摘要
2019年，拉美地區經濟增長持續放緩，貧困率有所反彈，多國爆發大規模社會運動。聯合國拉美經委會預估2014至2020年將是地區近40年來增長最慢的時期。針對拉美2019年呈現的綜合形勢、面臨的困難和潛在風險，本報告在全球和歷史比較的視角下進行解讀，並嘗試分析地區新近政策的有效性，從而對地區近期走勢做出判斷。報告認為，2019年拉美在政治、經濟和社會形勢方面與全球發生「共振「，而其相對全球其他地區，出現了經濟「超調」，下滑態勢加速，這加大其邊緣化困境，也使得地區社會動蕩出現了持續上升趨勢；拉美的形勢變化具有深層的結構性原因，經過本世紀初期的發展，拉美在經濟上的對外依附性加強，政治脆弱性加大，而社會需求的難以滿足加大了其結構性挑戰；針對當前困境，拉美各國除了適應民意進行「修憲」等改革外，著重調整了經濟與社會政策，並在2019年推出多項改革措施。但是，拉美改革措施受到了財政與貨幣政策空間的約束，短期效用有限，而在2020年全球」黑天鵝「頻發的背景下，拉美的改革面臨多重內外部限制，其年度經濟增長持續不樂觀，而政治和社會形勢的不確定性仍將繼續。
關鍵詞：拉美 形勢 不確定 結構
20世紀80年代，因債務危機爆發，拉丁美洲與加勒比（以下簡稱「拉美」）地區經濟持續低迷，GDP年均增長率由1950—1980年的5.5%下降為1.1%，社會形勢也明顯惡化，成為「失去的十年」。此後90年代的結構性改革時期，拉美GDP年均增長率上升至3.9%，但收入分配差距並未因之縮小，隨之產生嚴重的社會問題，被稱為「又一個失去的十年」。本世紀初期，大宗商品超級周期拉動拉美經濟回升，特別是2004至2011年期間，地區年均增長率超過了5%。同期，拉美開始倡導包容性增長，2000年到2014年之間，地區貧困率從約44%下降至27.8%，赤貧率從12%左右降至7.8%。然而，2014年以來，拉美年均GDP增長率降到了0.4%，人均GDP增長率降為-0.7%，受此影響，地區政治和社會衝突都明顯上升。2019年，拉美地區GDP增長0.1%，人均GDP下滑0.9%，貧困率和赤貧率分別回升至30.8%和11.5%，與之相伴，厄瓜多、智利和哥倫比亞等國爆發大規模社會運動，而秘魯和玻利維亞等國則出現較為激烈的政治危機。2019年底，聯合國拉美經委會預估地區經濟增長率在2020年也僅能恢復至1.3%，2014至2020年將是地區近40年來增長最慢的時期。在這一持續性低增長下，拉美是否再度出現「失去的十年」已成為各界關注焦點，英國《金融時報》甚至預警，「對於許多國家來說，當前十年有重複歷史的風險」。
針對拉美2019年呈現的綜合形勢、面臨的困難和潛在風險，本文將在全球和歷史比較的視角下進行解讀，並嘗試分析地區新近政策的有效性，從而對地區近期走勢做出判斷。
一、全球比較下的拉美2019年綜合形勢
2019年，世界經濟仍處在國際金融危機後的深度調整期，IMF最新發布的《世界經濟展望》顯示，全球經濟增速僅為2.9%，是2008年全球金融危機以來世界經濟增速最低水平。與此同時，大國間戰略博弈加劇，逆全球化和民族主義、民粹主義持續上升，局部地區動蕩、抗議活動頻繁，全球政治和安全面臨的挑戰有所上升。由於外部不確定性增強，拉美的發展困境更加突出，OECD和聯合國拉美經委會等機構聯合發布的《2019年拉丁美洲經濟展望》稱其進入了「新發展陷阱」，政治、經濟和社會發展均面臨一定挑戰。
（一）經濟表現
2014年之後，拉美一直是全球增速最緩慢的地區。2019年，地區經濟增長仍未擺脫頹勢，在全球經濟中佔比和增長貢獻持續下降。從增長型、全球地位和國際評價指標來衡量，相較於全球其他主要經濟體，拉美面臨地區性的「邊緣化」風險。
