摘 要：在切實推進依法改革和全面深化改革的新形勢下，以適當擴大地方立法權限為重點進一步優化立法權限配置，實現地方事權與立法權相匹配，對於調動中央和地方兩個積極性，並為地方先行先試改革提供法治保障，具有重要現實意義。當前應當從四個方面優化立法權限配置，一是設立不同層次的法律保留事項，適當擴大地方性法規在基本制度實施方面的空間；二是進一步擴大地方性法規在設定行政處罰、行政強制等方面的權力；三是除全國性事務外，中央立法應當為地方立法留有必要空間；四是為保障地方依法改革，應當明確法律授權地方立法的程序和範圍。
關鍵詞：立法權限配置 地方立法 法律保留 深化改革
我國是單一制國家，立法權都歸屬於中央，中央通過憲法和法律授權地方享有一定的立法權。但隨著經濟社會的不斷發展和改革的不斷深化，現行立法權限劃分已日益不相適應。在堅持我國單一制的立法體制下，以適當擴大地方立法權限為重點進一步優化立法權限配置，對於調動中央和地方兩個積極性，更好地發揮地方立法在推動和保障全面深化改革中的作用，促進中國特色社會主義法律體系的不斷發展和完善，具有重要意義。
一、進一步優化立法權限配置的必要性
根據我國憲法和法律的相關規定，目前地方性法規的權限範圍主要有三個層面的限制。第一個層面的限制是憲法、地方組織法、立法法的規定。根據憲法、地方組織法和立法法的規定，地方性法規的權限邊界是「不同憲法、法律、行政法規相牴觸」，即「不牴觸原則」，並明確地方性法規可以就三類事項作出規定：一是為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項，即實施性立法；二是屬於地方性事務需要制定地方性法規的事項，即自主性立法；三是不屬於法律保留事項，且國家尚未制定法律或者行政法規的事項，即先行性立法。第二個層面的限制是行政處罰法、行政許可法、行政強制法的規定。法律規範的實施是由國家強制力為保證的，這是法區別與其他社會規範的主要特徵之一。國家強制力在行政管理領域的主要體現就是行政處罰權、事前監管的許可權和行政強制權。前述法律明確了地方性法規可以設定的行政處罰、行政許可、行政強制的原則、種類、範圍等。這些規定直接關係到地方性法規的立法權限大小，直接關係到地方立法在治理社會中根據本地實際運用強制手段和措施所能發揮作用的範圍。第三個層面的限制是其他部門法律和行政法規的具體規定。由於地方性法規不得與法律、行政法規相牴觸，因此，大量部門法律和行政法規調整範圍的大小，具體制度設計是原則還是具體，直接決定了相應地方立法的空間。
我國是單一制國家，包括立法權在內的國家權力都歸屬於中央，遵循的基本原則是地方服從中央，下級服從上級。這是現實的需要和歷史的選擇，也有歷史傳統、民族文化、民族心理等因素，有其必然性和合理性。「在中國快速工業化和現代化過程中所要解決的縮小經濟差距、維護社會穩定、應對國際壓力和挑戰等問題上，加強中央集權和維護中央權威具有現實必要性。」[1]但中央集權並不等於中央專權，中央集權主要是從權力的終極歸屬意義上講的，即所有的國家權力都歸屬於中央，地方管理權限來源於中央授權。由於我國疆域廣袤、幅員遼闊、人口眾多、地理環境複雜、地區間經濟社會發展水平和文化的差異較大，為實現有效社會治理，中央需要根據經濟社會發展形勢，依照法定程序授予或者收回地方相應管理權限。適時調整中央和地方的權力劃分，對於更好地發揮中央和地方兩個積極性，促進國家長治久安和繁榮昌盛，具有重要意義。建國以來，我國中央和地方的關係大致經歷了兩個階段。第一個階段是1978年改革開放前的計劃體制時期，中央高度集權。建國初期，百廢待興，各級政權建設剛剛起步，權力高度集中於中央，這對於維護國家統一和政治穩定，區分輕重緩急、集中力量辦大事，建立必要的經濟基礎和社會秩序，發揮了重要作用。但隨著經濟社會的發展，各項事業進入常態化後，地區差異和發展不平衡狀況凸顯，在不少領域中央統一政令的一刀切做法已不適應地方的差異化發展，也不利於發揮地方積極性。