黨的十九大指出，推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治。習近平總書記強調：「科學立法的核心在於尊重和體現客觀規律。」第二十三次全國地方立法工作座談會指出，要增強科學立法觀念，自覺遵循經濟規律、自然規律、社會發展規律，使制定出來的法律能夠反映和體現規律的要求。
科學立法的核心在於立法要尊重和體現客觀規律，即是要通過發現和認識立法規律，遵循和把握立法規律，增強立法活動價值，進而實現良法善治。地方立法活動也應當遵從這個要求，在把握和遵循立法規律過程中，切實增強立法的及時性、針對性、可行性和地方特色性，實現以良法保障發展、促進善治。對此，我們以重慶市直轄以來地方立法工作為研究對象，重點梳理總結市四屆人大立法工作的特點，分析地方立法活動規律和發展進路，研判進入新時代如何更好地遵循和把握立法工作規律。
一、重慶人大立法規律及特點
地方性法規是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。完善中國特色社會主義法律體系，必須加強地方立法工作，充分發揮地方性法規的獨特作用。賦予地方立法權，是我國立法體制的重大變化。新中國成立以來，我國地方立法歷經了一個從無到有、主體從少到多的發展變化過程，反映出黨和國家在治理方式上的重大變化。
1997年重慶直轄，我市即具有了完整的地方立法權。直轄以來，我市地方立法工作始終立足重慶大城市、大農村、大山區、大庫區以及民族地區並存的特殊市情，針對市內各地經濟社會發展不平衡的實際，圍繞中心、服務大局，結合各個時期的工作形勢、任務和要求，依法行使地方立法權，在實踐中探索、在探索中發展，取得了顯著成績。截至2017年底，市人大及其常委會通過的現行有效的地方性法規共計210件，覆蓋經濟、政治、文化、社會、生態文明等各個領域，基本構建起與國家法律和行政法規相配套、與全市改革發展穩定大局相適應、具有重慶特色的地方性法規框架。
表一：直轄以來歷屆市人大及其常委會立法情況[1]
| 一屆 | 二屆 | 三屆 | 四屆 |
制定（件次） | 137 | 44 | 32 | 20 |
修改（件次） | 21 | 46 | 30 | 45 |
批准（件次） | 1 | 2 | 6 | 5 |
廢止（件次） | 5 | 15 | 8 | 9 |
總計（件次） | 164 | 107 | 76 | 79 |
（一）直轄以來立法思路的嬗變
立法理念是立法規律在不同時期不同條件下的客觀要求。在立法工作發展轉變過程中，立法的價值取向也發生著變化。為此，我們對我市直轄以來地方立法工作的理念、原則、思路等進行了梳理歸納，進而從中探尋和洞悉立法工作發展規律。
1997年重慶直轄，市人大及其常委會面對直轄後地方立法「重新起步」的實情，確立了「移植與制定並重、急需先立」「四個轉變」[2]的立法思路，採取移植、過渡、新立並舉的措施，推進重慶地方立法。僅1997年6月至2000年12月期間，市人大及其常委會立改廢地方性法規140件次，其中移植法規88件，新制定法規45件，修正法規7件次。2001年1月，市一屆人大五次會議通過了《關於四川省和原重慶市地方性法規在重慶市停止適用的決定》。到2002年，市一屆人大及其常委會共審議通過法規164件次，基本完成立法過渡任務，推進了立法工作體制機制由國家計劃單列市向直轄市的「轉軌」。
市二屆人大期間，市人大及其常委會根據全市改革發展新形勢和地方立法新需求，把提高立法質量擺在突出位置，立法思路轉變為「提高效率、改進質量、突出特色」，提出了「以人為本、立法為民」「四不立、四堅持」[3]「急用先立、突出特色」等立法指針和工作要求。
市三屆人大期間，根據重慶發展現實需要，提出「從法規特有的性質和功能出發，積極探索把立法資源轉化為發展優勢，充分發揮法規對經濟社會發展的引導、規範、促進和保障作用」的總體思路和要求。這期間，市人大常委會緊緊圍繞「314」總體部署、建設內陸開放高地等目標任務，主動適應大局工作，制定修改了《重慶市中小企業促進條例》《重慶市反不正當競爭條例》等地方性法規，為全市改革發展提供了有力的法制保障。