一是地區性經濟頹勢持續，經濟績效全球墊底。1980年債務危機以來，拉美多數情況下經濟增長率低於世界平均水平，2014年在經歷前十年相對快速的增長後，拉美出現了持續性的停滯甚至下滑，與新興市場與發展中國家之間的增長差距呈現出加速擴大趨勢，甚至開始滯後於發達經濟體。2019年，據IMF估算，拉美經濟增長率再度處於全球底部，且這種情況在未來兩年內才可能有所緩解（圖1）。在拉美33國中，僅有1/3國家經濟增長率高於全球平均水平，其餘國家表現均弱於世界平均，且有8國為IMF統計涉及的194個經濟體中增長最慢的20%的國家（底部第一五分位），有7國增長率處於底部第二五分位區間。地區前七大經濟體中，除了哥倫比亞外，其他國家表現均弱於世界平均水平，特別是巴西、阿根廷和墨西哥前三大經濟體的增長率拖累地區整體表現。
二是經濟總量的全球佔比下降，多數國家國際經濟地位下滑。受經濟持續低迷影響，拉美地區在全球經濟中的地位相對下降。IMF「世界經濟展望」統計數據顯示，在新興市場和發展中經濟體中，拉美是近40年來世界經濟佔比持續下降唯一地區，其GDP佔世界總量的比重由1980年的12.14%下降至2019年的7.25%（表2）。同期，拉美各國中，僅有智利、哥斯大黎加、巴拿馬和多米尼加四國在全球經濟中的佔比上升，其餘國家在全球經濟中的相對地位都有所下滑；2014年至2019年期間，只有玻利維亞、多米尼加、巴拿馬和巴拉圭四國的全球經濟佔比略有上升，其餘國家的國際經濟相對地位都有所惡化。
三是國際評級偏低，風險敞口較大。在長期低迷的同時，拉美宏觀經濟的不穩定性加大，國際投資者對其風險評級轉差。在全球三大評級公司的主權信用評級中，拉美整體評級偏低，僅有智利、秘魯、烏拉圭、巴拿馬、墨西哥和哥倫比亞六國被公認達到投資級，而其他經濟體普遍被評為投機級，且約有1/3的國家處於較高風險層級，阿根廷和委內瑞拉則被是為具有極高風險（表3）。同時，2019年以來，三大風險評級中，僅有牙買加、巴拉圭、的信用評級上調，阿根廷、厄瓜多、瓜地馬拉、蘇利南、烏拉圭和委內瑞拉的信用風險下調，玻利維亞、哥斯大黎加、烏拉圭、巴哈馬、巴西和智利等國的信用展望持續為「負面」，其他國家的信用展望著保持「穩定」，未出現上調跡象，地區整體面臨著較高的系統性風險。
整體而言，2019年拉美經濟困難加大，地區性經濟衰退和邊緣化趨勢更加明顯。在這種壓力下，各國政府相機選擇經濟政策，試圖促進經濟增長。年內，儘管地區平均通脹率仍保持上升趨勢（7.25%，低於中東和中亞以及撒哈拉以南非洲地區，高於其他地區），但除了委內瑞拉、阿根廷、海地、烏拉圭、尼加拉瓜和蘇利南6國外，其他國家通脹率都控制在5%以內，因此多數國家得以選擇寬鬆貨幣政策，巴西等國選擇追隨美國降息。同時，地區多數國家採取了財政緊縮政策（Austerity），壓縮財政支出和公共投資，這在局部地區引發了民眾不滿，如厄瓜多因取消了對汽油等燃油的價格補貼引發了民眾抗議，此類抗議活動在拉美具有延續性，在20世紀80年代以及1998至2002年地區採取類似極端緊縮政策時也曾出現。
（二）政治形勢
近年來，民粹主義思潮復興，與第三波民主化浪潮疊加，在全球引發了廣泛影響，對傳統國家治理機制形成了一定衝擊，加大了國際政治形勢的不確定性。2019年，拉美出現了與全球趨勢的「共振」，局部衝突有所加大。
一是超級大選周期與國內政治經濟博弈重疊，部分國家政治與政策穩定性下降。2019年是全球大選高峰年，也是拉美為期三年的超級大選周期的收尾年。據統計，當年全球共有87個經濟體舉行（或調整）了總統選舉、議會選舉、地方選舉或公投，其中涉及10個拉美國家，玻利維亞、薩瓦爾多、古巴、巴拿馬、瓜地馬拉、阿根廷、烏拉圭和多米尼克完成了選舉，而蓋亞那和海地則推遲了原定的總統選舉與（或）議會選舉。拉美大選周期平均每12年出現一次，過去三年中地區主要國家均完成大選或政府更迭，選舉政治與原有的政治博弈疊加，政治風險敞口加大。此外，大選後拉美主要國家均推出了改革方案，如巴西、哥倫比亞、墨西哥、秘魯、厄瓜多、智利和阿根廷等國新政府均在在財稅、貨幣與金融、能源、勞工、投資及其他領域提出改革計劃，並提出了私有化方案，這對原有國內利益分配形成衝擊，政策不確定性風險也在增加。