對此，毛澤東主席在1956年談及如何解決中央和地方的矛盾關係時說，應當在鞏固中央統一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，發揮中央和地方兩個積極性。[2]周恩來將其概括為既要會講「北京話」，又要會講「地方話」。之後，由於國民經濟極端困難，行政體制僵化，中央於1958年下放了部分經濟管理權限，但因地方盲目建設和重複建設，造成國民經濟比例失調等問題，1960年又收回了下放的權限；1970年中央再次下放權力，1975年再次收回。中央和地方關係陷入「一放就亂，一收就死」的困局。就中央和地方立法權限的劃分而言，這個階段在兩個不同時期分別實行了不同的立法模式，可以概括為分散立法模式和中央集權的立法模式。[3]實行分散立法模式的時期是建國後至1954年憲法頒布。中國人民政治協商會議全體會議、中央人民政府委員會和政務院都有相應立法權，以及地方縣級以上人民政府，均享有一定的立法權。這一時期立法權行使體現了多元和分散性的特點，主要原因是中央立法短期內難以滿足革命和建設對大量法律法令的需求，同時新老解放區差異較大。1954年憲法頒布後至改革開放前，是中央集權的立法模式，也是高度計劃體制的具體體現。根據1954年憲法的規定，全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關，全國人大常委會僅有解釋法律和制定法令的權力，國務院和地方都沒有立法權。這個階段雖然在不同時期採取了不同的立法模式，但分散立法模式只是一個過渡性安排，總體而言還是高度中央集權的階段。第二個階段是1978年改革開放至今，中央在集權的基礎上適度向地方放權，中央與地方關係逐步納入法治化軌道。改革開放之後，中央高度集權的體制難以適應市場經濟發展和改革的需要，中央向地方不斷放權成為主旋律。如何把握好中央集權與地方自主管理權之間合理的度，事關改革發展大局。黨和國家領導人對此問題都很重視。鄧小平提出，權力不宜過分集中，同時也要反對分散主義，走極端。陳雲強調國家建設必須全國一盤棋，注意統籌全局和綜合平衡。江澤民提出，要正確處理中央和地方的關係，局部利益和整體利益的關係。胡錦濤在十七大報告中提出，要統籌中央和地方關係，統籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益，充分調動各方面積極性。改革開放沒有經驗可循，是摸著石頭過河，需要地方在改革中先行先試，為改革積累經驗，中央在不斷擴大地方經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務方面權力的同時，還通過建立經濟特區、經濟開發區等政策特區，推動改革開放不斷深入。鄧小平強調要一手抓經濟發展，一手抓法制建設。改革開放以來，在經濟建設取得舉世矚目成就的同時，法制建設也取得豐碩成果，中央與地方的權力劃分開始逐步納入法治化軌道。1979年地方組織法首次賦予省級人大及其常委會制定地方性法規的權力，1982年憲法對此予以確認，明確地方性法規的權限邊界是「不同憲法、法律、行政法規相牴觸」，即「不牴觸原則」。1999年，依法治國作為基本治國方略寫進憲法。2000年制定實施的立法法對地方性法規的權限範圍作了進一步明確。
改革發展與法制建設的關係是不斷變化、相互促進的。改革開放初期，法制建設基本處於空白，改革主要以政策為依據，改革先行，然後在積累改革經驗的基礎上再制定相應法律、法規。但隨著法制不斷完善，依法治國不斷推進，特別是2011年中國特色社會主義法律體系建成後，十八屆三中全會關於全面深化改革若干重大問題的決定提出，要推進法治中國建設，強調依法改革，法制先行。習近平強調：「凡屬重大改革都要於法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。」[4]這對地方立法提出了新的更高的要求。全面深化改革的驅動力從國家政策支持轉向地方制度自主創新，改革的深度從過去單純的經濟發展轉向複雜的綜合改革，十八屆三中全會成為全面深化改革的新起點，也是一個新的裡程碑。