2013年以來，市四屆人大及其常委會認真落實中央關於全面依法治國以及科學立法、民主立法、依法立法的要求，始終堅持立法工作正確的政治方向，突出人大在立法工作中的主導作用，明確了「針對問題立法、立法解決問題」「慎立多修、有效管用」「立改廢釋並舉」等立法思路和工作原則，堅持重大改革於法有據，堅持立法決策與改革決策相銜接，加強重點領域立法，突出地方立法特色，立法工作呈現出「量多、質優、步穩」的特點。
（二）直轄以來立法制度的演進
立法工作制度機制建設，反映著立法活動規律的發展。2000年，市人大常委會出臺了《重慶市人大常委會關於實施〈中華人民共和國立法法〉有關規定的決定》，以九條規定初步確立了我市地方立法的主體、程序、審議規則等基本制度。2001年1月16日，市一屆人大五次會議表決通過《重慶市地方立法程序規定》，對立法權限、法規立項、立法準備、統一審議、法規表決、審查批准自治條例和單行條例等程序作出較為系統的制度安排，形成了我市地方立法的體制機制基礎。
為細化立法各階段各環節的程序規定，此後市人大常委會又先後出臺了《重慶市地方性法規立項基本條件》（2003年）、《重慶市人民代表大會常務委員會立法諮詢專家工作規則》（2003年）、《重慶市地方性法規立項若干規定》（2010年）、《重慶市地方立法技術規範》（2012年）、《重慶市地方性法規立法後評估試行辦法》（2013年）、《重慶市人大常委會主任會議聽取地方性法規實施情況報告的規定》（2015），並對專工委立法工作制度、統一審議制度、立法經費使用管理等進行了規範，還健全完善了立法工作推進會機制、提前介入工作機制，為立法活動有效開展奠定了制度基礎。
2016年，市人大常委會啟動地方立法條例修訂工作，全面總結我市地方立法實踐經驗，對立法權限分配、公眾參與立法途徑、法規案起草審議機制等作了深入細緻研究，進一步細化了市人民代表大會立法權限，優化了人大主導立法規劃計劃編製程序，建立了公眾重大意見採納情況反饋機制，健全了法規通過前評估、法規清理、法規解釋等一系列措施。《重慶市地方立法條例》經2017年1月市四屆人大五次會議通過，為進一步規範立法程序、提高立法質量夯實了法制基礎。
（三）近年來人大立法特點分析
立法特點從一定程度上是立法規律的表象。抓住了階段性立法的特點，對於我們認識和把握立法規律具有積極的意義。著眼發現規律、認識規律、把握規律，從立法活動、立法內容、立法效果三個角度分析，市四屆人大及其常委會立法工作有以下特點：
1.立法活動的特點。市四屆人大立法工作的特點亮點，突出體現在法規起草模式的多元化以及法規清理的動態性兩個方面。前者旨在發揮人大立法主導作用，破解立法部門利益法制化、立法質量效率不高等問題；後者則主要是順應形勢發展需要，為法規「立改廢釋」打牢基礎。
據統計，由市人大常委會主任會議或專委會提立法議案或牽頭起草的法規，2014年佔25%，2015年佔40%，2016年佔53%，2017年佔33%，較好保證了法規起草質量和立法工作效率，「黨委領導、人大主導、政府依託、各方參與」的立法工作格局及法規多模式起草方式基本形成。
表二：2013~2017年市人大提議案或自主起草法規情況
年度 | 人大提議案 或自主起草（件） | 立改廢法規（件次） | 民族自治縣立法情況（件次） |
2013 |
|
| 3 |
2014 | 3 （其中廢止議案1件） | 8 （其中打包廢止3件） | 1 |
2015 | 4 | 4 | 1 |
2016 | 9 | 11 （其中廢止2件） |
|
2017 | 3 | 4 （其中廢止1件） |
|
合計 | 20 | 27 | 5 |
