中國證券網訊 據上海市人民政府網站2日消息，上海市人民政府日前印發《上海市土地資源利用和保護「十三五」規劃》。
規劃提出，到「十三五」期末，全市建設用地總規模不突破3185平方公裡，其中工業用地比重降低到17%左右，優化住房供應結構，增加中小套型商品住房供應，建立完善購租並舉的住房體系；耕地保有量不低於282萬畝，永久基本農田不低於249萬畝。
規劃還提出，完善優化土地儲備機制，增強土地市場政府調控能力。以實施土地全生命周期管理為抓手，進一步優化土地和住房供應結構。在增加商品住房用地供應規模的同時，明確商品住房用地的中小套型住房比例和商品住宅物業持有要求，進一步增加中小套型商品住房供應比例，促進購租並舉的住房體系建設；鼓勵開發企業持有部分商業辦公物業用於持續經營，促進建築品質和運營管理水平的提升，引導開發企業成為城市共建、共治、共享的責任主體。同時，加強土地出讓規劃評估工作，結合經營性用地供應逐步完善公共開放空間、公益性配套服務設施，增強城市活力，構建15分鐘社區生活圈。
全文如下：
上海市土地資源利用和保護「十三五」規劃
「十三五」時期是上海加快轉變土地資源利用方式和深化土地資源改革的關鍵期。根據《上海市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》和國土資源部印發的《國土資源「十三五」規劃綱要》，依據「保護和合理利用土地資源並重」的原則，制定本規劃。
一、「十二五」期間土地資源利用的基本情況
（一）主要成效
1.堅持最嚴格的耕地保護制度，實現耕地實物佔補
「十二五」期間，出臺《關於調整本市耕地開墾費標準的通知》，耕地開墾費標準從2.5萬元/畝提高到8萬元/畝，耕地價值進一步顯現。全面嚴格落實實物佔補、先補後佔、佔優補優，全市土地綜合整治工作共計補充耕地16.6萬畝，超額完成「十二五」規劃確定的補充耕地目標。
2.實施「五量調控」的基本策略，提高節約集約用地水平
「十二五」期間，深入貫徹落實節約集約用地要求，出臺《關於進一步提高本市土地節約集約利用水平的若干意見》，提出了「總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高」的土地利用策略，確立了城市有機更新政策機制，實施工業用地彈性年期出讓，不斷提高土地利用績效。「十二五」期末，全市單位建設用地GDP比「十一五」期末提高了34%。
3.著力控制建設用地規模，減量化工作取得實質進展
「十二五」期間，新增建設用地規模逐年遞減，從原來的50平方公裡以上降至目前的20平方公裡以下，其中，工業倉儲用地、市政公用用地和經營性用地佔比約為23∶46∶31，新增建設用地計劃進一步向公益民生類項目傾斜。「十二五」期末，實現浦東新區和各郊區所有經營性用地出讓與減量化指標掛鈎，全市在推進規劃建設用地「負增長」上取得實質性突破。
4.推進生態網絡建設，強化城市生態空間保護
逐步形成中心城以「環、楔、廊、園」為主體，中心城周邊地區以近郊綠環、生態間隔帶為錨固，市域範圍以生態廊道、生態保育區為基底的「環形放射狀」的生態網絡空間體系。「十二五」期間，啟動首批6個郊野公園試點建設，其中金山廊下郊野公園已率先開園；全市森林覆蓋率由「十一五」期末的12.6%提升至15.0%，實現「十二五」規劃目標。
5.穩步推進地面沉降防治，逐年降低沉降速率
「十二五」期間，進一步健全地面沉降防治管理法規體系，出臺《上海市地面沉降防治管理條例》及相關配套機制；地面沉降分區管控取得初步成效，完成地下水嚴格限制開採區、限制開採區、控制開採區和地面沉降控制區範圍劃定工作，建立分區分層地下水和地面沉降控制指標及防治對策；全市年平均地面沉降量由2005年的8.4毫米減少至2015年的5.1毫米，並保持了沉降速率穩中有降的態勢。
（二）存在的問題
