引言
2018年8月15日，東莞市人民政府發布《東莞市人民政府關於深化改革全力推進城市更新提升城市品質的意見》（東府〔2018〕102號，以下簡稱《意見》），對於新形勢、新機遇下東莞市城市更新工作進行布局，對東莞市城市更新工作管理機制進行改革轉變，提出加快構建「政府統籌、規劃管控、產業優先、完善配套、利益共享、全程覆蓋」六個新格局，全方位提升城市品質；《意見》同時還提出，取消村企合作改造模式、創設單一主體掛牌招商實施機制並建立前期服務商制度等重要制度改革措施。
《意見》的發布，標誌著東莞市城市更新進入了新的發展階段；作為國際製造名城的東莞市，城市更新的新格局、新浪潮正逐步開啟，城市存量土地未來會進一步得到釋放，城市更新市場前景未來可期。鑑於此，華勤城市更新研究院與建緯（東莞）律師事務所聯手推出《東莞市城市更新政策觀察》，本期將對廣東省、東莞市在2019年12月1日至2020年12月15日期間發布的部分重磅政策進行解讀以及歸納整理在該期間廣東省、東莞市以及各鎮街發布的核心政策一覽表，旨在為東莞市城市更新的參與者和關注者提供政策參考，以期促進東莞市城市更新政策宣貫和信息共享，助力東莞市城市更新事業蓬勃發展。
第一部分2020年核心政策解讀
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《廣東省「三舊」改造稅收指引（2019年版）》
發布單位：國家稅務總局廣東省稅務局、廣東省財政廳、廣東省自然資源廳
發布時間：2019年12月11日
發文文號：粵稅發〔2019〕188號
2019年12月11日，國家稅務總局廣東省稅務局、廣東省財政廳和廣東省自然資源廳聯合發布關於印發《廣東省「三舊」改造稅收指引（2019年版）》的通知（粵稅發〔2019〕188號，下稱《稅收指引》）。繼《廣東省人民政府關於深化改革加快推動「三舊」改造促進高質量發展的指導意見》（粵府〔2019〕71號，下稱「71號文」）明確「三舊」改造權益整合行為的行政徵收屬性，該通知在粵地稅發〔2017〕68號的基礎上，以「模式+案例+涉及各稅種處理」的方式，對廣東省現行的兩大類共九種典型「三舊」改造模式下的稅務處理進行規範和明確，為廣東省內參與「三舊」改造項目的各方的稅收處理提供了重要的政策支持，有助於解決「三舊」改造中的稅收難題，指導「三舊」改造項目的涉稅管理。
一、覆蓋現行兩大類九種改造模式
第一大類政府主導模式分為：收儲、統租、綜合整治、合作改造四種模式；
第二大類市場方主導模式分為：農村集體自行改造、村企合作、企業自改、企業收購改造、單一主體歸宗改造五種模式。
每種模式均列明了典型案例，梳理了「三舊」改造過程中涉及的增值稅、土地增值稅、契稅、企業所得稅、房產稅、城鎮土地使用稅、個人所得稅等相關稅務處理事項，對各主體各稅種涉稅事項列明了詳細的指引。
二、明確「限地價、競配建」配套建設移交的稅務處理
在政府主導模式下的收儲模式，規定了配套建設移交的三種方式，分別是「直接移交」、「無償移交」與「政府回購」，其中《稅收指引》規定直接移交和無償移交配建物業的增值稅，視同銷售處理。前述三種方式對應的稅務事項如下：
三、細分村企合作改造模式，明確各類情形的稅收處理
《稅收指引》在粵地稅發〔2017〕68號的基礎上，對於情況複雜的村企合作模式，新增三種村企合作改造的細分模式。《稅收指引》共規定了土地整理後出讓、土地整理後租賃經營、土地整理後以復建地塊集中安置、土地整理後回購物業和土地整理後合作經營五大類村企合作改造模式，每一類的具體稅收情況都有一些差異。部分細分模式明確了增值稅、契稅、個人所得稅的優惠政策，切實降低改造成本。
四、提出企業收購改造模式的被收購方土地增值稅優惠政策
《稅收指引》修訂了企業收購改造模式的被收購方土地增值稅規定，被收購方可憑改造方案批覆等材料，享受權益轉讓的優惠政策，免徵土地增值稅。在資產收購的交易模式下，土地增值稅是合作方作出併購決策時重點考慮的一項稅務風險。通過「三舊」改造模式轉讓不動產權益，比一般資產收購節省了土地增值稅。該優惠政策將降低「三舊」用地資產收購的交易成本，進一步提高用地的使用效率。
五、明確「單一主體歸宗改造」稅務處理口徑
71號文將「三舊」改造的權益轉移行為視同為政府徵收（收回）房產行為，解決「三舊」改造中的稅收難題，受到各方「三舊」改造市場主體的稱讚。在《稅收指引》中，明確原權屬人取得的補償可以免徵增值稅和土地增值稅（提供改造方案批覆等材料）；區分拆除補償環節和交付公共設施環節，明確受讓方的各類稅務處理安排。有效解決了實務當中就一些特殊安排下的收購補償涉及的增值稅、土地增值稅和契稅的問題和降低了納稅人的稅收負擔。進一步明確「單一主體歸宗改造」的稅務事項，落實稅務優惠政策，加強政策有效落地。
值得注意的是，《廣東省「三舊」改造稅收指引（2019年版）》規定了「單一主體歸宗改造」等改造模式的稅收指引，但並未直接規定東莞市特有的單一主體掛牌招商改造模式。就東莞市城市更新稅收實務，《廣東省「三舊」改造稅收指引（2019年版）》的印發實施後，東莞市還需就單一主體掛牌招商改造模式如何辦理涉稅事宜進一步發布相關指引或者尋求上級主管部門予以明確；特別是對於前期工作階段相關費用能否列為收購主體的成本後續在辦理稅收清繳前扣除以及不動產權益要約收購環節所發生的權益整合費用如何認定等事宜，值得市場進一步關注。
《東莞市密度分區管理技術標準（試行）》
發布單位：東莞市自然資源局
發布時間：2019年12月24日
發文文號：東自然資〔2019〕521號