二是政治體系的民眾信任度下降，體制脆弱性增加。在2008年金融危機之後，全球出現政府公信力下降挑戰，不少民眾認為政府服務的發力方向僅面向少數人，而不是社會大眾，這導致了全球民粹主義情緒上升以及對政府的信任下降。OECD國家中，政府的民眾支持率不足50%，近半數國家出現政府信任度下降現象，智利和墨西哥均屬於信任度下降最明顯的國家，2007年至2019年之間，政府信任度分別下降10%和13%；而巴西和哥倫比亞的政府信任流失問題更為嚴重，同期依次下降21%和24%。在拉美地區內部，美洲晴雨表調查數據顯示，地區民眾對政治體系信任度總體下降，僅在2018/2019年度，拉美18國中有13國的立法信任度下降，12國的政黨信任度下降，11國行政信任度下降，12國大選信任度下降（表3）。政府公信力的缺失引發了民眾質疑，對拉美現有政治體系的穩定性形成挑戰。
三是地區政府政治分歧加深，區域合作不確定性加大。世界經濟長期低迷推動了新保守主義的再度興起，「美國優先」政策和英國「脫歐」成為其典型代表，全球右翼力量也隨之上升。2015年之後，拉美右翼政府迅速擴大，逐步逆轉本世紀初期左翼執政黨佔據優勢的拉美政局，而2018—2019年的大選使得地區左右翼力量對比發生變化。伴隨墨西哥與阿根廷新總統洛佩斯和費爾南德斯就任，在右翼執政黨總體佔優的局面下，拉美左翼力量有所回升，這使得地區政治和意識形態的分歧加大，影響了地區政局。一方面，右翼執政黨的增多使得地區一體化形勢發生變化，左翼國家推動的南美國家聯盟停擺，美洲玻利瓦爾聯盟陷入困頓，拉共體也面臨著發展困難，地區自治的「拉美（南美）區域主義」式微；而右翼主導的利馬集團和南美進步聯盟有上升趨勢，美洲國家組織和《美洲國家互助條約》也再度增強，美國主導的「泛美體系」則在上升。另一方面，以巴西極右翼總統博索納羅拒絕參加阿根廷左翼總統費爾南德斯的就職典禮為標誌，南美洲兩大經濟體自20世紀70年代末建立的戰略聯盟遭遇挑戰，不僅影響到兩國主導的南方共同市場的走向，還為地區和平帶來不確定性。
拉美政治生態的變化，使得地區12年一輪的大選政治周期與結構性矛盾相疊加，加大了潛在的政治風險，而且激發了民眾情緒。這種情緒宣洩以兩種形式表現，一種是「以腳投票」，美國蓋洛普諮詢公司(Gallup)的2019年的一項民意調查顯示，27%的拉美民眾有移民意願；在其調查的150個國家中，海地、薩爾瓦多、宏都拉斯、秘魯、委內瑞拉、多米尼加、瓜地馬拉和哥倫比亞名列潛在移民意願最高的20%的國家之中，巴西、尼加拉瓜、玻利維亞和墨西哥的對外移民意願同樣高於受調查國平均水平。另一種則是民眾抗議，2019年委內瑞拉危機的延續、海地反政府遊行、巴拿馬民眾街頭抗議、玻利維亞與秘魯政治危機等均是其國別體現。
（三）社會動態
受到全球政治和經濟形勢的影響，2019年世界主要地區社會形勢趨於惡化。2020年1月，聯合國經濟和社會事務部發布《世界社會報告》，以「迅速變化的世界中的不平等」為主題，指出高失業與收入分配的差異使得不平等現象在全球範圍內呈上升趨勢，而社會治安也在多數國家發生惡化。在全球趨勢下，拉美原有的社會矛盾愈加明顯，主要社會指標表現弱於全球平均水平。
一是失業與非正規化雙高，就業質量持續困擾。過去25年中，全球就業率下降了4.4個百分點，降至2019年的57%，但由於勞動參與率的同步下降，失業率相對保持在較為穩定的水平，全球平均為5.4%。然而，在經濟低增長和持續低收入的壓力下，拉美勞動參與率在2014年之後總體呈上升趨勢，而就業率大致不變，這使得拉美的失業率明顯上升，2019年達到8.1%，高於世界平均水平（見圖2），僅低於北非（12.1%）及中亞和西亞（9.4%）兩大區域。地區各國中，僅有墨西哥、玻利維亞、巴拿馬和薩爾瓦多的失業率低於世界均值，而蓋亞那、巴西、哥斯大黎加等國的失業率均達到兩位數。使得失業矛盾更為突出的是，拉美地區的勞動利用不足率為19.9%，遠高於10.3%的世界平均水平，僅略好於撒哈拉以南非洲地區（21.5%），這使得地區約6600萬人無薪或薪金不足。同時，拉美地區非正規就業率高達53.1%，持續高居全球第一。其中，玻利維亞、瓜地馬拉和尼加拉瓜三國的非正規就業率接近80%，而墨西哥（53.4%）、阿根廷（47.2%）和巴西（46%）的非正規就業率也遠高於可比國家。與地區以中等收入國家為主的發展階段不相匹配，「體面就業」成為該地區面臨突出壓力。