在規模績效方面，規模調控壓力大。「十二五」期末，上海常住人口達到2415萬人，首次出現人口負增長，但未來仍面臨較大增長壓力；建設用地佔全市陸域面積比重已達45%，逼近現有資源環境承載能力極限。用地績效存在差距。2015年，全市單位建設用地GDP為7.9億元/平方公裡，但城郊發展不均衡，中心城區、浦東新區、近郊區、遠郊區單位建設用地GDP相對比例為11.6∶3.2∶1.7∶1。用地結構不盡合理。生產用地總量偏大，工業倉儲用地佔全市建設用地比重達到27%，遠高於同類國際大都市；生活用地結構有待優化，農村宅基地佔居住用地總量的比重較高；同時，公共服務設施用地佔比低於同類國際大都市。
在生態環境方面，生態空間接近底線，基本生態網絡建設有待加強，外環、郊環、生態間隔帶等重要生態空間內現狀建設用地比例仍然較高，全市森林覆蓋率仍遠低於全國平均水平。耕地土壤環境質量有待提升，耕地土壤汙染以有機型為主，無機型次之，複合型汙染比重較小，亟需從源頭保障農業和食品生產安全。城市遊憩空間嚴重匱乏，可供居民遊玩、休閒、休憩的空間和市民需求之間存在差距。城市安全綜合保障能力有待強化，全市年平均地面沉降量已持續多年控制在6毫米以下，但差異沉降現象仍然突出。
二、「十三五」期間土地資源利用面臨的形勢
（一）落實國家戰略、促進上海發展，需要通過土地資源的合理配置與優化，提升城市競爭力
落實國家「一帶一路」和長江經濟帶等發展戰略，到2020年，形成具有全球影響力的科技創新中心基本框架，基本建成國際經濟、金融、貿易、航運中心和社會主義現代化國際大都市，以及到2040年建設卓越的全球城市的長遠目標，都在土地資源利用和保護方面對上海提出更高要求。上海應提高站位，通過土地資源的合理配置與優化，促進區域協同發展，提升城市綜合競爭力。
（二）推進新型城鎮化和加強生態文明建設，需要通過土地資源利用和保護的統籌，提升城市魅力
黨的十八大確定了我國的新型城鎮化戰略，提出建立生態文明制度，對城鎮建設和生態保護都提出明確要求。上海作為國際大都市，要統籌土地資源利用和保護，強化地質環境保護和地面沉降防治，緩解生態保護與城鎮建設之間的矛盾，在充分保護和建設美好生態環境，增強城市軟實力的同時，推進新型城鎮化進程，保障合理用地需求，提高土地利用率，營造「宜居宜業宜遊」的綜合性城市，提升城市魅力。
（三）進入經濟發展新常態，需要通過土地利用結構優化促進轉型發展，提升城市可持續發展能力
我國經濟發展進入新常態，轉型升級步伐加快，在土地資源緊約束形勢日趨嚴峻的背景下，經濟社會發展和未來可能的重大事件對土地的需求仍然很大。上海應改變外延式、粗放型發展模式，走盤活存量、優化發展之路，通過土地利用結構和方式的轉變倒逼城市發展轉型，促進「三產」協同發展和城市功能優化，實現經濟社會的可持續發展。
三、指導思想和基本原則
（一）指導思想
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會和中央城市工作會議精神，統籌推進「五位一體」總體布局和協調推進「四個全面」戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅守人口、土地、生態、安全四條底線，積極服務供給側結構性改革，以提高資源配置的質量和效益為中心，大力推進低效建設用地轉型增效，實現土地利用方式改革創新，為2020年形成具有全球影響力的科技創新中心基本框架，基本建成「四個中心」和社會主義現代化國際大都市提供有力的用地保障。
（二）基本原則
1.堅持底線思維。嚴格控制人口規模，到2020年，常住人口控制在2500萬人以內。突出「生態優先」，落實規劃建設用地「負增長」，劃定永久基本農田保護紅線、生態保護紅線和城市開發邊界（後簡稱「新三線」），加強郊野公園、水環境綜合整治等重點領域的生態建設和修復，強化農地複合利用，完善田、林、水協調建設政策，錨固城市生態基底，優化土地利用空間結構。
2.聚焦結構優化。突出廣域、立體、複合、有機的土地利用新理念，按照擴大生態用地、優化生活用地、控制生產用地的要求，優化「三生」用地結構，保障生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間水綠交融目標實現。新增建設用地著力保障基礎設施用地和民生、公益類項目用地，重點加強優化存量建設用地的布局、結構和功能，確保「十三五」期間土地供應流量不減少。