2019年12月24日，東莞市自然資源局印發《關於印發的通知》（東自然資〔2019〕521號，以下簡稱《標準》），一改以往東莞市城市更新（「三舊」改造）試行「一刀切」的容積率標準，首次建立了差異化的密度分區管理機制。《標準》將全市建設用地密度劃分為五個密度層級，綜合考慮多方面因素，制訂出一套容積率計算方法和規則。《標準》的主要內容如下：
1.「一張圖」
根據《標準》的附件「市域密度分級指引圖」顯示，將全市域分成高、中、低三個密度層級，各園區、鎮街密度分區圖則將結合正在開展的國土空間規劃一併開展；在市域密度分級指引圖的指導下，園區、鎮街密度分區圖細分為密度一區到密度五區共五個層級，不同的分區決定了不同的容積率，具體密度分區情況如下表所示：
2.「一套計算公式」及修正係數
除公共服務設施和市政設施等用地的容積率不做規定外。《標準》對居住、商業服務業、工業、倉儲、新型產業用地及其混合用地容積率的確定予以指引，明確地塊容積率確定應滿足公共服務設施承載力、交通條件、生態保護等要求。進一步地，《標準》明確地塊建築面積小於等於基礎建築面積、獎勵建築面積和補償建築面積之和，列明了基礎建築面積的計算公式。此外，針對混合用地的基礎容積率以及新編（修編）控規片區的建築規模上限，《標準》亦分別規定了計算公式。除了制定了容積率計算公式外，《標準》還根據組團特徵、地塊規模、周邊道路、軌道站點以及特別政策規定了五大修正係數。《標準》中涉及的計算公式如下：
3.加強用地分類管控
《標準》將居住用地、商業服務業用地、新型產業用地地塊基準容積率以表格的方式進行列明，按照不同的密度分區，實行不同的基準容積率，其中新型產業用地的容積率為3.0-5.0；同時，《標準》規定工業用地、倉儲用地地塊容積率不低於2.0，不高於4.0。《標準》大幅提升前述用地的建設強度，並且對於商業辦公用地則不設容積率上限，這意味著重點區域內的商業辦公建築或將大量增加，向天空要空間，推動製造業的集約式發展，促進城市土地有計劃開發利用，提升存量土地的二次開發效用。
另外，東莞市自然資源還提出了除《標準》外，要求各鎮人民政府（街道辦事處）、市府直屬各單位一併落實政府收儲用地統一採用密度一區，賦予市政府收儲、市鎮聯合收儲地塊特別政策修正係數0.2、《廣深科技創新走廊（東莞段）空間規劃》確定的省級、 市級創新節點及近期「三舊」連片改造項目中的新型產業用地，賦予特別政策修正係數0.1以及在園區、鎮街密度分區圖未完成備案前的過渡時期，舊村改造項目採用密度一區，其他城市更新項目採用密度二區。但是，2018年重點更新單元容積率確定按照《東莞市更新單元容積率計算指引》執行等工作安排。
《東莞市農村（社區）集體資產交易辦法》
發布單位：東莞市人民政府辦公室
發布時間：2020年2月13日
發文文號：東府〔2020〕14號
東莞市人民政府曾於2013年11月26日印發施行的《東莞市農村（社區）集體資產交易辦法（試行）》（東府〔2013〕146號，以下簡稱《試行辦法》）已於2018年12月31日到期失效，直到2019年2月22日，東莞市司法局發布《東莞市農村（社區）集體資產交易辦法（徵求意見稿）》（以下簡稱《徵求意見稿》）首次向社會公眾徵求意見；繼而到了2019年9月19日，東莞市農業農村局發布《東莞市農村（社區）集體資產交易辦法（再次徵求意見稿）》（以下簡稱《再次徵求稿》），再次對「東莞市農村（社區）集體資產交易辦法」徵求公眾意見。
歷經兩次公開徵求公眾意見後，《東莞市農村（社區）集體資產交易辦法》（東府〔2020〕14號，以下簡稱《交易辦法》）於2020年2月13日正式對外發布，並定於2020年3月1日正式施行。相較於《試行辦法》全文共29條的內容，本次《交易辦法》的全文條款增至56條，擴大了政策適用範圍、內容更加翔實，使得更加符合法律以及集體資產內容的新發展，集體交易方式更加靈活。本次《交易辦法》主要亮點如下：
一、新增利用集體資產開展城市更新相關規定
1.利用集體資金公開招引前期服務商納入集體資產交易適用範圍
2019年發布的兩次徵求意見稿都沒有將城市更新的相關內容納入，正式發布的《交易辦法》則新增將「利用集體資金公開招引城市更新前期服務商」作為集體資產交易行為之一進行規範管理。進一步地，在《交易辦法》的第四條明確：「城市更新村企合作改造『舊項目』確定合作方、集體經濟組織公開招引前期服務商及城市更新涉及的其他集體資產交易，需經集體資產交易平臺進行交易，適用本辦法。」在東莞市城市更新開展如火如荼之際，《交易辦法》新增該類規定，無疑是回應集體資產交易新需求，同時規範鎮（街）以及各集體經濟組織利用集體資產開展城市更新的相關交易行為，促進集體資產保值增值。
2.新增公開招引前期服務商交易流程
除了增加適用範圍外，《交易辦法》第八章專章規定了土地所屬的集體經濟組織經鎮人民政府（街道辦事處）授權，通過民主決策方式公開招引前期服務商交易的，應遵循以下程序進行交易：
二、集體用地使用權的流轉出讓
根據2020年1月1日正式施行的《中華人民共和國土地管理法（2019修正）》相關規定，對於集體建設用地流轉的限制進行了放寬，集體建設用地可參照國有土地流轉的方式入市交易。在前述上位法律已作修訂的背景下，《交易辦法》保留了《再次徵求稿》中新增關於集體建設用地使用權流轉的特別規定，要求一級市場上集體建設用地使用權的流轉出讓，應當報自然資源部門辦理相關手續，而對於經營性項目則進一步具體為用於商業、娛樂、旅遊等經營性項目，應當參照國有建設用地使用權公開交易的程序和辦法，通過市公共資源交易中心招標、拍賣、掛牌等方式進行，強化了集體建設用地的有效利用及開發。