隨著改革的推進和深入，中央不斷向地方下放權力，推動包括行政審批制度改革、簡政放權在內的行政體制改革，在特定地方建立綜合配套改革試驗區等，賦予地方更大的自主權。目前國務院已先後批覆上海浦東新區、天津濱海新區、深圳、廈門、義烏、重慶、武漢城市圈、瀋陽經濟區等10多個國家綜合配套改革試驗區，此外，還批准設立了上海自由貿易實驗區、舟山群島新區以及溫州、廣東珠三角、泉州、雲南沿邊、青島等5個金融綜合改革試驗區。這些改革措施，是以全面制度體制創新的方式推進改革，有的改革還涉及法律在特定區域暫時停止執行。在中央不斷擴大地方管理權的同時，地方享有的立法權卻與之明顯不匹配，立法法規定的地方性法規權限與地方享有的事權明顯不匹配，與改革的需求明顯不匹配，且隨著行政處罰法、行政許可法、行政強制法的相繼出臺，加上其他一些部門法律和行政法規的規定越來越具體、明確，地方性法規的權限範圍和地方立法的空間越來越小。這一趨勢不利於充分發揮中央和地方兩個積極性，難以適應全面深化改革的需要，已經成為地方依法改革、先行先試的法律障礙。綜上所述，及時修改憲法、立法法、地方組織法，擴大地方性法規的權限範圍，進一步優化立法權限配置，是當前依法深化改革、依法治國的客觀要求，是充分發揮地方積極性和創造性、滿足不同區域差異化改革的必然要求，也是通過法治化手段解決中央和地方權力劃分問題，走出一放就亂、一亂就收困境的必然要求。適當擴大地方性法規權限，符合我國作為一個大國且地區差異大的國情。同時，學者們也指出，「單一制和聯邦制最大區別在於地方自治是否具有憲法地位。實踐證明，單一制國家完全可以通過立法賦予和聯邦國家同等程度的地方自治。」[5]
二、進一步優化立法權限配置的思路
（一）設立不同層次的法律保留事項，適當擴大地方性法規在基本制度實施方面的空間
世界各國經驗都表明，央地權力存在著憲法意義上的最佳配置，不是所有的事情都適合中央來管，中央不應幹預純屬地方的事項，法律必須給予地方相應的治理權力，否則地方往往通過不正當不合法的手段獲得必要的治理權力，同時，只有在承認中央立法權有限性的前提下，才能真正保證中央立法的最高地位和國家法制的統一。[6]目前，合理配置和劃分我國中央和地方立法權限，應當在保證法制統一的前提下，遵循事權與管理權相匹配、事權與財權相匹配、責任與權力相匹配以及體現效率的原則。另外，還應當進一步合理確定和細化法律保留事項的邊界範圍，明確中央立法和地方立法的權限範圍，儘量減少籠統、概括和模糊的規定，增強可操作性。
立法法第八條採取列舉加兜底的方法規定了十項法律保留事項。對重要事項的調控作法律保留是必要的。但這十項法律保留事項的性質不完全相同，全部歸為一類並絕對排除地方性法規的涉足，不科學。建議將立法法第八條具體列舉的法律保留事項劃分為兩類：一類是專屬於法律的，地方性法規不能涉及的，主要包括國家主權、犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰、訴訟制度等；另一類是由法律規定基本原則和主要制度，地方性法規可以根據本地實際對其進行細化和補充，主要包括地方各級人民代表大會、人民政府的組織、職權和程序，區域自治和基層群眾自治制度，經濟制度和財政、稅收、金融、外貿等制度。例如，立法法規定各級人民代表大會組織和職權屬於法律保留事項，但實踐中，目前各省、自治區、直轄市基本都對人民代表大會的組織、職權和基層群眾自治制度等事項，制定了相應地方性法規。
（二）適當擴大地方性法規設定行政處罰、行政強制的權力
「強制能力」被視為國家治理八大基礎性能力之首。[7]凱爾森提出，法律是人類行為的一種秩序和社會組織的特殊技術，和宗教、道德等其他社會秩序的區別在於法律是一種強制性秩序。[8]要保證地方立法所確立的「秩序」，達到有效的地方治理，必須要有相應的必要的行政處罰、行政強制等強制措施和手段作為保障。
