北極星環保網訊:【問題】
我們在現場檢查時發現一化工企業有暗管排放汙水的行為,是否需要實施查封、扣押?查封、扣押後是否還需要行政處罰?如果經過取樣監測，排放的汙水非有毒廢水，環保部門是否還需將案件移送公安機關處以行政拘留?
河北省某縣環保局
【解答及分析】
一、在何種情形下，環保部門必須實施查封、扣押?
《環保法》第二十五條規定：「企業事業單位和其他生產經營者違反法律法規規定排放汙染物，造成或者可能造成嚴重汙染的，縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，可以查封、扣押造成汙染物排放的設施、設備。」
《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》第四條規定：「排汙者有下列情形之一的，環境保護主管部門依法實施查封，扣押：(一)違法排放、傾倒或者處置含傳染病病原體的廢物、危險廢物、含重金屬汙染物或者持久性有機汙染物等有毒物質或者其他有害物質的;(二)在飲用水水源一級保護區、自然保護區核心區違反法律法規規定排放、傾倒、處置汙染物的;(三)違反法律法規規定排放、傾倒化工、製藥、石化、印染、電鍍、造紙、製革等工業汙泥的;(四)通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據，或者不正常運行防止汙染設施等逃避監管的方式違反法律法規規定排放汙染物的;(五)較大、重大和特別重大突發環境事件發生後，未按照要求執行停產、停排措施，繼續違反法律法規規定排放汙染物的;(六)法律、法規規定的其他造成或者可能造成嚴重汙染的違法排汙行為。有前款第一項、第二項、第三項、第六項情形之一的，環境保護主管部門可以實施查封、扣押;已造成嚴重汙染或者有前款第四項、第五項情形之一的，環境保護主管部門應當實施查封、扣押。」
由上述法律規定可見，對於「造成或者可能造成嚴重汙染的」，環保部門可以實施查封、扣押。那麼，「造成或者可能造成嚴重汙染」如何理解，《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》第四條做了詳細的解釋，主要有六種情形。而對於暗管排放汙染物的行為，屬於環保部門「應當」實施查封、扣押的情形，環保部門必須實施查封、扣押。
二、不符合《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》第四條規定的前五種情形，環保部門是否可以實施查封、扣押?
《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》第四條規定了六種適用情形，其中第六種情形「法律、法規規定的其他造成或者可能造成嚴重汙染的違法排汙行為」為兜底條款，需要環保部門根據具體案情判斷是否達到「造成或者可能造成嚴重汙染」的程度，該條款的設定，雖然有些模糊，不易把握，但是卻給環保部門及日後法律、法規的修訂及一些地方性法規的要求留出了空間。
新修訂實施的《大氣汙染防治法》第三十條規定「企業事業單位和其他生產經營者違反法律法規規定排放大氣汙染物，造成或者可能造成嚴重大氣汙染，或者有關證據可能滅失或者被隱匿的，縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有大氣環境保護監督管理職責的部門，可以對有關設施、設備、物品採取查封、扣押等行政強制措施。」可見，「有關證據可能滅失或者被隱匿的」也是環保部門或其他負有大氣汙染環境保護監督管理職責部門實施查封、扣押的情形之一。
因此，對於不符合《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》第四條規定的前五種情形的，若環保部門根據案件的具體情況判斷，有「造成或者可能造成嚴重汙染」可能的，環保部門是可以實施查封、扣押的。
三、實施查封、扣押後，是否還需要行政處罰?
《行政強制法》第二條規定：「本法所稱行政強制，包括行政強制措施和行政強制執行。
行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。行政強制執行，是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。」
《行政強制法》第九條規定：「行政強制措施的種類：(一)限制公民人身自由;(二)查封場所、設施或者財物;(三)扣押財物;(四)凍結存款、匯款;(五)其他行政強制措施。」
《行政處罰法》第三條規定：「公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規或者規章規定，並由行政機關依照本法規定的程序實施。」
解決此問題，需要我們弄清楚查封、扣押的法律屬性及其與行政處罰的關係。根據上述法律規定可見，查封、扣押屬於行政強制措施，是行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為，是一種中間行為。而行政處罰是具有行政處罰權的行政主體為維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或其他組織的合法權益，依法對行政相對人違反行政法律法規而尚未構成犯罪的行政行為所實施的法律制裁，是一種行政制裁行為，兩者顯然不能混同，也不能替代。對於暗管排放汙染水行為，環保部門在實施查封、扣押行政強制措施時，也應該依據相關《水汙染防治法》或其他相關法律規定，對其進行行政處罰。
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