三、教育場所交易前需徵詢相關部門意見
《交易辦法》要求各鎮（街道）加強對擬作為學校（幼兒園）場所招租的集體資產要做好前置把關，摸清底數，主動統籌，在進行平臺交易之前徵求當地教育部門的意思，確保鎮（街道）內學校（幼兒園）的辦學需求，強調公辦教育資源的保障。這與東莞市人民政府於2020年2月5日發布的《東莞市關於加快公辦中小學建設的實施意見》（東府〔2020〕10號）遙相呼應，是東莞市人民政府加大力度補齊民生短板、努力辦好人民滿意的教育的重要舉措之一。
四、禁止「二手房東」哄抬集體物業價格
在《再次徵求意見稿》中，東莞市人民政府提出要「嚴控『二手房東』哄抬集體物業價格」，而《交易辦法》則明確要求針對「二手房東」的哄抬集體物業價格行為要予以「禁止」，規定對於未經所在鎮街（園區（街道）審查同意、違反合同約定及未在招標文件、屬地房屋租賃管理部門辦理房屋租賃合同中註明登記備案的，承租方不得對集體工業廠房進行轉租、分租。並且增加強調集體經濟組織應嚴格執行市、鎮（街道）關於穩定工業廠房租賃市場的政策規定，採取有效措施穩定集體工業廠房租賃市場秩序，表明了東莞市人民政府遏制「二手房東」哄抬集體物業價格的決心，堅決維護集體工業廠房租賃市場的穩定性。
五、建立交易信用警示名單
《交易辦法》明確要求市農業農村局、市生態環境局、市住房和城鄉建設局、市應急管理局等有關部門應建立健全集體資產交易的產業準入、主體準入與信用準入標準，要求在集體資產交易的準入環節限制違規分租、違規欠租，違規作業、違規改建搭建、偷排偷放、藏汙納垢的主體參與交易。除了從嚴把關集體資產交易的準入外，相較於《試行辦法》，《交易辦法》還加強對集體資產實施監控，對接市信用聯合獎懲管理系統，按照國家要求實施聯合懲戒，創設性地設置「信用警示制度」，將信用記錄不良的單位或個人列入平臺交易信用警示名單，被納入交易信用警示名單的情形主要包括對同一交易標的競標後2次棄標或對不同交易標的競得後3次棄標的、累計10次以上未進行有效報價、違法違約轉租分租哄抬集體物業租賃價格、拒不履行合同、惡意違約、弄虛作假、串通競投、行賄、敲詐勒索、威脅他人、欠繳租金超過6個月等幹擾正常集體資產交易秩序等，藉此維護集體資產交易市場良好秩序。
六、細分成五類集體資產交易方式
在《試行辦法》中，將集體資產交易簡單分為鎮級交易和村級交易兩種交易方式，而從《徵求意見稿》開始就將集體資產交易方式進行細化分類，《交易辦法》明確平臺交易分成公開競價交易、續約交易、磋商交易、小額資產交易以及公開招引前期服務商交易等五種交易方式。同時，《交易辦法》還規定了原則上不設置村級交易點，個別鎮（街道）確因交易量大需要設置村級交易點的，應嚴格劃分鎮、村兩級交易標的標準，報市農村集體資產管理辦公室審查備案後設置，並且參照鎮級交易規定進行集體資產交易後要將相關交易資料報送至鎮資產管理機構備案。《交易辦法》對於前述五種交易方式分別設置專章規定，對每種交易方式適用範圍、形式以及程序作出相應的細化規定，除了上文已經介紹的公開招引前期服務商交易方式外，其他交易方式主要內容如下：
1.公開競價交易
《交易辦法》規定了公開競價交易屬於平臺交易的一般方式，並且可採用現場競價交易和網上競價交易兩種形式開展公開競價交易，通過競投人競爭性報價達成交易。具體流程如下圖：
2.續約交易
《交易辦法》第五章規定了續約交易的內容，主要是根據續約內容設置了不同的申請時間要求，原交易合同已到期超過30日，原承租方提出續約書面申請的，原則上不予受理。
具體申請續約流程如下圖：
3.磋商交易
《交易辦法》第三十二條詳細羅列了磋商交易方式的適用條件，同時該流程適用於經市人民政府同意可按磋商交易方式確定合作方的城市更新改造項目以及其他確需採用磋商交易方式的特殊項目。磋商交易的程序具體如下：
4.小額資產交易
根據《交易辦法》第三十四條的規定，以下小額資產交易可以按簡化程序開展交易；同時，《交易辦法》明確集體經濟組織嚴禁將集體資產化整為零、分拆交易使交易達到小額資產交易標準。除《交易辦法》中另有規定外，小額資產交易方式可按以下流程進行：
七、追究新增違法用地、違法建築的責任
相較《試行辦法》關於責任追究的規定，《交易辦法》對於不符合法律法規、政策文件相關規定等違法、違規集體資產交易行為規定了更為詳細的責任追究措施。另外，值得注意的是，對於村（居）委會或村（居）民小組在一年內在其轄區範圍新增違法用地、在建違法建築達到《交易辦法》第五十條所列舉情形的，《交易辦法》明確要求當地鎮人民政府（街道辦事處）暫停該村（居）委會或村（居）民小組所屬集體經濟組織除民生工程外的所有平臺交易業務，直至整改任務完成的規定，表明了東莞市人民政府堅決打擊違法用地、違法建築行為。
八、調解與訴訟相結合的糾紛解決方式
《試行辦法》僅規定了集體資產交易後發生糾紛的，當事人可向集體資產管理機構或相關部門申請調解。但是，本次《交易辦法》分為交易合同籤訂前後兩個階段分別提供不同的糾紛解決方式：一是交易報價完成後未籤訂合同前發生糾紛的，當事人可向鎮集體資產管理機構或相關部門申請調解，或向人民法院提起訴訟；二是籤訂合同後，雙方履行合同過程中發生糾紛的，由合同各方依據合同約定途徑解決；沒有約定或不履行約定的，由合同各方依法向人民法院提起訴訟。該條款一方面體現了《交易辦法》尊重民事平等主體之間意思自治原則，另一方面也為糾紛主體提供了行政調解替代性糾紛解決機制。
《關於進一步加強土地收儲整備工作的指導意見》《關於進一步完善土地收儲整備補償和利益共享機制的意見》