在法規清理方面，繼2013年委託高校對當時現行有效的195件法規進行全面清理後，還根據各個時期的形勢發展要求，先後針對行政審批權調整和下放問題、地方性法規配套制度建立落實情況、涉外企業營商法制環境、生態環保類立法等進行了專項自查清理，在此基礎上區分不同情形作出了修改和廢止的立法安排。2013年法規全面清理中，強化發揮人大立法主導作用，與法學院校優勢互補，變被動清理為主動清理，變專項清理為全面清理，變自主查找問題為委託第三方評估，突破了以往法規清理活動「零敲碎打」「體內循環」的模式，全面、系統、客觀地盤點了我市地方性法規的家底，為此後相關法規的「立改廢釋」提供了科學依據。
2.法規類型的特點。一是民生立法比重增大。據統計，在教育、就業、醫療、社保、住房等五個與人民群眾關係最直接、最密切的領域中，市四屆人大立法規劃共安排了18個立法項目，比市三屆人大五年立法規劃增加28%。如制定《重慶市村鎮供水條例》，結合市情實情，明確村鎮供水公益性質，要求政府部門發揮主導作用，推進全市村鎮供水規範化管理，並通過財政補貼落實村鎮供水工程養護資金，著力改善村鎮居民飲用水條件，推動解決偏遠地區供水用水問題。二是維權立法導向突出。更加注重立權與立責、管理與服務相統一。如制定《重慶市勞動保障監察條例》時，擴大勞動保障監察範圍，規範勞動保障監察程序，立足方便勞動者投訴，確立了「先受理再移送管轄」等制度。三是社會事業立法凸顯。2013年以來，先後修改制定了《重慶市村民委員會組織法實施辦法》《重慶市遺體和人體器官捐獻條例》《重慶市志願服務條例》《重慶市法律援助條例》《重慶市家庭教育促進條例》《重慶市獻血條例》等法規，倍受社會廣泛關注。四是生態環保立法加重。始終將綠色發展理念貫徹落實到立法工作中，生態環保資源類立法項目佔16%，著力解決我市生態環境保護中的突出問題。先後修改制定了《重慶市水資源管理條例》《重慶市大氣汙染防治條例》《重慶市環境保護條例》，並在城鄉規劃、村鎮規劃、河道管理等立法中，增加了有關生態環保的諸多約束性條款，民族自治縣立法也加強了對水資源、礦產資源等方面的剛性保護。如為解決道路塵土飛揚的「小問題」，新制定的《重慶市大氣汙染防治條例》，對進入主城區的營運車輛明顯帶泥、帶塵的，因地制宜地設置了處罰條款，突出了立法的引導和規範作用。
3.立法效果的特點。總體而言，市四屆人大及其常委會立法工作呈現出「量多、質優、步穩」的特點，就立法的突出效果具體而言：一是保障了全面深化改革。注重立法決策與改革決策相銜接，堅持重大改革於法有據。如按照深化行政審批制度改革的要求，兩次「打包」修改相關法規共計17件，及時廢止嚴重滯後於經濟社會發展的法規3件，確保政府轉變職能、簡政放權在法治軌道上進行。另外，先後修改制定的《重慶市人口與計劃生育條例》《重慶市醫療機構管理條例》《重慶市憲法宣誓實施辦法》《重慶市鄉鎮人民代表大會工作條例》等法規均與深化改革有關。二是適應了經濟發展新常態。堅持圍繞中心、服務大局，深入研究經濟發展新常態，著力增強立法的針對性、制度的合理性，保障和促進經濟持續健康發展。如修改後的《重慶市招標投標條例》，強化行政監督部門對招標方案的審批、核准和備案管理職責，限定邀標情形和程序，以嚴格的法規制度杜絕暗箱操作、維護市場秩序。修改後的《重慶市產品質量條例》，進一步規範政府部門的檢驗行為，取消產品定期檢驗制度及其收費，切實為企業減輕了質檢費負擔。三是符合社會治理新精神。在立法中更加注重將社會主義核心價值觀融入立法修法，更加注重把追求理性、正義與追求利益、秩序相結合起來。如制定的《重慶市家庭教育條例》是我國大陸第一部家庭教育方面的地方性法規，作了大量創製性的制度安排，對推進家庭教育、傳承文明家風、構建和諧幸福家庭起到了十分重要的引導和促進作用；制定的《重慶市志願服務條例》，進一步完善志願服務活動相關規範，簡化志願服務組織的登記手續，既有利於加強對志願服務組織管理，又符合志願服務組織發展實際，為倡導「奉獻、友愛、互助、進步」的志願精神提供了法制保障。
二、遵循立法工作規律的思考