二是貧困與不平等進展減緩，相對壓力居高不下。本世紀以來，世界貧困率有總體收斂趨勢，但收入及財富不平等仍在加劇，全球最富有的10%的人口與其餘90%的人口所擁有的財富比例差距從2000年的11.5%升至2019年的18.3%，而拉美在減貧和降低不平等方面的成就相對突出，其赤貧率和貧困率的降幅僅弱於亞洲，基尼係數也不斷下降。然而，近期經濟降速使得拉美貧困率和不平等現象有所反彈。據聯合國拉美經委會估計，2014年後，拉美貧困率轉降為升，2019年地區貧困人口增至到1.91億（30.8%），預計其中7200萬人（11.5%）生活在極端貧困中，均高於2018年水平（1.85億和6600萬），而貧困人口的增加主要來自巴西和委內瑞拉兩國。同時，拉美地區基尼指數的降速減緩，2002年至2014年間年均下降1.0%，而2014年至2018年間年均降幅降為0.6%，2018年為0.465。然而，需要指出的是，拉美在貧困率和不平等方面仍面臨較大的壓力。截至2019年底，拉美的貧困率低於世界平均水平，但仍遠高於東亞和太平洋地區以及歐洲與中亞地區，尤其是海地、宏都拉斯和薩爾瓦多等國的貧困率仍處於相對高位；該地區仍是僅次於撒哈拉以南非洲地區的世界第二大不平等地區，包括巴西和墨西哥的兩大經濟體在內的地區多數國家仍存在明顯不平等。
三是社會治安有所惡化，安全形勢仍好於多數發展中國家。2008年之後，由於全球恐怖活動增加、地緣政治緊張局勢、難民增多以及大國博弈加劇等因素，世界安全形勢呈總體惡化趨勢，全球和平指數（GPI）年均下降3.78個百分點，而2019年度指數出現了五年來的首次回升，報告所涵蓋的163個經濟體中，有86個經濟體的安全狀況改善。但是，拉美地區性安全狀況有所惡化，地區受考察的23國中，有10國的安全形勢改善，而其他國家形勢惡化。拉美地區當前面臨的安全挑戰主要來自三方面：其一是地區難民流動引發的社會治安壓力；其二是地區政治動蕩引發的安全形勢惡化；其三是局部暴力活動帶來的社會治安問題。然而，由於拉美地區是全球為數不多沒有戰亂的地區，毒品鬥爭也相對集中於個別國家，因此，地區和平狀況在發展中地區內排名靠前，僅略弱於亞太地區。
拉美社會形勢有所惡化，這與政治和經濟形勢惡化疊加，激發民眾的社會不滿情緒，也使得2019年拉美地區全境出現了「敲鍋」運動，社會運動貫穿全年時間，甚至在智利等國出現了較為激烈的暴力社會抗議。但是，應該看到，拉美社會動蕩是各類矛盾逐年累計下的集中釋放。與之相比，同期全球也出現了大範圍的社會運動，部分國家和地區的衝突烈度和延續時間超出拉美。以世界銀行發布的「全球動蕩指數」來看，2009年以來，拉美已經處於動蕩上升期，2019年的動蕩指數達到了近十年的高峰值。但全球範圍來看，拉美動蕩「等級」尚不及全球平均水平，也還低於全球多數地區（圖3）。
綜合來看，2019年的拉美政治、經濟和社會形勢均出現一定程度的惡化，這是地區政治經濟周期、結構性困難與外部傳染共同作用的結果。從三大領域來看，經濟增長停滯已經成為拉美當前種種危機之源，也是拉美在國際比較視野中最「超調」的環節，而政治、社會領域的動蕩大體還在全球共振範圍之內，但已經擴大地區發展環境的不確定性，對經濟增長進一步形成反向作用，使得地區困頓與當前「陷阱」中。
二、拉美當前形勢下的結構性原因
周期性因素是觸發當前拉美困境的誘因，而結構性因素則是其深陷困境的根本原因。本世紀以來，拉美在深度參與全球化的進程中，政治、經濟和社會領域已經出現了一定的結構性變化，這些變化作用於當前拉美，並將決定其長期發展趨勢。
（一）經濟的內生增長動力缺失
在本世紀初期全球大宗商品超級周期的背景下，有利的外部市場環境促進了拉美經濟繁榮一時。但是，地區多數經濟體未能充分利用有利的商品機遇期提升其內生經濟增長動力，經濟的外部性卻在不斷提升。據統計，2000—2018年，拉美是全球全要素增長率（TFP）增長最緩慢的地區，特別是2016年之後，其TFP持續衰減（表4）。TFP的負增長進一步拉低生產要素的使用效率，使得拉美地區的投資率低於全球平均水平。2014年後，固定資本形成率的拉美地區均值始終低於20%，在地區半數經濟體內也低於20%。資本積累不足與生產率增長緩慢已經成為拉美經濟增長乏力的根源。