發布單位：東莞市人民政府辦公室
發布時間：2020年3月2日
發文文號：東府〔2020〕16號、東府〔2020〕17號
改革開放40多年以來，東莞較為獨特的市轄鎮行政管理體制在給東莞市經濟帶來蓬勃活力的同時，也產生全市規劃零散、缺乏統籌，城市建設效率低下等弊病。在土地資源日漸趨緊背景下，土地收儲整備存在統籌機制未完善、補償標準不統一、各鎮（街）單兵作戰等問題也在制約著東莞市集約高效高質量發展需要。面對提升城市發展的綜合效益與協調水平，全力打造「灣區都市 品質東莞」、拓展城市發展空間的要求，東莞市人民政府提出必須加大市級統籌力度、加強政府土地收儲整備、強化規劃引領作用，規範補償和利益共享，逐步解決資源配置權和規劃權分散下沉的現狀制約，建立「強化規劃引領、科學配置資源、做實城市更新、統籌土地整備」的自然資源管理「四梁八柱」的政策體系。
有鑑於此，東莞市人民政府辦公室於2020年3月2日先後正式印發《關於進一步加強土地收儲整備工作的指導意見》（東府〔2020〕16號，以下簡稱《收儲指導意見》）和《關於進一步完善土地收儲整備補償和利益共享機制的意見》（東府〔2020〕17號，以下簡稱《利益共享機制》）。其中，《收儲指導意見》是總則，總體構建市級主導、規劃引領、多管齊下、利益共享、綜合保障的土地收儲整備新格局，指導東莞市全市範圍內的土地收儲整備工作開展；《利益共享機制》則是對《收儲指導意見》確立的「基礎補償+增值共享」的土地收儲整備補償和利益共享制度進行具體細化，也是土地收儲整備工作的關鍵。因此，本文將《收儲指導意見》與《利益共享機制》進行合併解讀，以供讀者進行更全面地理解。
一、健全土地收儲整備工作機制
《收儲指導意見》從管理機制、運作機制和考核機制三方面來優化管理、推動完善和加強土地收儲整備工作機制。
（一）「一個平臺、兩級聯動」的管理機制
《收儲指導意見》規定由市土地儲備中心統一承擔全市土地收儲整備工作，建立全市統一的土地儲備庫，實行儲備土地的統一出庫入庫「一個平臺」管理。「兩級聯動」則是指由各鎮街政府要依市土地儲備中心委託負責組織實施所屬轄區內土地收儲整備具體工作，設立專職機構或指定工作機構，接受市土地儲備中心業務指導和監管，規範運行。
（二）「市級主導、市鎮聯合、鎮街主導」的運作機制
按照《收儲指導意見》的要求，除軌道交通站點周邊土地收儲的則按另行規定執行外，全市土地收儲整備工作分為「市級主導、市鎮聯合、鎮街主導」 三種模式進行。
（三）「量化標準、獎懲結合」的考核機制
按照《收儲指導意見》的規定，各鎮（街）是承擔收儲整備具體工作、落實收儲整備方案、執行收儲整備計劃的責任主體；市政府按照一定的量化標準，劃分檔次，對各鎮街的收儲整備任務進行考核，每年根據考核結果，綜合運用規劃、計劃、資金等手段落實獎懲措施。
二、突出規劃管控和引導
《收儲指導意見》還提出要加強規劃宏觀管控，集中重點地區規劃編制和審批權限，高質量整合連片用地優先布局公共設施和產業項目，優先保障政府收儲整備地塊的指標規模和規劃需求。具體從以下幾個方面來落實：
三、土地收儲整備創新路徑
根據東莞市人民政府於2019年5月5日印發《東莞市人民政府關於拓展優化城市發展空間加快推動高質量發展的若干意見》（東府〔2019〕1號）的「優化路徑整備一批」的要求，加大政府主導的土地收儲整備工作力度、全面盤活政府儲備土地、加大對涉拍賣土地物業收儲力度等創新實施路徑亦在本次《收儲指導意見》得到落實，具體包括了：
四、構建補償和利益共享機制
（一）明確土地收儲整備補償內容及方式
《收儲指導意見》明確了「基礎補償+增值共享」的補償和利益共享機制，特殊情形下，可以將兩者包幹結算進行補償。同時，《利益共享機制》創新土地收儲整備補償和利益共享方式，提出原則上以貨幣方式統一落實所有補償和利益共享，亦鼓勵以等價值為原則，將貨幣折算為土地開發建設後地上優質項目的物業、股權等作為補償，獲取長遠利益。按照《利益共享機制》的細化規定：
1.基礎補償=土地補償費+安置補助費+青苗補償費+地上建（構）築物和附著物補償費+搬遷費+臨時安置費+停業停產損失補償+留用地補償費+社會保險金+其他按照省市補償政策和標準給予的補償；
2.增值共享=（土地出讓收入-計提資金-相關稅費-土地收儲成本-其他應扣資金）×分成比例。
（二）區分三種規劃用途，明確市鎮土地出讓收入分成
（三）保證集體經濟組織的土地收儲整備補償
根據《收儲指導意見》的要求，要保障集體經濟發展和村民合理權益，對於集體經濟組織納入收儲範圍的土地和物業應分別作價，土地收益要設立專戶管理；涉及物業的收益，原則上要求收儲方以物換物；在置換新物業期間造成集體租金收入暫時性減少的，允許在考評時作加回處理；所置換的高端物業，可按東莞市農村集體經濟最低一檔折舊率計提折舊。《利益共享機制》則鼓勵各鎮街根據自身實際，制定本鎮街公共服務設施建設項目土地和房屋徵收補償標準，同時在經營性項目、產業類項目中細化了對集體經濟組織在土地收儲整備中的增值共享，原則上按照「基礎補償+增值共享」的方式核算補償，具體如下圖所示：
（四）實施大片區連片收儲整備統籌補償
在大片區連片收儲整備項目範圍內，採用統籌補償模式，按各集體經濟組織在該範圍內交儲土地面積的比例，將新增出讓國有建設用地的農村集體經濟組織應得增值共享統籌統分，在土地出讓後逐宗分攤計算，不受地塊所處位置的原有權屬影響。
（五）統籌平衡各地塊間規劃價值差異