1．關於行政處罰。地方性法規設定的法律責任主要是行政處罰，但行政處罰法對地方性法規設定行政處罰的種類和幅度等方面限制偏嚴，這不利於發揮地方性法規在拾遺補漏、有效管理和服務地方性事務、體現不同地方管理需求等方面的作用，特別是國家立法在某些管理領域沒有相應處罰規定，將導致地方的管理措施難以有效落實。建議適時修改行政處罰法，相應擴大地方性法規設定行政處罰的權力。第一，允許地方性法規創設新的行政處罰種類。根據行政處罰法的規定，地方性法規只能設定警告，罰款，沒收違法所得、沒收非法財物，責令停產停業，暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷企業營業執照以外的執照等六類。我們認為，除限制人身自由的處罰外，限制地方性法規創設其他對公民權利義務影響較小的處罰種類，沒有必要，沒有充分理論依據，也不利於發揮地方立法的創造性。理論是灰色的，生活之樹長青。行政處罰的種類是人們在總結管理經驗的基礎上逐步創設出來的，並將隨著社會的發展和人們認識的深化，不斷推陳出新。地方性法規根據本地執法實際和特點，在總結執法經驗的基礎上，創設新的行政處罰，正是地方特色的體現，也是賦予地方立法的意義之所在。例如，行人闖紅燈是執法的難點，有的地方作了探索，對於闖紅燈的行人，規定其在路口從事一定時間的維護交通秩序的義務勞動，這種處罰方法從某種意義上來論效果比簡單的罰款要好，應當允許地方進行探索。第二，法律、行政法規對其規定的禁止性行為未規定行政處罰的，應當明確地方性法規可以根據本地實際設定相應行政處罰。根據行政處罰法第十一條的規定，法律、行政法規對違法行為已經作出行政處罰規定，地方性法規需要作出具體規定的，必須在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的範圍內規定。但對法律、行政法規規定了禁止性行為但未設定相應行政處罰的，該條未明確地方性法規是否可以設定相應行政處罰，這導致理論和實踐上有不同認識。一種觀點認為，法律、行政法規規定了禁止性行為，但未設定行政處罰的，說明立法者對該禁止性行為不需要設定行政處罰已作了充分考慮，地方性法規不得再設定相應行政處罰，否則，將與上位法的精神相悖。另一種觀點認為，對法律、行政法規規定了禁止性行為但未設定相應行政處罰的，行政處罰法並沒有明確排除地方性法規根據本地實際設定相應行政處罰。我們認為，法律、行政法規是面向全國的，很難兼顧地方差異和不同需求。某些禁止性行為在有的地方很少發生，在另一個地方則可能是非常嚴重的問題，中央立法不宜或者難以一刀切，這恰恰需要地方性法規發揮拾遺補漏和體現地方特色的作用。同時，由於對該條的不同理解和爭議，對地方立法產生困擾，也不利於法制統一。建議進一步明確，對法律、行政法規規定為禁止性行為但未設定處罰責任的，地方性法規可以根據本地實際增加行政處罰。第三，明確地方性法規可以在法律、行政法規規定的違法行為之外，根據本地實際規定其他違法行為並設定相應行政處罰。行政處罰法對此沒有明確規定，實踐中，地方性法規根據本地實際，在法律、行政法規規定的違法行為之外，根據實際需要規定其他違法行為並設定法律責任的情況比較普遍，也是地方行政管理的需要。但對此有不同看法。有的觀點認為，在某個領域，如果已經有了法律、行政法規，表明法律、行政法規對該領域內哪些行為認定為合法或者不合法，對哪些行為給予行政處罰，給予何種行政處罰，如果是罰款，罰款的幅度範圍是多大，均已作了充分考慮，因此，地方性法規不能超越法律、行政法規的規定，在該領域內再創設新的違法行為和行政處罰。我們認為，這一觀點是偏頗的，既不符合憲法、立法法和行政處罰法的精神，也不符合地方立法的價值和實際需求。國家授予地方立法權的重要目的之一，就是適應地方實際情況複雜性的需要，彌補中央立法的滯後性和不能體現地區差異的缺陷。另外，地方性法規的制定主體是地方人民代表大會。根據憲法的規定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會是我國的權力機關，行政機關是權力機關的執行機關。因此，地方性法規不同於規章乃至行政法規，規章、行政法規的性質是執行性的，而地方性法規是人民通過地方權力機關管理本地事務的體現，在法律保留事項外，在不與上位法的基本原則和具體規定牴觸的情況下，應當賦予其根據本地實際創設新的規範的權力。為避免歧義和爭議，發揮地方性法規應有的作用，建議進一步明確，地方性法規可以在法律、行政法規規定的違法行為之外，根據本地實際規定其他違法行為並設定相應行政處罰。
