大差距。在一些情況下，由於信息不對稱和實施方式不夠透明等問題，PPP項目的預期效果會被存在的缺陷所抵消。儘管許多國家會運用PPP進行公共設施建設或提供公共服務，但PPP項目的激增可能會帶來財政問題或讓公共系統「陷入困境」。此外，部分國家並不是因為其更便宜才偏好PPP項目，而是因為會計規則允許從公共機構帳目中剔除項目成本，這樣就可以對外顯示較低的債務水平。
（本文系國家社科基金青年項目「多維貧困視閾下珠江—西江經濟帶精準扶貧與脫貧的機制與政策研究」（16CJL048）、廣西哲學社會科學規劃課題青年項目「政府支持下廣西農業農村現代化進程中公平與效率協同機制研究」（18CJL002）階段性成果）
（作者單位：廣西師範大學馬克思主義學院；廣西師範大學經濟管理學院）
來源：《中國社會科學報》2020年12月7日第2063期 作者：廉超 羅琳
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