在內生經濟動力不足的情況下，拉美對外依存度保持高位，經濟的外部脆弱性較強。根據拉美經委會統計數據核算，2018年拉美貿易依存度為45.5%，除了哥倫比亞、阿根廷、巴西和古巴外，其他拉美國家的貿易依存度均高於40%；相比於2000年，地區一半以上的國家貿易依存度提升。同期，初級產品在拉美出口中所佔比例相對較高，2018年仍高達48.2%，除了部分中美和加勒比國家外，拉美20國的初級產品出口佔比高於世紀之初。因此，國際大宗商品市場價格成為拉美經濟增長中的權重影響因素，而中國等主要初級產品進口國與拉美地區之間的經濟聯動性也相應提升。2019年，IMF國際大宗商品價格指數下降8.3%，全球多數經濟體增長乏力，拉美在外部動力不足的情況下，持續陷入低增長之中。
（二）政治的不確定性增加
第三波民主化浪潮興起的40多年中，拉美地區的民主體制和政黨政治體制不斷完善，但近年來民主疲勞的跡象開始顯現。拉美晴雨表調查數據顯示，在2010年至2018年期間，拉美地區對民主的總體支持率從60%下降到48%，是近年來的最低水平，而對民主政權與專制政權之間的冷漠則從16%上升到28%；在2009年至2018年期間，對民主的不滿從51%增加到71%。這種不滿和沮喪對政府公信力產生負面影響，也使得拉美選舉中出現了「憤怒票」現象，意圖尋找政治「局外人」來替代傳統的政黨和領袖，使得地區政治不確定性明顯增加。
拉美政治體系的支持率下降有著多重原因，當前存在的腐敗與不穩定暴露的潛在風險是其直接原因。腐敗已經被視為拉美「主要的不安全因素」，2019年1月至3月間，「全球腐敗晴雨表（GCB）」對拉美地區18個國家的17,000多名居民進行了調查。在被問及過去12個月中本國腐敗是否有所上升時，53%的受訪者認為有所增加，持相反觀點的受訪者僅為16%；18國中，持腐敗增加觀點的受訪者均佔據多數，其中，委內瑞拉87%的受訪者認為腐敗在增加，多米尼加和秘魯（66%和65%）大多數受訪者也認為腐敗有所增加，僅蓋亞那有40%的受訪者認為腐敗減少。在被問及政府腐敗是否在本國是一個問題時，85%的受訪者認為腐敗是一個大問題，僅有13%的受訪者認為其無足輕重或不是問題，而秘魯和哥倫比亞絕大多數受訪者支持前一觀點（分別為96%和94%）。腐敗加劇了公民對政府信任的削弱。調查結果顯示，拉美地區對政府、法院和警察的信任度很低，巴貝多和蓋亞那是僅有的多數受訪者均信任公共機構的兩個國家，而委內瑞拉、薩爾瓦多、哥倫比亞、瓜地馬拉、巴拿馬和秘魯90%以上的受訪者對公共機構幾乎沒有信任。
政治體系的不穩定很大程度上來自政黨格局碎片化。在民主化的同時，拉美政黨體系碎片化的現象日益突出。目前，拉美33國中，有9國實行兩黨制，4國實行主導政黨體制，其餘國家均為多黨制。近年來，多黨制國家政黨數量明顯上升，1/3的國家有20個以上的政黨，而其他國家的政黨數量也超過了10個（圖4）。特別是在本世紀初的左翼執政高潮退潮後，有強凝聚力和動員能力的執政黨在多數國家缺位，而新興政黨大量湧現，對傳統主流政黨形成衝擊，直接帶來政治格局碎片化。同時，在政黨林立、黨派紛爭加劇的情況下，各政黨在許多問題上難以達成一致，而多數國家的執政黨在國會中不佔優，難以推進重大政治議程。在此背景下，任何政黨要實現執政目標，都必須聯合眾多中小黨派形成執政聯盟，而聯盟的不穩定性使得政權缺乏穩定性。恰是由於這種不穩定性和公信力的流失，使得拉美在2019年的社會運動的呈現出複雜而多樣化的趨勢，不僅發生在海地、委內瑞拉等面臨嚴重經濟困難的國家，也出現在智利、哥倫比亞等長期經濟績效良好的國家，也出現在玻利維亞等在近期地區經濟低迷中相對增長態勢良好的國家中。
（三）社會需求與結構的不對稱性