3.注重功能提升。以提高城市功能、活力和品質為目標，積極探索漸進式、可持續的城市有機更新，主要以存量用地的更新利用來滿足城市未來發展的空間需求，倒逼土地利用方式由外延粗放式擴張向內涵增長效益提升轉變。強化土地利用綜合功能和績效，將土地的經濟、社會、環境等功能指標和要求納入全生命周期管理。
4.強化實施機制。把握存量規劃特徵，充分注重各方利益主體訴求，綜合考慮利益平衡和引導，圍繞規劃落地實施，創新土地收儲、土地出讓等各個環節的利益平衡政策機制，強化市場決定性作用和政策調控保障作用。在具體政策設計上，強調土地利用績效提升和利益共享，建立起兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。
四、主要目標和指標
「十三五」期間，土地資源利用和保護的總體目標是：主動適應經濟發展新常態，堅持實施「五量調控」土地利用基本策略，更加注重生態環境保護、更加注重資源節約集約、更加注重利益統籌平衡，科學合理配置生產、生活、生態用地，構建空間資源配置合理、利用效能綜合全面、運行機制有序高效的土地管理「三位一體」新格局。具體目標包括：
（一）土地利用結構布局不斷優化
到「十三五」期末，全市建設用地總規模不突破3185平方公裡，其中工業用地比重降低到17%左右，優化住房供應結構，增加中小套型商品住房供應，建立完善購租並舉的住房體系；耕地保有量不低於282萬畝，永久基本農田不低於249萬畝。
（二）土地節約集約利用水平持續提高
推進低效建設用地減量化，倒逼城市發展轉型，「十三五」期間，實現低效建設用地減量50平方公裡，其中工業用地40平方公裡；不斷完善節約集約用地制度建設，促進土地利用績效水平不斷提高，單位GDP建設用地使用面積比「十二五」期末下降20%。
（三）生態環境建設不斷加強
堅持綠色發展，突出底線約束。到「十三五」期末，生態用地面積達到3500平方公裡，佔全市陸域面積不低於50%，全市森林覆蓋率不低於18%，維持自然溼地面積不減少，耕地質量穩中有升；推進水環境綜合治理，河湖水面率不低於10.1%；全市年平均地面沉降量持續控制在6毫米以下。
五、重點任務
（一）優化整合——深化「兩規合一」的規劃引領
結合新一輪總規編制工作，實現區、鎮鄉層面城鄉規劃和土地利用總體規劃成果合一，並以「新三線」作為「兩規合一、多規融合」的空間管控載體予以鎖定，優化全市用地結構，錨固市域空間布局。
1.劃定永久基本農田保護紅線，保障城市糧食和生態安全
鎖定和聚焦上海的糧食、蔬菜生產空間，落實249萬畝永久基本農田保護任務，將布局集中、用途穩定、具有良好水利和水土保持設施的糧田、菜地劃定為永久基本農田，實行最嚴格保護。劃定基本農田保護區，探索實施保護區內基本農田增加與保護區外基本農田調整掛鈎的聯動機制，實現「數量確保、質量可靠、用途穩定、集中成片」的基本農田保護目標。強化永久基本農田生態維護功能，對標國際標準，大力調整減少化肥農藥使用量，實施基本農田休耕輪作制度，提高農業生產的可持續性。
對永久基本農田以外的其他農用地，積極推進農林水複合利用，提高綜合生態價值，提升農用地生態休閒、觀光旅遊價值。進一步完善設施農用地管理，支持設施農業健康有序發展，促進農業現代化建設、適度規模經營和產業結構調整。編制完成全市養殖業布局規劃，統籌全市養殖業發展，實現全市養殖業總量減少、布局優化、轉型提質；進一步加大對不規範和不符合規劃的養殖場的整治力度，落實整治措施，確保規劃目標實現，為「十三五」期間上海整建制建設國家現代農業示範區奠定規劃基礎。
2.劃定生態保護紅線，錨固城市生態空間
在全面評估全市現狀各類生態要素基礎上，劃定多層次、成網絡、功能複合的生態空間。形成以生態保育區、生態走廊等生態戰略保障空間為基底，以市域雙環、生態間隔帶為錨固，以楔形綠地和大型公園為主體的市域環形放射狀生態空間格局，確保耕地、園林地、水面、公共綠地等生態用地佔全市陸域面積達到50%以上。實施生態空間分級分類管控。將市級層面嚴格控制和管理的空間劃定為全市生態保護紅線範圍，並作為禁止建設區予以管控，包括一類、二類生態空間；將城市開發邊界外除一類、二類生態空間外的其他重要結構性生態空間劃定為三類生態空間，作為限制建設區予以管控，禁止對主導生態功能產生影響的開發建設活動，控制線性工程、市政基礎設施和獨立型特殊建設項目用地；將城市開發邊界內結構性生態空間劃定為四類生態空間，嚴格保護並提升生態功能。