針對不同地塊的規劃價值和補償數額差異，《利益共享機制》鼓勵各鎮（街）通過規劃統籌補償或增值收益調節金，進行統籌平衡。其中，規劃統籌補償是指針對規劃為經營性項目的地塊，其補償標準按照該地塊面積的60%為經營性項目、40%為公共服務設施項目分別核算補償後，合計確定該地塊的總補償；增值收益調節金則是指提取經營性、產業項目鎮街所得土地出讓純收益的一定比例，專項用於平衡公共服務設施等規劃價值低的地塊，對符合條件的村（社區）工業園在改造期內減收的租金或相關土地使用收益等進行補償。
（六）完善國有土地收儲補償機制
五、多元聯動提升綜合保障能力
除了由市土地儲備中心牽頭、各鎮街土地管理等相關部門落實執行上述措施外，《收儲指導意見》還提出要多方聯動，強化支撐，通過依法依規實施稅收優惠保障、探索引入測繪和監理、不動產評估、評估督導、環境影響評估與汙染防治、諮詢顧問、法律服務、談判服務等第三方專業服務機構、由土地收儲整備部門委託屬地鎮街或具有代建條件的市屬國有全資企業實施或採取公開招投標的方式開展儲備土地的前期開發整理和日常管理工作等多種方式來增強綜合保障能力。
《東莞市人民政府關於加快鎮村工業園改造提升的實施意見》
發布單位：東莞市人民政府
發布時間：2020年4月10日
發文文號：東府〔2020〕24號
目前東莞市存在大量鎮村工業園區土地開發強度偏低、資源配置碎片化、產出效益不高等情況，難以適應製造業高質量發展的需要。鑑於此，東莞市人民政府於2020年4月10日正式出臺《東莞市人民政府關於加快鎮村工業園改造提升的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），鼓勵市場主體參與「工改工」，促進產業升級，逐步建立一套政府推動、市場運作的「工改工」機制，調動各方積極性。《實施意見》從降低成本、提高收益、創新模式、破解難題、機制保障五個方面入手，全面強化了鎮村工業園改造的市場動力和集體動力，為實現「想改、能改、快改」提供政策支撐。《實施意見》提出力爭三年完成「工改工」拆除整理30000畝，開工建設產業用房2000萬平方米以上，拓展優化產業發展空間，其中《實施意見》亮點如下：
一、全環節降低成本、提高經濟效益，強化市場動力
《實施意見》從降低成本、提高收益等層面提出一系列刺激市場動力的政策，建立「工改工」與「工改居商」掛鈎聯動機制，重點解決目前市場上「工改居商」項目火熱但「工改工」項目遇冷的問題。《實施意見》切中市場參與「工改工」的痛點，從拆遷補償、用房貢獻、稅費、融資等層面全方位降低「工改工」成本；且從提高容積率、設置優惠地價、稅收獎勵、財政獎補等方面整體提高「工改工」經濟效益，強化市場參與「工改工」動力。
二、保障發展空間，共享長短利益，強化集體動力
《實施意見》提出多項保障村集體發展空間的措施，實現利益共享，充分調動村集體積極性，推動村集體與相關市場主體形成共同推進「工改工」的強大合力。提高村集體招商運營水平，帶動村集體經濟轉型升級。鼓勵村集體積極探索產業轉型發展的新路徑，激發物業經濟的活力，使集體經濟更趨均衡發展。
三、多路徑創新模式，助力各類主體參與「工改工」
在鼓勵政府收儲改造、鼓勵村集體自行改造基礎上，進一步創新「工改工」模式，簡化歷史用地企業辦理集體土地流轉出讓手續、鼓勵市屬國企參與「工改工」，從人才住房籌建和項目定製改造鼓勵「工改工」招商聯動，進一步豐富「工改工」項目實施路徑，激發「工改工」項目活力。
四、破解各類改造難題
東莞市將鎮村工業園改造提升作為頭號工程，《實施意見》破解多項「工改工」改造難題，助力「工改工」項目順利推進。
五、全方位機制保障
在服務保障方面，《實施意見》提出全方位機制保障，對審批事項能簡則簡，加快「工改工」項目審批效率，構建資源對接機制、加強宣傳諮詢培訓以及嚴格實行考核獎懲，明確鎮街推動「工改工」項目的工作方向和激勵手段。
《東莞市人民政府辦公室關於深入推進城市更新工作 拓展優化城市發展空間的若干意見》
發布單位：東莞市人民政府辦公室
發布時間：2020年4月10日
發文文號：東府辦〔2020〕27號
自東莞市人民政府相繼印發《東莞市人民政府關於深化改革全力推進城市更新提升城市品質的意見》（東府〔2018〕102號，下稱「102號文」）《東莞市人民政府關於拓展優化城市發展空間加快推動高質量發展的若干意見》（東府〔2019〕1號，下稱「1號文」）以來，東莞市始終貫徹落實市委市政府關於「灣區都市、品質東莞」的戰略部署，多舉措推動城市更新的發展，多途徑拓展優化城市發展空間。為更好地貫徹102號文、1號文等相關文件精神，東莞市人民政府辦公室於2020年4月10日印發《東莞市人民政府辦公室關於深入推進城市更新工作 拓展優化城市發展空間的若干意見》（東府辦〔2020〕27號，下稱《若干意見》），對通過開展城市更新相關工作以拓展優化城市發展空間提出總體性及原則性意見，主要內容如下：
一、工作目標
根據《若干意見》要求，自2020年起，東莞市以低效鎮村工業園改造為核心，實施「工改工」三年行動計劃，力爭三年完成「工改工」拆除整理30000畝，開工建設產業用房2000萬平方米以上。
二、堅持規劃引領，確保全市城市更新「一盤棋」
根據102號文要求，東莞市城市更新工作要構建形成「政府統籌、規劃管控、完善配套、產業優先、利益共享、全程覆蓋」六個新格局，《若干意見》進一步提出要堅持規劃引領，主要從以下幾個方面確保全市城市更新「一盤棋」：
三、堅持產業優先，切實落實產業升級推動高質量發展
為落實「工改工」三年行動計劃及實現目標，《若干意見》提出要從以下幾個方面推動產業類項目高質量發展，助力東莞市建設成廣東省製造業供給側結構性改革創新實驗區：