近十年來，拉美人口的年齡與社會結構發生了明顯的變化。就人口年齡結構而言，年齡中位數已經從2010年的27.4歲升至2019年的30.6歲，地區33國中，貝里斯、瓜地馬拉、海地和宏都拉斯的年齡中位數不到25歲，古巴和巴貝多超過40歲，其餘國家均為30歲左右。人口的結構也隨之變化，65歲以上人口佔比由6.9%升至8.7%（地區半數國家老齡人口佔比超出該均值），15—64歲勞動年齡人口佔比也由65.5%增至67.1%（圖5）。在地區人口「變老」的同時，拉美人口的社會結構也出現同步變化，歐睿國際（EURO International）數據顯示，以相對收入衡量，拉美的中產家庭在絕對數量上與在總家庭中所佔的份額都在不斷擴大。在2008年至2018年之間，拉美中產家庭從3300萬戶增加到4600萬戶，佔家庭總數從22.9%增至25.8%。在國家層面，世界銀行與拉美經濟社會統計資料庫（SEDLAC）統計顯示，以絕對收入衡量，截至2017年，阿根廷、智利、哥斯大黎加、巴拿馬、烏拉圭等拉美國家中，中產階層的佔比已經過半（圖5）。
拉美人口的此種結構性變化，不僅對消費升級提出了要求，還對包括教育、醫療、養老等公共產品產生更高需求，但拉美的經濟社會供給無法滿足這種新的需求。在消費升級方面，哈佛大學增長實驗室（Growth Lab）對全球主要國家的產品複雜度指數進行測算，結果顯示，過去十年中，除了智利、多米尼加和厄瓜多外，其餘14個拉美觀察國的指數都有總體下降趨勢，表明其產品的品質未有明顯提升；2019年產品複雜度指數的全球排名中（130個經濟體），只有墨西哥相對領先，巴西、哥倫比亞、烏拉圭、哥斯大黎加、巴拿馬、薩瓦爾多略好於全球平均水平，其餘七國均弱於全球均值。因此，拉美在人口結構變化的同時，本土生產無法滿足消費需求升級，這推動了進口需求的擴大，增加了經濟的對外依賴性。
在公共產品的提供方面，拉美同樣存在結構性矛盾。首先，拉美勞動人口與中產階層的增多要求提供新增就業，提供「體面就業」機會，而拉美當前的就業形勢與此種需求相悖，難以滿足變動的社會需求。尤為特殊的是，2019年，拉美青年（15歲至24歲）大多（62.4%）從事非正規就業，公開失業率為17.9%，遠高於社會整體失業率，且表明1/5以上的青年工人（2,330萬人）沒有處於就業、教育或培訓中。其次，老齡人口的增多要求養老金等社會保障加大，而拉美現存的四類養老金計劃均面臨挑戰。其中，阿根廷、巴西和委內瑞拉採用的「現收現付型」（GB）計劃，哥倫比亞、墨西哥、秘魯、哥斯大黎加、巴拿馬和烏拉圭採取的混合型計劃，這兩類計劃因本世紀初期左翼政府在不擴大繳款的情況下擴大了養老金承諾，因財政補貼難以延繼而面臨不可持續風險；玻利維亞、智利、多米尼加和薩爾瓦多採取的「繳費確定型」計劃（DC）則覆蓋面不足，且因強制性繳款率低以及退休年齡相對較低等綜合原因，無法提供「足夠的」養老金；至少有14國採取的非繳費型計劃，雖然具有較高覆蓋面，但財政成本的增加也使其在經濟低迷時期難以延續。再次，新興中產對教育在確保向上流動方面的推動作用有著較為明確的認識，這也是拉美近十年來入學等教育指標明顯好轉的推動力量，但是拉美的教育質量還有待提升。OECD最近一期（2018年版）國際學生評估計劃（PISA）顯示，拉美學生的閱讀、科學和數學能力都低於全球平均水平。
上述供求失衡，再加之地區貧困率的回升、社會治安的惡化等，使得中產階層安全感不足，不滿情緒擴大。與此同時，通訊技術快速發展下，社交媒體的快速普及使得社會動員更為平民化、便捷化和擴大化，為這種不滿情緒的宣洩提供了出口，使得社會運動在近年來不斷上升。
三 、拉美現有政策措施與實施空間
面對地區政治、經濟和社會形勢的相對惡化，拉美國家推出了相應的長期改革措施和短期應對措施。由於地區經濟增長長期停滯，特別是地區主要經濟體面臨較大的增長壓力，從而無法用經濟增量幫助減輕或消除政治與社會壓力，因此，現有措施仍集中在經濟領域，相伴生的社會政策也隨經濟改革同步推出，而政治領域也有一定進展。
（一）長期改革措施與方向