對於立法活動而言，只有遵循和把握規律，將其與經濟規律、自然規律、社會發展規律相統一，方能夯實提高立法質量的認識基礎和實踐基礎。
（一）認識和把握立法的主動性與被動性的關係
在法理學研究中，有一個經久不衰的話題，就是法律與社會變遷的關係。這一關係在當今時代比較突出。當前，我國正處在統籌推進「五位一體」總體布局、協調推進「四個全面」戰略布局的關鍵時期，各個領域的攻堅任務都十分艱巨。這要求立法既要突出推動、保障的功能，也要發揮引領、規範的作用。地方立法的任務不僅要突出地方性法規維護和鞏固發展成果的功能，而且要進一步發揮其引領地方經濟社會發展方向、推動國家大政方針戰略落實的功能，要突出時代性、及時性、規律性，妥善處理全局利益與局部利益、長遠利益與眼前利益、共同利益與群體利益等關係。比如在保證市場經濟正常運行方面，立法時必須考慮在制度上重構政府與市場的關係，確立新的調整機制和方式，切實貫徹落實好「法無授權不可為」「法無禁止皆可為」的精神。
這裡面還涉及到一個如何處理立法的主動性和被動性、前瞻性與現實性的問題。眾所周知，法律是對實踐的經驗總結，而不能完全等同於實踐做法，法律也不能調整所有的社會關係與社會現象。立法實踐證明，對於發展中的一些新情況新矛盾，若在條件不成熟的情況下通過立法手段來解決管理問題，未必能起到良好的調適效果，立法的嚴肅性、適當性和實效性也無從得以保證。因此，要正確把握新時期地方立法的特點、定位、趨勢和規律，既要看到管理的需要，又要順應普遍的民意，既要注重製度的創新，又要兼顧法治的精神，更好地實現立法表達、平衡、調整社會利益關係的作用，更好地發揮立法的引領和推動作用。
（二）認識和把握立法決策與改革決策的關係
探尋和把握深化改革時期地方立法的特點和規律，對於調整立法與改革關係的策略具有重要意義。在全面深化改革的背景下，我國在相當時間內都將處於改革期。在全面深化改革過程中，無論是衝破思想觀念的束縛，還是突破利益固化的藩籬；無論是清除體制機制性障礙，還是推動治理方式的轉變；無論是編織約束公權力的制度籠子，還是規範公民和市場主體的行為，都存在一定「變數」。這也決定了我國現階段的立法不同於那些社會關係趨於穩定和成熟國家的立法。可以預見，未來一個時期，因深化改革帶來的法規專項清理將更為頻繁，對立法時機和條件將更難判斷，對改革涉足的深水區問題將更難協調解決。
不難理解，立法的特點是「定」，是把某種社會關係用法的形式「定」下來；而改革的特點是「變」，是要將已經穩定下來的生產關係和上層建築中的某些社會關係改變。在地方立法實踐中，深受立法與改革二者內在矛盾的困擾。但科學立法和依法立法的理念要求，立法時要處理好法律法規的穩定性與變動性問題，法律法規不能朝令夕改，只能在漸進修正完善中保持連續性，在變與不變中保持穩定性和權威性。
那麼如何處理好立法的「定」與改革的「變」的關係呢？立法與改革的關係在新時期有時代特點，這個時代特點就是立法要發揮引領和推動作用。而發揮好這個作用，關鍵是要實現立法與改革相銜接，立法決策要與改革決策一致，立法要適應於改革的需要，要服務於改革。但是也理性地認識到，立法決策與改革決策一致，絕不意味著立法簡單的、單純的符合改革的要求就行，而是要通過整個立法程序，使改革的決策更加完善、更加可靠。對有些探索性的改革決策，雖然方向確定了，但是具體怎麼改、制度怎麼設計，還沒有成熟意見的，對這類改革決策在立法的時候應當有前瞻性，為將來的改革發展留有空間。
（三）認識和把握立法問題導向與價值引領的關係
習近平總書記指出：「小智治事，中智治人，大智立法。治理一個國家、一個社會，關鍵是要立規矩、講規矩、守規矩。法律是治國理政最大最重要的規矩。」從中不難看出，立法在治國理政中既具有重要性、必要性，也具有複雜性、思辨性。