此外，我國地區間經濟發展程度差異較大，中央立法在規定罰款的行政處罰時不宜一刀切，應當作較原則的規定，由地方根據情況進行細化，或者直接授權地方規定具體罰款數額。
2．關於行政強制。行政強制法的出臺，對於規範行政強制措施和行政強制執行的設定和實施，促進和監督行政機關依法履行職責，防止行政強制被濫用，保護公民、法人和其他組織的合法權益，具有重要意義。但是，行政強制法對於地方性法規設定行政強制的限制過嚴。建議進一步擴大地方性法規設定行政強制的權力。
第一，適當擴大地方性法規設定行政強制措施的種類。例如，「登記保存」等強制措施，對公民權益相對影響較小，沒有必要進行限制。
第二，進一步擴大地方性法規設定強制措施的事項範圍。根據行政強制法的規定，地方性法規設定強制措施，有兩個方面限制，但比較原則，需要進一步明確。其一，對「尚未制定法律、行政法規的」如何理解，容易產生歧義，即：是指對某個領域的管理事項尚未制定法律、行政法規，還是指對具體管理事項尚未制定法律、行政法規？建議明確是指對具體管理事項尚未制定法律、行政法規。其二，「地方性事務」的內涵和範圍，在實踐和理論上都不清楚，實際上也界定不清楚，也沒有實踐意義。建議刪去這一限制。
第三，允許地方性法規授權的具有管理公共事務職能的組織作為代履行的主體。根據行政強制法的規定，代履行的主體是行政機關或者法律、行政法規授權的具有管理公共事務職能的組織，不允許地方性法規授權的具有管理公共事務職能的組織代履行。限制地方性法規授權的具有管理公共事務職能的組織代履行，沒有必要，不切合地方實際，也不利於提高執行效率。一方面，在目前行政管理體制下，不少事項都是由地方性法規授權的組織在實施具體管理工作，例如港口、路政、道路運輸、農業機械等管理領域，這些管理公共事務的組織長期從事有關管理工作，具有相應的人力、物力和專業技術，在以往的地方性法規中一般都直接授權其行使許可、處罰和代履行等職權。行政強制法規定地方性法規授權的組織不得行使代履行，致使地方性法規不得不修改相應規定，將代履行的主體由授權的組織修改為其所屬的行政機關，但實際上代履行仍由原授權組織在實施，換湯不換藥，唯一的不同是責任主體變成了行政機關，但這不僅使權責不一致，而且增加了立法和行政成本。同時，也與地方性法規授權的組織依法行使許可、處罰等職權不匹配。另一方面，代履行是一種間接強制執行，是一項輕微、緩和的行政措施，對當事人權益影響不大，且行政強制法對代履行的條件、適用範圍和實施程序等都作了明確規定。在這種情況下，允許地方性法規授權具有管理公共事務職能的組織實施代履行，並不會導致代履行被濫用或者當事人權益受到侵害的後果，符合地方行政管理的實際。
此外，目前強制執行的基本模式是以申請人民法院強制執行為主，行政機關強制執行為輔，這種模式的弊端是效率過低，遲到的正義是非正義，有時反倒不利於保護公共利益和公民合法權益。為此，建議重視發揮行政機關強制執行的優勢，同時，加強和完善對行政機關強制執行的內部監督和司法監督。
（三）其他法律和行政法規應當為地方立法留有必要空間
憲法、地方組織法、立法法、行政處罰法、行政許可法、行政強制法對地方立法權限作了原則、概括和一般性的規定，而其他法律和行政法規則對某個特定事項或特定領域作了具體規定，這直接決定了地方立法空間的大小。目前，中央層面立法呈現越來越精細化，越來越具體化的趨勢，地方立法的空間越來越小，這一方面反映了中央立法水平和質量越來越高，操作性越來越強，另一方面，根據憲法、立法法等規定[9],法律可以對任何領域的任何事項作出規定，包括純粹的地方性事務，法律的權限範圍沒有相應限制和邊界。但是，一些法律規定過於具體化，往往很難兼顧地方差異，一刀切的規定導致一些法律規定在有的地方難以執行。