伴隨2017—2019年超級大選周期陸續完成，拉美啟動了新一輪改革，改革旨在對政治經濟運行機制中存在的問題進行糾偏，並為經濟增長創造活力。巴西、墨西哥、智利等地區主要經濟體都在2019年推出了經濟社會綜合改革方案，新自由主義經濟方案有一定抬升趨勢（表5）。
政治改革以新一輪修憲為特徵。過去兩年，厄瓜多、秘魯和古巴先後舉行憲法公投，通過了憲法修正案。此輪憲法改革集中於兩項重點：一是明確總統和政府官員任期，如古巴首任總統實行強制性的60歲最高年齡限制，任期五年，僅可連任兩屆，市議會代表的任期為五年；厄瓜多確定總統僅可連任兩屆；秘魯限制議員直接競選連任。二是加強民主和問責制，如古巴恢復總理，建立由市政府選出的成員組成的新的省議會等；厄瓜多禁止任何有犯罪記錄的國民因貪汙、非法致富、賄賂或洗錢活動而競選政治職務或擔任公職人員，提升公民社會控制聯合會（CPCCS）透明度以及促進公民參與政府事務；秘魯改革法官委員會（CNM）職責，禁止為政治競選活動提供私人資金等。此外，憲法改革還涉及經濟提振方案，如古巴承認私有財產和外國投資，厄瓜多廢除《房地產資本利得法（Ley de Plusvalía）》等；並提升了公民權力保障，如古巴禁止基於性別、種族、民族血統、性取向、性別認同或殘疾方面的歧視，納入公民起訴政府賠償損失或過失的權利，納入公民出現在法官面前和通過人身保護令報告非法監禁的權利等。2020年，智利暫定於10月進行修憲公投；巴拿馬在原定10月進行修憲公投因民眾反對而遇阻後，也宣布將進行一場重大的全國對話以起草新憲法。
經濟改革的重點則是為經濟增長提供條件和動力。一是提升營商環境。世界銀行《2020年營商環境報告》指出，2018年以來，拉美有2/3的經濟體進行了營商環境改革，其中，巴哈馬推出四項改革，阿根廷、巴貝多和哥倫比亞各推行了三項改革，巴西、哥斯大黎加、貝里斯和牙買加則各推出兩項改革。改革內容主要涉及精簡開辦企業程序、提升執行合同和跨境貿易效率以及提高投資者保護，如巴哈馬通過增加對利益衝突的披露要求、澄清所有權和控制結構以及要求提高公司透明度來加強對少數投資者的保護；阿根廷通過引入電子原產地證書和改善進口許可證，減少了遵守進出口文件所需的時間；巴貝多通過部署新軟體來處理應用程式，增加了外部連接工作所需的材料庫存以及為公用事業工程師提供培訓計劃，從而加快了供電速度；哥倫比亞則通過增加債權人對破產程序的參與，簡化了破產程序。二是確立產業發展目標。由於傳統增長來源動力不足，拉美地區開始發掘數字經濟潛力，多個國家近期確立了數字經濟發展目標，如2018年阿根廷政府批准通過《2030數字議程》，巴西發布了「數字轉型戰略」，智利通過了《數字議程2020》；2019年，哥倫比亞政府批准通過了《國家數位化轉型及人工智慧政策》，墨西哥在《國家發展規劃2019-2024》的經濟部分提出要利用無線網絡使網絡連接覆蓋全國，厄瓜多提出的《數字厄瓜多》戰略關注創新和數位化轉型，秘魯正在制定的第三版數字議程「面向200年」關注數位化轉型改善民生，烏拉圭第五版《數字議程》則旨在擴大數位化轉型過程中的創新活動，深化信息通信技術的普及使用。
社會改革則以降低勞動成本和提高勞動市場彈性為目標，試圖兼顧勞動保障和勞工福利。拉美多數國家當前在綜合改革方案中融入社會改革措施，巴西和厄瓜多等國側重於降低勞工成本；智利和哥倫比亞等國期望在為企業減負的同時，確保勞工工資和社會保障的穩定性與可持續性；而墨西哥的改革則以《美墨加貿易協定》為基礎，根據三國勞動市場一體化的需求協調勞工工資與福利（見表5）。
（二）短期政策空間
改革的長期效應取決於目標與對策的匹配度、政策資源投放以及政策傳導機制等綜合因素，而短期則在很大程度上取決於政策工具箱的充裕度和政策的有效空間。相對於政治和社會改革的長期性與艱巨性，恢復經濟是拉美擺脫當前困境的有效出口之一，然而其政策能力同樣面對較大挑戰。