法是社會關係的調整器，有自己的構成和作用特點，因而法對社會關係的調整，也有其自身獨特的規律。立法的過程既是一個設定規範的過程，也是價值博弈、權衡與選擇的過程。立法可以規制人們的行為，但規制只是立法作用而非真正目的。實際上，通過規制人們的行為，只是為了達到立法者價值導向的目的。在地方立法實踐中，有的政府部門有過度依賴地方立法解決棘手問題的想法和做法；在法規起草過程中，過度強調行政管理而忽視民意，使權力、權利、義務、責任配置不均衡，這些均不可取。
實踐表明，並不是所有的社會關係都需要用法律法規來調整。事實上，一些政策文件、經濟手段和市場機制的調節功能甚至比法律法規更廣泛更直接。因此，確定社會關係為法的調整對象應具備以下幾個條件：一是社會關係客觀上有被法調整的可能性；二是法調整的公益性；三是法調整的效益性，因為法律法規調整本身意味著國家強制力量的支付，因此要研究支出與收益的關係；四是法調整的比例性，即法律法規調整的期望結果和副作用的比例關係；五是法調整的可接受性，即被社會普遍所認同。由此，在強調立法要反映和體現所調整社會關係的客觀規律的同時，更要強調立法要遵循自身調整的規律，堅持問題導向和價值引領的統一，即是說在針對問題立法、立法解決問題的同時，也要充分考慮立法的目標導向、價值引領。只有二者的兼顧和統一，才能真正全面發揮立法的價值功能。
（四）認識和把握地方特色與法制統一的關係
突出地方特色是地方立法的價值取向。發揮好地方立法的應有作用，不僅可以使憲法、法律、行政法規和國家大政方針在地方有效實施，而且可以解決國家立法不宜統一、不好規範的相關立法問題，並因地制宜地解決本地區特有的實際問題。但我國法制統一原則又要求，制定地方性法規要與憲法、法律、行政法規不相牴觸。因為在統一而又分層次的立法體制下，就地方立法的調整對象而言，從總體上看無一不處於國家上位法的調整範圍之內，這是地方立法不牴觸原則的必然要求。
不牴觸原則，其蘊含既不得與上位法的內容相違背、相衝突，也不得與上位法的精神和基本原則相衝突、相矛盾。這就要求在突出地方立法特色，增強地方性法規的配套性、實施性時，均必須以維護國家法制統一為根本前提。尤其進行創製性立法時，無論是立項、起草階段，還是論證、審議環節，都必須把不牴觸原則作為基本前提，其次才是考慮地方的特殊性，以及法規的可行性，以及與其他同位階法規的協調性、系統性。比如，在環保立法實踐中，對於夜間施工作業的臨時排汙許可證制度曾在我市沿用多年，行政管理效果也較好，因此政府提交的《重慶市環境保護條例（修訂草案）》予以了保留。但在市人大常委會審議中發現，根據環保法的規定，排汙許可只能由法律設定，因此關於夜間施工作業臨時排汙許可的規定於法無據，不能由地方性法規創設。為確保法制統一，故取消了這項許可制度。這種情況在地方立法實踐中大量存在，應當慎重對待，確保依法立法。
三、改進立法工作的對策建議
黨的十九大作出了「中國特色社會主義進入了新時代」「我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發展之間的矛盾」的重大論斷。這對地方立法工作提出了新任務，對遵循和把握新時代立法工作規律提出了新的要求。結合重慶立法工作實際，我們從立法預測、立法決策、立法實施等方面進行思考，以期我市地方立法能更好反映立法規律並體現地方立法特色，更好地發揮立法的引領和推動作用。
（一）切實增強立法規劃和立法計劃實施的實現基礎，進一步完善法規立項預測預判機制
科學立法，要求尊重立法規律和法律法規的特質，使立法準確反映和體現所調整社會關係的客觀規律，同時遵循中國特色社會主義法律體系的內在規律。要不僅重視權利與義務的合理分配，而且也要注重立法過程諸環節的科學性，克服和避免主觀立法及違背法律形式要求的做法。新時代的立法，還要基於我國社會主要矛盾的變化及新的戰略與目標，以避免法律與社會發展進程的脫節。
這當中，立法預測科學是重要的一環。具體而言，這涉及到立法規劃、立法計劃編制工作。對於編制立法規劃和立法計劃的價值，有的學者認為這類活動可劃分到立法預測準備階段，有的學者認為其屬於提出法案階段，有的學者認為其系確立目標階段。但無論怎麼劃分，這項活動均是人大立法過程中的不可或缺的事項。