加快推進「十三五」造林任務空間落地，優先考慮「十三五」期間全市重點生態環境綜合治理地區和「十三五」重點濱水沿路兩側各50米的生態廊道空間，實現2020年森林覆蓋率不低於18%的目標。「十三五」期間，繼續推進首批6個郊野公園的二期建設，新增啟動7-8個規劃郊野公園建設，推進濱水沿路生態廊道和大型林地建設。切實保護河道水系，推進水環境綜合治理，河湖水面率不低於10.1%。
3.劃定城市開發邊界，優化完善城鄉空間格局
在生態基底硬約束的基礎上劃定城市開發邊界，確保全市建設用地規模控制在3185平方公裡以內。以「嚴控總量、優化結構，突出民生、保障發展」為導向，合理使用有限的新增建設用地計劃。40平方公裡建設用地增量空間中，預留約25平方公裡作為市統籌新增建設用地，優先保障三類項目，一是軌道交通、保障性住房等市重大基礎設施和社會事業工程；二是由市級部門共同認定的市級重大產業項目；三是特定地區基礎設施建設，包括臨港、長興、化工區、虹橋商務區和國際旅遊度假區等地區。此外，預留約15平方公裡用於保障區級市政公益等民生項目建設。加強立體空間開發利用的規劃引導，以軌道交通換乘樞紐、公共活動中心等區域為重點，強化地上地下開發聯動，形成功能適宜、布局合理的地下空間總體結構，積極推進地下空間有效利用。
（二）管護宜耕——強化耕地和基本農田保護
深化耕地資源保護，全面樹立空間、質量、資源、生態、景觀「五位一體」耕地綜合保護新理念，確立耕地空間和資源並重的管護方式，推動農用地複合利用水平顯著提升。
1.加強耕地保護責任落實制度建設
強化耕地責任目標考核，切實落實政府責任；完善本市生態補償機制，加大市級財政對耕地和永久基本農田的補償力度，提高區政府積極性；通過調整徵地補償標準等措施，顯化耕地資源價值，提高佔用耕地成本，加大對農村地區資金投入；健全、完善全社會耕地保護共同責任機制。
2.加強耕地質量建設，提高耕地保護水平
優化耕地質量等別更新與監測工作機制，建立和完善土地整治新增耕地質量等別評定製度。做好低效建設用地減量後復墾耕地質量評價，探索耕地質量等別評定成果應用路徑。完善耕地質量監測網絡，優化監測指標，按照耕地環境質量實施分類管理，探索土壤修復和治理新方法。對於耕地的土壤環境風險應突出預防為主，重點聚焦「四旁」（工業區、大型市政基礎設施、骨幹河道和交通幹道）耕地的土壤環境風險，對耕地面積和範圍進行預控調整，優先轉化為生態用地。落實建設佔用耕地耕作層剝離和再利用制度，探索耕地質量等級折算，推動耕地保護由數量保護向數量、質量並重轉變，由空間保護向土壤資源、空間保護並重的內涵式保護轉變。
3.推進基本農田建檔、立冊、入庫
通過建檔、立冊、入庫，實現劃定後的永久基本農田落地到戶，明確保護責任。做好日常管理維護工作，完善「新三線」管控機制，嚴防永久基本農田隨意被建設佔用，確保劃定的永久基本農田實現永久保護、永續利用。
（三）集約高效——強化土地節約集約利用
在堅持發揮市場配置資源決定性作用的同時，完善政府引導機制。以資源、效能、機制「三位一體」的土地全生命周期管理體系為依託，全面加強土地市場管理，創新土地複合利用政策，構建緊湊型節約型用地標準，深化完善具有上海特色的土地節約集約利用制度體系。
1.全面深化土地全生命周期管理
落實土地全生命周期監管。建立全市統一的土地全生命周期管理信息平臺，通過多部門信息共享、動態監測，切實按「誰提出、誰負責、誰監管」的原則，落實合同履約情況監管。優化提升全覆蓋、全要素、全過程的土地全生命周期管理要求。根據土地節約集約利用和城市發展方式轉變要求的明確和深化，以土地出讓合同為平臺，從資源規模和強度控制、社區開放共享、生態環境改善、智慧綠色城市建設、城市文化提升等方面，進一步優化全生命周期管理要求。
2.進一步推進土地供給側結構性改革