四、堅持民生為本，提升人居環境促進城鄉融合發展
針對與民生息息相關的公共配套設施，《若干意見》提出要加強大型公共設施片區統籌力度，將涉及學校、醫院、軌道交通、道路、河道整治等重大公共設施的城市更新項目優先推進並且集中設置。其中，《若干意見》明確在教育設施方面，幼兒園班數不少於12班、小學班數不少於36班、初中班數不少於36班、高中班數不少於48班。
此外，《若干意見》提出城中村（舊村）改造應該因地制宜，注重人居環境改善及文明傳承，並不全盤地大拆大建，鼓勵通過整治活化、實施微改造，推進城市更新精細化。
五、堅持效率提速，推進城市更新項目儘快落地
根據《若干意見》的要求，東莞市要落實有力舉措，強化產業類更新政策傾斜，儘快出臺與102號文相配套的產業類總體指引文件及相關實施細則，多層次獎勵扶持以激發「工改工」改造動力。
此外，城市更新主管部門在按照相關要求梳理各類型更新項目的審批事項基礎上，要進一步優化各類更新項目的「1+N」總體實施方案審批流程，著力提升審批效率，有序推進行政審批制度「放管服」改革工作。與此同時，各鎮街要加強隊伍建設，落實其作為城市更新主體的責任，通過設立城市更新諮詢服務窗口、組建城市更新項目全流程跟蹤的服務管理團隊等方式，依法依規幫助業主單位、開發主體及時解決實際問題。
《東莞市控制性詳細規劃調整管理辦法》
發布單位：東莞市自然資源局
發布時間：2020年4月10日
發文文號：東自然資〔2020〕104號
早在2019年10月14日，東莞市司法局曾發布《東莞市控制性詳細規劃調整管理暫行辦法（徵求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》）並向社會公眾公開徵求意見。近半年之後，東莞市自然資源局於2020年4月10日正式印發《東莞市控制性詳細規劃調整管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）。相較於《意見稿》，《管理辦法》的關鍵變化在於：
一、調整控規微調的情形
《管理辦法》在《意見稿》規定的17種控規微調情形之上，新設了「依許可調整」這一種情形，在《意見稿》已規定的「工業、倉儲用地」微調情形中特別放寬了「工改M1」的適用條件，同時在「地塊控制線調整」情形中刪減了地塊緊開口調整的特定情況。詳情如下：
1.「依許可調整」是《管理辦法》新設的第18種控規微調情形，具體是指，根據有效的證書（包括規劃、國土證書）落實當時確定的規劃條件的情形。《管理辦法》將該類情形列為控規微調，實際上是東莞市政府適度貫徹「法不溯及既往」原則和積極落實便民、惠民行政準則的良好體現，在尊重歷史規劃條件的同時，減輕地塊權利人的規劃審批負擔。但另需注意的是，《管理辦法》強調該類情形適用控規微調需以「在不增加居住和商業計容建築面積、不增加居住人口、不減少公益性設施建築面積」為前提條件。換言之，即便東莞市政府尊重歷史規劃條件，但全市現行規劃所代表的公共利益仍然處於優先地位，給予土地權利人的便利和優惠須以不縮減社會公共利益、不減損大多數的居民生活質量為前提。
2.《管理辦法》放寬「工改M1」容積率調整適用控規微調程序的容積率上限至3.5。具言之，《意見稿》將工業保護線內容積率調整適用控規微調程序的條件（之一）統一設定為「容積率不超過3.0的調整」，而《管理辦法》將「工改M1」的適用條件放寬至「容積率不超過3.5的調整」。該變化充分體現了政策制定者對市場主體普遍追求高容積率M1用地這一市場常態的合理考量，也為鼓勵市場主體實施「工改M1」提供了規劃調整的程序便利。
3.關於「地塊控制線調整」這一類控規微調情形，《意見稿》規定的具體情況包括「對地塊禁開口進行調整，調整後符合技術規範，且經論證不影響周邊交通組織」，而《管理辦法》刪除了該規定。但值得注意的是，該刪除並不意味著《管理辦法》將「地塊禁開口調整」劃入了控規一般調整的適用情形、增加了「地塊禁開口調整」的審批流程。相反，根據《管理辦法》第十八條新增的第（九）項規定，只要符合技術規範或經市交通管理部門同意，對地塊緊開口的調整被視為控規實施環節的控規細化、深化、優化，可以直接出具規劃條件或辦理規劃許可，反倒無需進行控規調整。因此，《管理辦法》刪除控規微調中「地塊禁開口調整」的規定，反倒是為了減輕權利主體的規劃審批負累。
二、簡化控規重大調整程序
控規調整的程序方面，《管理辦法》對《意見稿》的重要修改在於：在控規重大調整的申請環節中，調整申請無需上報市規委會審議，也無需層報市政府同意。具體而言，《意見稿》規定的控規重大調整程序中，僅僅是調整申請就需要上報市規委會審議並經市政府同意，而《管理辦法》明確規定市政府授權市自然資源主管部門（功能區管委會）同意調整申請，且市自然資源主管部門（功能區管委會）僅需定期向市政府備案。該變化實際減輕了控規重大調整的審批難度和審批周期，同時減輕了政府部門和市場主體的程序負累。
按照《管理辦法》，控規重大調整的申請環節的流程變化為：
此外，控規重大調整審批環節的流程僅減少了市政府審批後的「市政府備案」的規定，審批流程未曾發生實質變化，具體流程依然如下：
除了前述控規微調情形、控規重大調整程序的重大變化外，《管理辦法》還完善了《意見稿》中關於成果勘誤（第十七條）、實施環節控規細化的審批部門[第十八條第（二）項]等相關規定。其中，《管理辦法》在第十七條末增設了一句「無需進行控規調整」，清楚明白地釐定了控規成果勘誤的性質，避免下級政府部門錯誤執行控規成果勘誤的相關規定，免於無端增加地塊權利人的負擔。