其他法律和行政法規作為中央層面立法，對法律保留事項以外的立法事項，除非是全國性問題、跨省際的問題由中央立法統一規定，中央原則上不予立法，由地方性法規作出規定為宜，以給予地方立法相對獨立的空間。例如，對於民事主體、物權、債權、民事侵權、婚姻、繼承、商標、專利、著作權、會計和票據制度、保險等全國性問題或者事關全國性利益的事項，宜在法律、行政法規中作統一、具體、明確的規定，這有利於保證法制統一，促進全國統一市場的形成。但對於其他事項的立法，中央立法應當慎重，儘量不立、少立。同時，若中央就這些事項進行立法，應當充分考慮地方差異，不宜全國作統一具體規定，要作原則性規定，為地方相應實施性立法留有必要空間。在中國特色社會主義法律體系已經形成、地方性法規以實施性立法為主的情況下，為地方立法留有必要空間，對發揮地方積極性、創造性、體現地方特色，適應地方依法改革和發展的需要尤為重要。
（四）推進依法改革，明確法律授權地方立法的程序和範圍
推進國家治理的現代化，就是要推進和實現國家治理體系和治理能力的法治化、民主化、科學化和信息化，其核心是推進國家治理的法治化。[10]依法改革是推進國家治理法治化的重要體現和必然要求。但地方在貫徹十八屆三中全會關於全面深化改革的決定，先行先試過程中，涉及不少中央立法事項。這些情況實踐中可分為兩種。一種是已有法律、行政法規，但不適應先行先試要求，又不具備全面修改的條件，使先行先試遇到法律障礙。另一種是國家未制定相關法律、行政法規，使先行先試缺乏法律依據。在這種情況下，如何既保障改革的順利進行，又使改革在法治軌道上運行，是目前急需解決的問題。比較可行的辦法，就是對前一種情形，由全國人大或者其常委會、國務院根據地方改革實踐的需要，暫停部分法律、行政法規規定在先行先試區域的執行；對後一種情形，屬於中央立法事項的，除涉及國家主權、犯罪和刑罰、剝奪公民政治權利和限制人身自由的強制措施和處罰外，也可以根據地方的需要授權地方制定地方性法規，為改革提供法制保障。例如，上海自貿區、浙江省義烏市進行國際貿易綜合改革試點、舟山群島新區等試點，都涉及財政、稅收、海關、金融和外貿等問題，需要暫停部分法律規定在該地區的實施，並賦予地方立法先行先試的權限。
（本文載《法治研究》2015年第2期。）
作者簡介：丁祖年，浙江省人大常委會副秘書長、法制工作委員會主任；路國連，浙江省人大常委會法制工作委員會副處長。
[1]孫彩紅餘斌《對中國中央集權現實重要性的再認識》，載《政治學研究》2010年第4期。
[2]參見《毛澤東選集》第五卷，人民出版社1977年4月第1版。
[3]參見李林《中國立法權限劃分》，載地方立法網（2003年11月6日）。
[4]摘自習近平於2014年2月28日在主持召開中央全面深化改革領導小組上的講話。
[5]張千帆：《主權與分權—中央與地方關係的基本理論》，載《國家檢察官學院學報》2011年第2期。
[6]參見張千帆：《中央和地方分權需要法治化》，載《憲在：生活中的憲法蹤跡》，中國民主法制出版社2011年10月版。
[7]參見王紹光：《國家治理與基礎性國家能力》，載《華中科技大學學報（社會學版）》，2014年第3期。
[8]參見【奧】凱爾森：《法和國家的一般理論》，沈宗靈譯，中國大百科全書出版社1996年版。
[9]憲法和立法法對行政法規和地方性法規的權限範圍作了限制規定，但沒有明確中央和地方的權限劃分，如憲法第三條僅籠統規定，中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則；對法律的權限範圍也沒有限制規定，立法法第八條規定了十項必須制定法律的事項，對法律保留事項以外的事項如何處理未予明確，從有關規定看，並沒有限制法律對法律保留事項以外事項進行調控。具體參見憲法第三條、第六十二條、第六十七條、第八十九條、第一百條、第一百一十五條、第一百一十六條，立法法第七條、第八條、第五十六條、第六十三條、第七十一條、第七十三條。
[10]秋石：《國家治理現代化將擺脫人治走向法治》，載《求是》2014年第1期。