完善優化土地儲備機制，增強土地市場政府調控能力。以實施土地全生命周期管理為抓手，進一步優化土地和住房供應結構。在增加商品住房用地供應規模的同時，明確商品住房用地的中小套型住房比例和商品住宅物業持有要求，進一步增加中小套型商品住房供應比例，促進購租並舉的住房體系建設；鼓勵開發企業持有部分商業辦公物業用於持續經營，促進建築品質和運營管理水平的提升，引導開發企業成為城市共建、共治、共享的責任主體。同時，加強土地出讓規劃評估工作，結合經營性用地供應逐步完善公共開放空間、公益性配套服務設施，增強城市活力，構建15分鐘社區生活圈。
3.推進土地複合利用和立體開發
在自貿試驗區開展綜合用地規劃和土地管理試點的基礎上，全面推開全市土地複合利用，建立彈性、協調、綠色、開放、共享的土地複合利用理念，促進本市「四新」經濟發展，完善區域功能和配套設施，推進產城融合發展和城市有機更新。進一步鼓勵綜合開發利用地下空間，繼續全面實施經營性地下建設用地使用權有償使用制度，引導綜合開發利用地下空間建設市政基礎設施。大力推進軌道交通場站及周邊土地綜合開發，建立符合上海發展實際的軌道交通場站及周邊地區綜合開發利用模式。
4.建立節約緊湊建設用地標準
按照「規土融合、土地複合、產城融合」的原則，完善覆蓋城鄉和各類產（行）業的上海建設用地節約集約標準體系，進一步發揮建設用地標準在規劃編制、用地預審和土地利用管理中的控制引導作用。同時，形成用地標準實施評估、定期更新工作機制。
（四）挖潛活力——推進城市有機更新
以存量建設用地作為城市發展空間的主要來源，在城市建成區，通過城市有機更新，不斷促進功能完善、環境改善、品質提升，積極探索漸進式、可持續的有機更新模式，更新規模不少於50平方公裡。重點結合中心城「多心、開敞」布局優化導向，推進桃浦地區、三林地區、吳淞地區、南大地區、高化地區、吳涇地區等重點轉型地區的功能更新和調整升級。
1.創新「四個一」的城市更新推進機制
制定一套完善的標準規範。根據《上海市城市更新實施辦法》，制定印發《上海市城市更新規劃土地實施細則》等配套文件。探索一套成熟的工作機制。研究城市更新工作中市級部門、區級部門、市場主體、技術支持團體「四位一體」相互協作的工作機制。創新一批有效的實施政策。以規劃土地政策創新推進政策資源整合，加強土地、財政、稅收等城市有機更新多元政策機制銜接，實現多策並舉。規劃和土地管理率先結合更新需求，針對不同地區、不同情形，制定適度的規劃土地鼓勵政策，激發市場動力，切實保障項目操作落地。推廣一批具有示範意義的更新試點案例。以更新試點項目為基礎，市、區聯動，共同探索，形成一批具有示範作用的優秀更新實施案例，以點帶面，在更大範圍內推廣借鑑運用，全面推進城市更新工作。
2.積極推動「四大行動計劃」
分別針對社區服務、創新經濟、歷史傳承、慢行生活等市民關注焦點和城市功能短板，以項目為依託，由市、區兩級共同推進共享社區計劃、創新園區計劃、魅力風貌計劃和休閒網絡計劃等城市更新「四大行動計劃」實施。「十三五」期間，積極推動城市更新進入全口徑、全市域、全社會參與的工作階段，把城市更新理念有機融入規劃管理、土地管理和其他城市管理等各個層面。
（五）提質增效——實施低效建設用地減量化與土地整治
重點聚焦低效工業倉儲用地和農村宅基地，作為「十三五」期間土地資源利用和轉型的主要對象。創新土地整治模式，以郊野單元規劃為統籌平臺，發揮農地綜合效益，引導郊野地區有序、內生發展。穩步推進農村土地整治和灘涂圍墾工作，預計實現補充耕地總量10萬畝。
1.推進工業用地轉型升級，促進低效工業用地減量化
到2020年，全市工業用地總規模控制在550平方公裡左右（佔建設用地17%左右）。優化「104」工業區塊、「195」區域和「198」區域工業發展空間轉型升級路徑和差別化管理策略。在新增工業用地供應和存量工業用地盤活過程中，開展對土壤和地下水地質環境質量監測和評估，強化合理利用土地約束機制，確保土地資源綠色、可持續利用。