我們認為，就地方立法而言，要突出以法規立項決策為中心的立法規劃、立法計劃編制工作，切實增強立法規劃和立法計劃實施的實現基礎，在立法研判預測中切實把握好立法的階段特點和發展規律，在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面加強立法研究。具體而言，要堅持圍繞中心、服務大局、急需先立、成熟優先、立改廢釋並舉等原則，強化立法項目統籌安排，合理配置立法資源，努力增強立法工作的計劃性、針對性、協調性和系統性。一是落實好開門立項。在激發政府職能部門法規起草能動性的同時，進一步完善立法建議項目向社會公開徵集機制，廣泛收集立法諮詢專家、人大代表、群團組織、行業協會等的意見建議，進一步擴大立法項目的來源。二是引導好立法重心。樹立「有所為有所不為」的理念，正確區分立法保障與經濟手段、法規規範與市場機制各自的調節功能，著力把握地方性法規與政策、規章以及其他社會調控手段的區別，確保將有限的立法力量和資源投入到各年度的重點立法項目上。三是組織好立項溝通。對有關方面提交的法規立項申請和論證報告，先交由相關專委會分類評估、逐項研究，優先篩選出各方意見比較一致、立法條件比較成熟、急需通過立法解決問題的立法項目。這個過程中，為避免人大專委會和政府法制辦「當家」，還可組建由人大常委會組成人員、立法諮詢專家等組成的專家團隊，對規劃計劃草案進行「二次把關」。四是統籌好項目安排。著力把握好各個時期的立法需求點和社會關注點，注重立法長遠規劃和年度目標相結合，構建起以五年立法規劃和年度立法計劃為基礎的多層次、相銜接的項目庫載體，並實行「臺帳式管理、滾動式推進」，為各年度立法工作順利實施打牢了基礎。此外，要進一步加強對立法規劃計劃貫徹執行督導，賦予立法規劃一定的剛性要求，強化立法計劃的執行性，從而確保立法工作整體統籌實施、有序協調推進。
（二）持續研判立法決策與改革決策的互動關係，充分發揮立法的引領和推動作用
對改革和立法關係的關注，必須是持續而深入，方能應對好立法的「定」與改革的「變」。當前及今後一個時期，因深化改革涉及的立法工作任務更重、要求更高、難度更大，需要研究的問題越來越多、越來越專。善於從中發現規律、認識規律，遵循規律、把握規律，是將改革納入法治軌道的認識基礎。要做到這一點，就必須通過多種途徑、運用多種方法加強調查研究，深入實際，從個別到一般，透過現象看本質，找到符合本地實際的立法特質，找到可持續遵循的立法規律。其方法路徑之一，是建立常態化的法規監測研判機制。
法規實施情況監測，在理論界有「立法後評估」「立法效果評估」「法規實施效果反饋」等稱謂，通常是指運用動態的方式了解法律法規在實踐中的運行狀況，以檢驗其與經濟社會發展的要求是否適應，與其他法律法規是否相協調，從而確定其是否繼續實施或調整的制度。我們認為，著眼我市地方立法實際，需要從三個階段加強常態化機制建設，以形成較為系統的立法後監測研判制度體系：一是在法規頒布後短期內，由法規起草部門或主要執法機關向人大常委會報告法規的實施情況以及制定配套措施的情況，監測法規中的關鍵制度、重大制度的實施效果。二是在法規頒布中期，適時開展執法檢查、執法調研、工作評議等活動，包括委託區縣人大常委會有針對性地開展法規實施效果執法檢查評估，多層面多渠道地了解法規執行情況及整體實施效果，實時發現需要解決的問題，以有針對性地開展法規釋義、立法解釋甚或法規修改等工作。三是在法規頒布遠期，要開展立法後評估或法規清理工作，對法規的主要制度提出是否繼續保留、是否進一步完善等建議，為下一步法規「立改廢釋」提供依據。
（三）進一步拓展人大代表參與立法的路徑方法，有效加強和完善民主立法制度機制