就財政政策而言，財政措施是降低結構性不平等和擴大內需的有效手段，但拉美國家普遍面臨較大的財政壓力，無力推進長期目標，也很難實施短期逆周期政策。受貿易條件惡化影響，拉美國家財政收入下降，債務負擔持續加大，平均利息支出的GDP佔比從2010年的的1.7%增到2019年2.7%，巴西和牙買加利息支出佔GDP的5%以上，使得總預算赤字規模擴大。據拉美經委會統計，2019年僅有格瑞那達、巴貝多和聖露西亞三國保有財政盈餘，其餘拉美國家均出現財政赤字，其中蘇利南（10.9%）、巴西（6.4%）、哥斯大黎加（6.4%）、蓋亞那（4.9%）、厄瓜多（4.7%）、安地卡及巴布達（4.2%）和阿根廷（3.9%）的赤字率超過了3%。在此種財政狀況下，拉美多數國家過去五年的重點是財政整飭，降低公共投資成為主要的首要選項，這使平均資本支出已降至GDP的3.1%的歷史低點，對生產能力和未來增長產生負面影響。因此，對於多數拉美國家而言，財政政策已經失去了逆周期能力，而地區廣泛推行的財政緊縮政策對經濟增長形成反向作用，也使得地區各國無法以教育、基礎設施等投資及財政轉移支付等手段消除經濟和社會結構中的結構性問題。
就貨幣政策而言，貨幣寬鬆是多數拉美國家有限的經濟激勵政策選項，但政策能力受到外部環境制約。2019年，由於通脹壓力和貨幣貶值壓力在多數國家得到了階段性緩解，拉美多國中央銀行採取了擴大貨幣供給或降低貨幣政策利率手段來刺激經濟。但是，拉美國家的貨幣政策空間已所剩不多，一方面，由於持續調低貨幣政策利率，巴西、智利、秘魯、玻利維亞、牙買加、巴拉圭和瓜地馬拉等拉美國家的政策利率已接近或達到歷史低點，進一步下調的餘地不大；另一方面，在美日歐同步大幅降息（甚至實施負利率政策）的背景下，拉美國家貨幣寬鬆的效用往往會被稀釋，還有可能帶來資本的流出，增加匯率波動，增大經濟波動風向。
四 、拉美2020展望
本世紀以來，拉美發展以2014年為分界線。此前，相對穩定而快速的經濟增長為左翼政府的社會政策提供了基礎，形成了一定程度的包容式增長；此後，增量不足，地區的結構性矛盾開始放大與積聚。2019年，拉美在政治、經濟和社會領域出現的明顯動蕩是這種矛盾積累的反應，也是全球經濟低迷和政治思潮轉換下，形成的地區共振。儘管相較於本世紀早期的發展，拉美似乎進入20年來最困難的時期，但在國際比較視野下，拉美僅有經濟「超幅」下滑，而政治和社會形勢與世界波動大體同步，其綜合社會動蕩指數尚未墜入全球最壞區間。2020年，拉美還將面臨較大的內外部風險。
經濟風險主要來自外部衝擊。拉美經濟的外部依賴性高且政策能力不足，難以阻斷外部不利衝擊。2020年之初，在原有的貿易條件持續走低和貿易環境受到保護主義威脅之外，新冠肺炎疫情、美股急跌和原油價格暴跌「三隻黑天鵝」齊飛，對拉美經濟形成了極大的衝擊。隨著疫情蔓延至拉美本土，地區將依次經歷中國經濟放緩、美歐經濟減速和本土停工停產三輪衝擊，不利影響從貿易逐漸擴大至生產，而疫情下跨國人員流動的強行停滯會對地區旅遊業和投資形成直接衝擊。受此影響，拉美近期經濟進一步下滑探底已幾成定局，巴西、墨西哥等受疫情影響較重國家的下行風險也在加劇。
政治風險聚集於後超級大選周期的調整。2020年，除了加勒比多國的總統選舉外，地區還將舉行玻利維亞總統選舉、巴西市政選舉、委內瑞拉議會選舉等，存在局部政治波動的可能性。同時，拉美超級大選周期結束後的調整和地區對政治結構脆弱性的完善，使得地區修憲和改革的範圍擴大，而在此當中的利益博弈會加大政治波動。
社會風險則主要來自社會指標的可能惡化以及供需結構性失衡加劇。在經濟和政治風險加大的同時，社會不滿情緒也在不斷放大，社會緊張局勢存在因政局動蕩或經濟不確定加劇而進一步加劇的可能性。
整體而言，拉美當前仍處於綜合性風險高發期，外部的負面衝擊會放大原有的內部衝突，而現有改革尚無法消除地區發展中的結構痼疾，地區各國所擁有的政策工具也面臨空間和效力的局限性。2020年，拉美暫時還無以擺脫低增長和動蕩高發的困境，新一輪「失去的十年」已經在逐步展開。未來，唯有通過深層次的政治經濟改革，形成地區增長的新動力，提升民眾對政府和政策的信心，尋找社會供求之間的新穩態，拉美才有望走出困境。
來源：拉美黃皮書：《拉丁美洲和加勒比發展報告（2019-2020）》。
作者：嶽雲霞，經濟學博士，中國社科院拉丁美洲研究所經濟室研究員，經濟研究室主任。主要研究領域為拉美經濟、國際貿易與投資。