「104」工業區塊，以空間優化、結構調整、績效提高和能級提升為主，著力構建戰略性新興產業引領、先進位造業支撐、生產性服務業協同的新型工業體系，鞏固提升工業園區產業集聚優勢，增強城市綜合功能。「195」區域，推進存量工業用地整體轉型，轉型方向以研發用地、住宅用地、公共服務用地和公共綠地為主，或開展零星開發試點工作，促進存量工業用地盤活利用。建立和完善低效工業用地認定標準，進行全面調查和分類評價，推進低效用地的再開發利用。「198」區域，大力推進現狀低效工業用地減量化。到2020年，減量40平方公裡，優先考慮二級水源保護區、生態廊道和永久基本農田內的工業用地；通過土地節約集約利用評價，對「三高一低」（高耗能、高汙染、高危險、低效益）工業用地進行減量，減量化後的土地根據水土質量情況作為生態用地或耕地。
2.有序推進農村宅基地撤併退出，優化用地結構和布局
根據各區村莊布點規劃，編制農民集中居住專項規劃，有序推進村莊撤併，鼓勵引導農民進城進鎮集中居住。穩妥推進農村宅基地減量，重點聚焦「三高」沿線、生態敏感地區、水源保護區、環境整治地區以及純農地區的宅基地。對於位於純農地區10戶以下自然村的宅基地，按照農民意願，有序推進農民集中居住。
3.創新土地整治模式，發揮農地綜合效益
推進低效建設用地減量化和農用地集中連片整治，完善土地整治管理，形成政府主導、多方參與的土地整治資金保障體系和產業化土地整治模式，建立健全行業管理基本制度。開展郊野公園建設，按照「宜耕則耕、宜林則林」的原則，促進農業生產與觀光、休閒、旅遊功能相結合，進一步拓展城市休閒遊憩空間。結合郊野公園建設、灘涂造地和生態造林消納無害渣土物質，同時加大渣土資源化利用力度，減少渣土處置量。
加大市級整治資金投入力度，在基本農田保護區、經濟薄弱村等重點地區，安排示範性的市級土地綜合整治項目。結合「198」區域減量化、基本農田保護、水源保護區治理、郊野公園建設和重點區域生態環境綜合整治，推進土地綜合整治項目實施，預計新增耕地7-10萬畝。推進灘涂圍墾成陸土地開發，預計新增耕地3-4萬畝。通過市、區兩級的土地整治工作，確保滿足本市新增建設用地的耕地佔補平衡需求。
（六）科學精細——有效保障城市地質安全
強化地質環境監測網絡，提升綜合監測能力。落實《土壤汙染防治行動計劃》（「土十條」），全面提高土地質量調查精度與監測水平，土壤環境質量總體保持穩定。深化地面沉降防治綜合研究與應用，提升地面沉降和地下水資源綜合管理能力，確保全市年平均地面沉降量控制在6毫米以下，重點減少差異地面沉降。構建海陸一體地質資源環境基礎數據云平臺，不斷提高信息化建設水平，全面提升城市安全保障綜合能力。
1.完善地質環境監測網絡，強化日常監測，全面提升地質環境監控能力
完善優化地面沉降、土壤質量和地下水監測網絡，初步建成海岸帶地質環境、淺層地溫能等監測網絡，初步形成海陸一體的地質環境監測體系，開展全市土壤質量和地下水環境質量狀況分級監測，提高地質環境監測綜合能力。加強地面沉降及地質環境日常監測，掌握動態變化規律，全面提升區域地面沉降及重大基礎設施沿線地面沉降監測綜合能力。開展海岸帶地質環境監測工作，綜合評價灘涂資源潛力，為後備土地資源儲備提供技術依據。
2.深化地面沉降調查研究，強化研究成果應用，提升地面沉降防治綜合能力
加強全市中大比例尺地面沉降精細化調查，開展江浙滬省界區域和浦東沿江沿海、崇明東灘、橫沙東灘等新成陸地區地面沉降調查及沉降機理研究。強化地面沉降和地下水採灌分區管控研究成果的應用，深化深基坑工程性地面沉降防治研究與應用，建立地面沉降分區管控綜合體系；提升地面沉降防治綜合能力。到「十三五」期末，地下水開採量持續控制在800萬立方米/年以內，地下水回灌量保持在2300萬立方米/年以上，進一步優化地下水開採和人工回灌格局；進一步完善重大市政工程沿線地面沉降監測預警機制，持續提高地面沉降防治工作服務於重大市政工程安全預警的基礎保障能力。進一步健全地質環境監測與地面沉降防治技術標準體系，為城市地質安全提供技術保障與決策依據。
3.構建海陸一體地質資源環境基礎數據云平臺，全面提升地質信息保障城市發展、維護城市安全的服務能力
基於「地質大數據」理念，建成城市地質資源環境數據中心；建設海陸一體、多應用服務支持的地質資源環境信息分析評價平臺，整體提升地質資源環境信息的採集與管理、分析與預警、決策與處置能力；研究建立跨部門、跨行業的信息共享機制，構建地質資源環境信息一體化綜合服務平臺，提升對政府決策支持、專業科學研究和社會公眾需求的全方位服務能力。