《東莞市「三舊」改造標圖建庫申報和審查指引（修訂）》
發布單位：東莞市自然資源局
發布時間：2020年6月18日
發文文號：東自然資〔2020〕207號
2018年10月23日，東莞市國土資源局、東莞市城市更新局共同印發《東莞市「三舊」改造標圖建庫申報和審查指引》（東國土資2018）363號，下稱「2018版《指引》」）。後經東莞市自然資源局在2020年第6次局務會議審議通過《東莞市「三舊」改造標圖建庫申報和審查指引（修訂）》（自然資〔2020〕207號，下稱《指引》），並於2020年6月11日正式印發。《指引》主要從入庫地塊範圍劃定、一般入庫條件、特殊情形處理、辦理流程、材料清單以及職責分工六大內容進行明確規定。
一、入庫地塊範圍劃定
《指引》規定，對於布局散亂、利用不充分、用途不合理、規劃確定改造的低效存量建設用地可申請納入資料庫。對比2018版《指引》，《指引》在有合法用地手續的宗地以及無合法用地手續的用地外，還增加了一類關於前述兩類用地混合的情形。具體入庫範圍按照以下不同情形進行劃定：
二、入庫地塊所需條件
針對地塊需申請入庫的，《指引》規定了一般入庫條件和特殊情形處理，放鬆了對特殊情形處理的限制要求，同時新增舊村莊和舊城鎮改造項目，相鄰多宗地塊可跨道路、河流等合併入庫，整體算上蓋物比例。此外，《指引》刪除了2018版《指引》中第四條「已認定為閒置土地尚未處置的，不得申請納入資料庫；已認定為閒置土地並已處置且符合上述要求的，可以申請納入資料庫」。對此，《指引》規定了入庫範圍不得包含已認定為閒置土地的宗地，但對於認定為閒置並已處置且符合入庫條件的土地是否能入庫，則未有進一步說明。其他具體入庫條件要求如下表所示：
三、辦理地塊入庫流程
對比2018版《指引》，《指引》進一步地簡化了辦理流程及公示期間；此外，還引進第三方專業技術機構，負責對城市更新標圖建庫數據進行技術校核，以體現規範性、專業性及公平、公正。需要另行提示的是，在初審公示環節，若地塊涉及使用集體建設用地的，須由地塊所屬村（社區）出具意見，連同申報材料一併上報審核。具體的辦理流程如下圖所示：
四、申請材料清單
《指引》詳細列明了辦理申請入庫所需的材料清單，並且其中相關申請文件可以在原文附件中下載。具體所需材料清單包括：1.《東莞市城市更新（「三舊」改造）標圖建庫申請表》；2.公示證明材料；3.入庫地塊紅線（格式 SHP）；4.入庫地塊屬於生態修復類改造項目的，提供相關規劃圖則和市相關部門出具的項目屬於生態修復類型的證明材料；5.涉及有部分地塊通過有效材料補充納入的，需同時提供該地塊的有效材料，填寫《城市更新（「三舊」改造）地塊附帶材料檢查表》；6.涉及已入庫地塊縮小、整宗刪除的，需提供《城市更新（「三舊」改造）地塊縮小（刪除）原因說明表》。
《關於進一步促進我市房地產市場平穩健康發展的通知》
發布單位：東莞市住房和城鄉建設局、東莞市公安局、東莞市自然資源局、東莞市不動產登記中心、東莞市市場監督管理局、東莞市金融工作局、東莞市網際網路信息辦公室、東莞市住房公積金管理中心、國家稅務總局東莞市稅務局、中國人民銀行東莞市中心支行、中國銀行保險監督管理委員會、東莞監管分局
發布時間：2020年7月25日
發文文號：東建〔2020〕7號
為堅持「房子是用來住的，不是用來炒的」的定位，強化房地產市場調控主體責任，規範房地產市場秩序，東莞市住建局（下稱「市住建局」）等11個部門聯合於2020年7月25日發布了《關於進一步促進我市房地產市場平穩健康發展的通知》（東建〔2020〕7號，以下簡稱《通知》）。根據《通知》的要求，多個部門將協力通過加大住房供應力度、調整限購政策、調整限制轉讓年限、調整公積金貸款政策、加強房地產價格監管以及規範房地產金融秩序等多項舉措以實現東莞市房地產市場平穩健康發展。因此，《通知》出臺後，引發了廣泛的社會關注，但同時引發了公眾對其產生諸多疑慮。為此，市住建局對《通知》作出了相應的政策解答，下文將對《通知》與《解答》的主要內容進行合併解讀。
一、關於加大住宅用地和住房供應力度
為了優先滿足住宅用地及增加住宅供應，《通知》提出「原則上要求新供應住宅用地項目、政府主導城市更新住宅項目配建不少於住宅計容建築面積10%的安居房，用於人才住房等用途」。此外，《通知》還提及進行「三限房」試點建設即挑選合適地塊建設「限低價、限房價、限購買人群」住房項目，籍此緩解現時東莞市的住房供需矛盾進而調控房價。
二、調整商品住房限購政策
根據《通知》的規定，本次限購政策調整對象僅限非本市戶籍居民，而本市戶籍居民購房仍按原政策執行，即本市戶籍居民在本市擁有兩套及以上住房的，繼續暫停向其銷售新建商品住房。經進一步整理，非本市戶籍居民主要適用如下購房規則：
若二手商品住宅購房人在《通知》出臺前已經向業主支付了定金和首期款，並且已與中介機構籤訂居間代理合同和支付中介費，卻因多種原因未正式網籤和辦理過戶導致其在《通知》出臺後喪失購房資格的，可以向轉帳銀行或金融監管部門提供以下材料予以查驗核實，並在2020年10月31日前繼續籤訂《房地產買賣合同》及辦理過戶手續，具體如下：
三、調整商品住房限轉讓年限
《通知》要求，自該政策發布後所購買的商品住房必須在取得不動產權證滿3年後方能轉讓(委託中介放盤也必須滿足3年的限制），前述購買時間以網籤時間為準即合同首頁生成編碼的時間。因此，自《通知》執行實施後所購買的商品住房的限轉讓（限售）年限，主要分為以下三種情形：
四、調整住房公積金貸款政策