民主立法的核心是為了人民、依靠人民，這是立法必須遵循的價值取向。立法工作必須與經濟社會發展的現實需求高度契合，必須以社會公眾的認可度來衡量。離開了社會各界的參與，立法活動就成了「無源之水，無本之木」。但現實中，立法中對民意的把握很難透過現象看本質，同時也存在公眾立法參與平衡性不夠的問題。如徵求公眾意見僅通過網絡的形式，雖能提高立法工作效率，但卻忽視了通常網民具有年輕化、知識化的特徵，並不能完全代表公眾整體這一客觀實際。
人大代表來自各行各業，是社會各界的先進分子和精英，且與人民群眾聯繫緊密，是人大聯繫群眾的重要橋梁和紐帶。代表們的意見和建議反映了人民群眾的心聲，動員和引導代表參與地方立法是加強立法工作的重要力量源泉，從代表意見建議中才能更好把準立法方向、汲取有益營養，讓立法工作更有朝氣、更接地氣、更有底氣。因此，應更加重視各級人大代表在立法中的作用，著力抓好代表參與立法的「規定動作」和「增選動作」，保障代表對立法工作的知情權、參與權和建議權。「規定動作」即對每一個法規案均儘可能地通過座談會、電話、信件等方式徵求廣大代表的意見建議；「增選動作」即針對立法的不同情形，適時邀請相關代表參與調研考察、組織召開專業組代表論證會、開展法規草案集中研讀活動，積極引導廣大代表建言獻策，有力支持和保障代表通過多種途徑提出立法意見建議。
（四）進一步優化立法工作組織實施模式，充分發揮人大常委會在立法中的主導作用
立法是從法律制度層面調整社會關係，關涉社會利益的分配、權利與義務的配置，勢必涉及到利益矛盾衝突。但立法觸及矛盾後，不能避重就輕「繞開走」或作「無害化」處理。唯有經過充分論證、相互交流、相互博弈後形成的具有共識性的法律，才會具有廣泛的社會利益代表性，並在客觀上為絕大多數社會成員所接受與認同。即是說，要解決地方立法中的矛盾，必須通過溝通協調工作實現民主到集中、分歧到共識、對立到統一。所謂溝通，是指在一定的現實條件下，人們彼此交流和傳遞各自觀點、思想、願望等信息的過程；所謂協調，是指正確處理組織內外各種關係，為組織正常運轉創造良好的條件和環境，促進組織目標實現的方法。
溝通協調的效果在一定程度反映了人大立法工作的組織實施效果。在地方立法工作中，必須依託人大發揮立法主導作用，方能有效解決立權與立責、管理與服務等衝突，處理好法規的穩定性與變動性、現實性與前瞻性、原則性與可操作性等關係。要緊緊依靠黨的領導和支持，健全人大主導下的立法組織模式，統籌實施好法規立項、起草、審議、論證等各階段各環節的工作，建立多層面、多渠道的外部溝通協調機制，形成人大內部運行順暢、步調一致的立法工作鏈條。比如，法規起草時採取聯合起草的方式，由人大組建聯合工作組，由人大專委會、政府部門、專家學者搭建起草班子，共同參與、共同推進，切實發揮各方優勢，真正變立法「擊鼓傳花」為「集體跑」。又比如，在黨委的領導下，在人大的主導下，有序開展立法協商，探索建立立法中涉及的重大利益調整論證諮詢和爭議較大的重要立法事項引入第三方評估工作規範，確保法規草案論證評估的科學性、中立性、客觀性。
同時也要認識到，地方立法絕不能搞立法「政績工程」，不能搞形式主義的配套立法，絕不能在立法數量上搞攀比，盲目地比多比快比創新。因此，也要通過發揮人大主導作用，加強立法組織實施，堅持從地方實際出發，堅持遵循立法規律，恰當選取現實需要又必須通過地方立法進行調整的事項，統籌考慮，合理安排，有針對性地鎖定重點開展立法。
[1] 表一中數據來源於市人大常委會年度工作報告以及《重慶民主法治30年》（西南師範大學出版社，2008年11月，259頁）。
[2] 四個轉變即由重點移植向制定新法規的轉變；由加快立法進度向提高立法質量的轉變；以實施性立法為主向突出地方立法特色的自主性立法與實施性立法並重的轉變；由初步建立地方性法規框架向完善地方性法規結構的轉變。摘自1998年《重慶市人大常委會工作報告》。
[3] 「四不立」即超越地方人大及其常委會立法權限的不立，沒有新意的不立，缺乏本市特色的不立，可操作性不強的不立。「四堅持」即堅持與國家法律、行政法規銜接配套，堅持實施性立法和創製性立法相統一，堅持立、改、廢並舉，堅持以提高立法質量為重點來處理好數量與質量的關係。