（七）創新長效——穩妥推進土地制度改革
完善「三掛鈎」土地供應機制，倒逼城市發展轉型；全面實施不動產統一登記，推進農村地籍更新調查工作；謀劃開展本市第三次全國土地調查，進一步夯實國土資源管理基礎。創新農村土地管理制度，盤活集體建設用地資源，優化農村地區土地利用，全面提升城鄉土地管理水平。
1.實施「三掛鈎」土地供應機制
完善新增建設用地計劃與減量化指標的掛鈎機制。「十三五」期間，按照「以拆定增」的原則，全面實現新增經營性用地和減量化指標掛鈎，區經營性用地和一般工業用地新增的建設用地必須掛鈎使用規劃集中建設區外低效建設用地減量化形成的指標。建立經營性用地出讓與公共綠地、應急避難場所等基礎設施（各類公共產品）建設的掛鈎機制。結合城市更新，不斷完善土地供應機制，優化土地利用結構，提升城市品質和功能。堅持新增用地出讓和閒置土地處置的掛鈎機制。切實加大閒置土地處置力度，強化區政府主體責任，堅持閒置土地處置和新增用地出讓掛鈎的機制。
2.全面實施不動產統一登記
全面完成市、區兩級不動產登記職責和機構整合，深化完善不動產登記信息系統。整合房屋、土地、農地、林地、海洋等各類不動產登記業務，完成不動產登記資料移交；印發配套工作文件，建立完善的不動產統一登記政策文件體系；優化登記工作流程，提升對外服務質量；建設規格一致、標識統一的不動產登記受理窗口，打造一支高素質的不動產登記隊伍，全面穩妥實施不動產統一登記。有計劃、有步驟、分階段全面完成浦東新區和各郊區的農村地籍更新調查工作，逐步建立和完善城鄉一體的地籍調查成果動態更新機制，為不動產統一登記奠定堅實基礎。
3.推進農村土地制度改革
有序推進集體經營性建設用地入市試點。根據國土資源部要求，按照「封閉運行、風險可控」的原則，按程序、分步驟審慎穩妥推進松江區集體經營性建設用地入市試點工作。在符合規劃和用途管制的前提下，探索完善出讓、租賃、入股等多種形式的農村集體經營性建設用地入市試點，形成兼顧國家、集體經濟組織、農民的土地增值收益分配機制和公共利益平衡制度，逐步建立城鄉統一的建設用地市場。完善全市農村宅基地管理。修訂《上海市農村村民住房建設管理辦法》，切實加強建房管理，促進農村村民居住向城鎮集中、個人建房向集體建房轉變。積極引導存量宅基地自願和有償退出，對歷史原因形成的超標準佔用宅基地和「一戶多宅」，以及非集體經濟組織成員通過繼承房屋等佔有的宅基地，探索實行有償使用。
六、保障措施
（一）規範管理，提高效能
強化土地利用年度計劃、建設項目用地預審管理，科學編制和嚴格實施土地利用年度計劃、土地供應計劃和土地儲備計劃；嚴格落實耕地和基本農田保護責任；採取「拆除復墾、現狀確認、手續補辦、土地儲備」等方式，穩妥推進歷史遺留用地分類處置，並將其納入全生命周期管理；開展郊區違法違規用地專項整治行動，實施違法用地綜合整治三年行動計劃，規範土地使用；開展「新三線」合規性技術審查，完善以土地利用總體規劃為基本依據進行農轉用和土地徵收的規劃審查制度，加強批後監管工作力度；以提質增效為目標、簡政放權為手段，推進行政審批制度改革，實現規劃國土資源管理工作減負、質量提高、效能提升。
（二）完善制度，健全機制
建立基本農田保護區、片、塊的管控機制，制定生態保護紅線管理制度，完善耕地和基本農田共同責任機制，建立健全土壤環境保護和治理修復責任制度及投入機制，同時健全經濟補償機制，提高保護主體的積極性與主動性；探索研究差別化的綜合支持政策，綜合運用財稅、環保、安監、信用等措施，形成獎懲引逼機制，促進低效用地轉型升級和盤活利用；建立激勵機制，通過農村宅基地退出機制、城鄉建設用地增減掛鈎機制和農村集體經營性建設用地流轉政策機制，進一步盤活存量建設用地；制定差別化的土地利用政策，提高土地利用計劃的針對性和有效性。
（三）夯實基礎，構建平臺
按照國家統一部署，謀劃開展本市第三次全國土地調查工作，全面查清土地利用狀況，進一步發揮年度變更調查對全面性調查的支撐作用；以「兩規合一」成果為主體，建立各類規劃協調一致的「多規」銜接平臺，結合用地需求，構建「規土合一」的用地標準體系；充分發揮城市空間信息在支持政府決策、服務社會公眾以及促進城市發展中的基礎性作用，以建立本市不動產統一登記與城市空間基礎信息平臺為中心，運用「大雲平移」（大數據、雲計算、平臺、移動網際網路）等新一代信息技術和理念，提高土地管理工作效率。