根據《通知》規定，自2020年7月25日起，對於異地繳存住房公積金的職工，在我市購房申請住房公積金貸款的，職工本人或其配偶須為本市戶籍。同時，在公積金貸款申請政策方面，政府有所收緊，以達到「限購買人群」的目的，從而間接實現房價調控的目的。
五、關於其他特殊情形處理措施
如上所述，社會公眾對於《通知》的要求產生諸多疑問。有鑑於此，市住建局針對以下所列特殊情形予以妥善處理，具體如下：
1、針對繼承、離婚析產和變更、更正、換補證業務辦理後登記日期認定
對於辦理了繼承、離婚析產，或者曾辦理變更、更正、換補證等權屬沒有發生轉移的業務，導致不動產權證書的登記日期發生變化的，市住建局明確回復應按上一手的不動產權證書出證日期為準，即上一手交易轉讓時所進行不動產權登記的日期。
2、關于贈與方式轉讓住房的限制
市住建局明確，繼續按照《東莞市人民政府辦公室關於進一步完善我市住房限購政策的通知》(東府辦〔2017〕46號)執行，即對贈與方而言，在贈與商品住宅後，必須滿2年才可以再次購買商品住房；而對受贈與方而言，如贈與雙方系直系親屬，在購房資格上，不受社保繳納限制，但仍須符合《通知》規定的購房套數限制及受讓房屋必須在取得不動產權證後3年方可轉讓的要求。
3、關於法拍房是否受《通知》影響
市住建局明確，非本市戶籍居民在2020年7月25日後購買法拍房的，不受《通知》所規定的限購政策限制，但是需要在取得不動產權證滿3年後方可交易轉讓。
六、依法依規規範房地產秩序
除上述限購政策及限轉讓要求外，《通知》還指出重點打擊房地產領域捂盤惜售、價外加價、虛假宣傳、惡意炒作、收「茶水費」等違法違規行為、嚴厲打擊「高評高貸」行為，對惡意哄抬房價、擾亂市場秩序的行為將從嚴查處，體現東莞市將會加大對房地產市場的調控和規制力度的力度。因此，購房人及相關人員在參與購房相關活動時必須要恪守誠信，遵守相關法律法規。
《關於填報「工改工」面積佔比臺帳的函》
發布單位：東莞市自然資源局
發布時間：2020年11月18日
東莞市近年來加快了「工改工」等產業類改造的步伐，大力推進低效用地鎮村工業園、工業用地再開發並發布諸多重磅新政，更加突出城市更新過程中產業優先導向。東莞市自然資源局將鎮村工業園改造作為市委市政府的重點工作，並納入市政府2020年硬任務清單，並要求在2020年全市完成工改工項目拆除平整7500畝。但「工改工」、產業類等項目的經濟效益和市場熱度均無法與「工改居」、「工改商」等項目相比。為進一步拓展城市產業發展空間，以實現東莞市產業優化轉型升級，東莞市自然資源局於2020年11月18日印發了《關於填報「工改工」面積佔比臺帳的函》再一次強調嚴格落實「工改工」面積佔比要求和聯動機制，提出設置「工改工」面積佔比管控的原則性規定，從相關行政審批層面上對東莞市城市更新項目進行宏觀調控。政府推動和鼓勵產業類項目改造的大方向十分堅定，「工改工」面積佔比管控制度一定程度上，將刺激市場主體拓展相關產業類改造項目，加快各鎮街產業類改造項目的實施。文件主要內容如下：
一、「工改工」面積佔比核算範圍
納入「工改工」面積佔比核算的更新單元（項目）包括：
（一）2018年8月15日前已供地的「三舊」改造項目；
（二）「舊項目」清單中的項目；
（三）2018年重點更新單元；
（四）上述三項以外申報了「1+N」總體實施方案的「工改工」項目；
（五）上述四項以外已確定前期服務商的更新單元，其規劃面積佔比根據近期建設規劃核算。
二、「工改工」面積佔比核算公式
各鎮街須按如下要求計算出「工改工」面積佔比，並填報臺帳：
三、「工改工」面積佔比管控要求
「工改工」面積佔比管控相關政策細則正在制定，結合各鎮街存量產業用地及產業類改造需求的實際情況，文件中明確了各鎮街「工改工」面積佔比管控思路，具體要求如下表：
除了各鎮街具體的「工改工」面積佔比要求，文件中還提到松山湖、水鄉功能區可以按實際管控設置更高的管控比例，具體按功能區管控比例執行。
四、分類管理措施
「工改工」面積佔比管控要求對傳統產業類、新型產業類更新單元（項目）以外的更新單元的影響，貫穿前期服務商招引、更新單元劃定方案申報等工作，具體管理措施見下表。鑑於此，各鎮街每季度上報的「工改工」面積佔比完成情況、「工改工」年度任務完成情況將成為市場主體拓展非產業類改造項目前期服務商資格的重要參考依據。
市場主體在拓展非產業類改造項目前期服務商資格時，需要特別注意該鎮街是否存在未達到「工改工」面積佔比管控要求的情況，據此鋪排公開選取前期服務商的相關啟動工作。對於已經開展前期工作但尚未取得更新單元劃定方案或其他方案批覆的項目前期服務商來說，項目所在鎮街未達到「工改工」面積佔比管控要求的，將增大未能在服務期限內完成全部前期工作內容進而喪失前期服務商資格的不確定性。
實施「工改工」面積佔比管控後，傳統產業類、新型產業類更新單元（項目）以外的城市更新項目拓展和實施難度和不確定性一定程度上增大，建議市場主體拓展時重點考慮產業類改造項目，加快產業類改造項目的拓展和合作，運用項目聯動機制，推動意向拓展項目順利啟動前期服務商招引工作，或者加快更新單元劃定方案或其他方案報批手續。
第二部分 2020年核心政策一覽表
儘管年初開局受疫情影響，縱觀整個2020年，僅東莞市本級全年就出臺城市更新相關新政逾二十件，涉及城市更新、土地收儲、工改工、房地產調控等多方面。因此，本部分整理了自2019年12月1日起至2020年12月15日期間的廣東省、東莞市以及各鎮街發布的核心政策彙編一覽表供讀者了解，具體政策文件內容將收錄於《東莞城市更新年度觀察（2020）》第四部分「2020年度新政彙編」之中，歡迎獲取交流。