（四）拓寬渠道，公眾參與
加強土地管理相關政策法規的宣傳和普及，結合全國土地日、世界地球日、世界溼地日、世界森林日、世界水日、世界城市日的宣傳活動，充分利用微信、微博等平臺，強化依法依規、節約集約用地意識，引導公眾自覺保護和合理利用土地資源；健全規劃公示制度，強化公眾參與，構建規劃編制、管理、實施、監督的全過程公眾參與機制，搭建多方參與規劃實施的平臺，引導公眾共同參與規劃監督，共同維護規劃實施成果。
附件：有關名詞解釋和指標說明
附件
有關名詞解釋和指標說明
一、有關名詞解釋
1.「新三線」：即「永久基本農田保護紅線、生態保護紅線、城市開發邊界」，區別於上海市現行規劃審批中實施的「三線」（即集中建設區控制線、工業區塊控制線、基本農田保護線）。
永久基本農田保護紅線，是指為了保證全市基本的糧食安全和生態安全底線，永久基本農田是專門用於糧食和蔬菜生產，實行永久保護、不得擅自佔用或改變用途的優質耕地。
生態保護紅線，是依法在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定的嚴格管控邊界，是國家和區域生態安全的底線。
城市開發邊界，是為保護耕地、生態環境，促進城市緊湊集約發展，避免城市盲目擴展而劃定的城市開發建設活動的邊界線，是未來城市增長的極限範圍。
2.「五量調控」：即「總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高」的土地利用基本策略。
總量鎖定，是指嚴格規劃管控，鎖定建設用地總規模，並通過永久基本農田保護紅線、城市開發邊界、生態保護紅線劃示，鎖定城市建設發展總體空間格局。
增量遞減，是指完善土地利用計劃管理，實施年度新增建設用地計劃逐年遞減的策略，並將新增建設用地計劃與現狀低效建設用地盤活和減量化等工作相關聯，將新增經營性建設用地出讓與減量化建設用地指標相掛鈎，促進低效建設用地減量。
存量優化，是指通過工業用地再開發和城市有機更新，優化城市空間和用地結構功能及布局，構建內涵增長發展模式，提升建設用地整體品質。
流量增效，是指實行工業用地彈性年期出讓制度，提高土地流轉速率；對新增、盤活工業用地及經營性用地實施全生命周期管理，加強源頭治理，促使城市治理方式轉型提升。
質量提高，是指建立節約緊湊建設用地標準體系，鼓勵空間複合利用，通過打造工作、生活、休閒綜合一體的「15分鐘生活圈」，優化社區和城市功能複合結構。
3.城市有機更新：指對城市建成區進行物質性和功能性改善，使之適應新發展需求的建設活動，重點包括：（1）完善城市功能，強化城市活力，促進創新發展；（2）完善公共服務配套設施，提升社區服務水平；（3）加強歷史風貌保護，彰顯人文底蘊，提升城市魅力；（4）改善生態環境，加強綠色建築和生態街區建設；（5）完善步行與自行車交通系統，方便市民生活和低碳出行；（6）增加公共開放空間，促進市民交往；（7）改善城市基礎設施和城市安全，保障市民安居樂業；（8）政府認定的其它城市更新要求。
4.郊野單元規劃：是統籌鄉村地區土地利用和空間布局的綜合性實施規劃和行動計劃，主要任務是落實新市鎮總體規劃暨土地利用總體規劃要求，依託土地綜合整治平臺，集聚相關政策資源，推進農村地區低效建設用地減量化，促進建設用地布局優化和利用效益提升、生態環境改善以及農村經濟發展。
5.土地全生命周期管理：發揮土地出讓合同的管理作用，將經濟、社會、環境等有關要素納入合同管理，實現對工業用地和經營性用地在使用期限內利用狀況的全過程、全要素績效評價和動態監管，提高土地利用績效水平。
二、部分指標說明
1.工業用地佔建設用地比重（17%）：2020年，工業用地（550平方公裡）面積佔建設用地面積（3185平方公裡）的比重。
2.生態用地佔陸域面積比重（50%）：生態用地面積佔全市陸域面積（6833平方公裡）的比重。
3.單位GDP建設用地使用面積：在一定時期內（通常為一年），每生產萬元國內生產總值（GDP）所佔用的建設用地面積。