作者簡介：李多慧，南京師範大學教育科學學院；姚繼軍，南京師範大學教育科學學院，E-mail：yaojijun_njnu@163.com。江蘇 南京 210097
內容提要：集團化辦學已經成為很多地方推進教育優質均衡發展的重要舉措。但直到目前為止，相關研究大多為學理探討，缺少對這一政策執行效果的實證研究證據，嚴謹的因果關係推斷研究更是缺乏。針對於此，本文利用2009-2015年南京市小學校級面板數據，採用雙重差分傾向得分匹配法(PSM-DID)評價了集團化辦學政策對師資均衡的影響。實證結果表明，集團化辦學政策導致了師生比出現一定程度的下降；提高了具有中級職稱教師的佔比，但在高水平師資均衡方面，尤其是提高擁有碩士學歷和高級職稱教師的比例方面，卻並未發揮實質性作用。主城區和非主城區的子樣本回歸結果亦表明，這一政策在消弭區域間、校際間師資差距，實現高水平師資均衡方面，較之政策目標仍有一定距離。因此，應進一步強化內涵式發展的集團化辦學理念，優化集團內部師資培養與交流機制，積極探索新型集團化辦學治理體系，以更好地通過集團化辦學促進師資均衡。
關 鍵 詞：基礎教育集團化辦學；師資均衡；雙重差分；傾向得分匹配
標題注釋：國家社會科學基金「十三五」規劃2016年度教育學重點課題「義務教育學校辦學標準化建設研究」(AHA160006)系列成果之一；本文同時受「江蘇高校優勢學科建設工程資助項目」(PDPA)資助。
中圖分類號：G40 文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1005-2232.2019.03.006
儘管大力推進基礎教育集團化辦學政策已成為各地方政府的共同選擇，但直到目前為止，人們對於這一政策的實施效果並未達成統一認識。尤其在社會高度關注的一些關鍵性問題上——如基礎教育集團化辦學是否促進了校際間的師資均等，既有研究並未提供出嚴謹的證據。本研究針對於此，通過一個準實驗設計利用南京市小學校級數據，分析了集團化辦學政策在師資均衡方面的政策效果，力圖為集團化辦學政策的完善和改進提供科學證據。
一、政策概述與研究設計
(一)南京市集團化辦學政策概述
2007年底，南京市鼓樓區四所小學組建了琅琊路小學教育集團，這是南京市第一個基礎教育集團，也標誌著南京市的基礎教育集團化辦學的試點工作拉開了序幕。根據我們的調研，在試點階段，集團化辦學的改革重點在於試點學校組織結構和管理方式變革方面，師資交流及通過師資交流促進校級均衡方面並無實質性的措施出臺，集團化辦學也沒有成為市級層面的政策舉措。此時的集團化辦學基本還處於以規模擴張為主要特徵的外延式增長階段。
2010年後，南京市基礎教育集團化辦學進入了實質性推進階段。在參加集團化辦學學校數量逐步增加的同時，各區開始頒布教育集團內部師資交流的政策文件。如鼓樓區開始規定，集團化辦學的領頭學校每年至少派出10%的名師進行交流；各教育集團亦以提升教師專業技能和水平為目標，開展了形式多樣的教師交流和培訓活動。[1]促進集團內部師資均衡，使優質教育資源惠及更多受教育者，成為集團化辦學的主要目標之一。但在這一階段，南京市級層面的政策還未明確將集團化辦學作為促進義務教育師資均衡的主要手段。在2011年發布的《南京市教育事業發展「十二五」規劃》中，僅提出「鼓勵高中階段建立以優質教育資源為核心的教育集團」，並未明確主張義務教育階段的集團化辦學。[2]
2013年，南京市教育局頒布《關於進一步推進義務教育學校教師和校長流動的指導意見》，要求各區可結合本地區實際，用諸如「幫扶交流」「集團交流」以及「城鄉交流」等手段來推動教師流動，明確提出了通過集團化辦學推進師資均衡的政策舉措。[3]在這一階段，各區也加大了政策推進力度，對教育集團內部的師資交流工作進行了規範和引導。在相關政策推動之下，南京市的基礎教育集團化辦學進入了快速發展階段，相關集團內師資交流的政策也逐步落地並呈現成效。通過集團化辦學擴散優質教育資源，成為全市範圍內基礎教育改革的重要政策舉措。2016年11月，南京市發布了《南京市「十三五」教育發展規劃》，進一步明確提出「到2020年，採取名校兼併弱校、名校與弱校聯合舉辦分校、名校託管弱校、集團化辦學等方式，實現全市優質教育資源全覆蓋」的工作任務。[4]
通過對南京市集團化辦學政策簡單回顧，我們可以發現，基礎教育集團化辦學政策的實施可以被認為是一個外生性變量，而其實施過程則可以被視為一個「準實驗」，這就為使用雙重差分法分析其政策實施效果提供了可能性。
(二)研究設計
在社會科學研究過程中，如何有效控制政策實施過程中的內生性問題，客觀度量一項政策的實施效果進而對其因果關係進行檢驗，是一件比較困難的事情。20世紀70年代末，Ashenfelter借鑑自然科學的自然實驗思路，將雙重差分法(DID)引入到經濟學分析中，從而為解決這類問題提供了有效的工具。[5]自20世紀80年代以來，這一方法日益被社會科學研究者重視，在諸多領域中得到了廣泛的應用。這一研究方法的基本思路為，通過設定實驗組和對照組，來考察外生變量(多為政策實施)帶來的實施組和對照組的變化，同時比照外生變量產生前實施組和對照組的差異，以此來分析解釋變量(政策變量)對被解釋變量(研究對象)的影響。簡言之即通過兩個組別在實驗前後的均值差異來反映政策效果。
本文考察的是基礎教育集團化辦學政策對校際間師資均衡的影響。截至2016年，在本研究所搜集的數據中，包括南京市202所小學，其中有58所學校已實施了集團化辦學政策。這就為本研究提供了一個較好的準自然實驗數據條件。考慮到這些學校在成為集團化辦學學校過程中存在時間先後上的差異，因此我們參考劉瑞明等、[6]梁超[7]的處理方法，將實驗組在實施前取值為0，實施後取值為1，設定雙向固定效應模型：
需要特別注意的是，有效的DID研究必須滿足隨機性假設(即通過隨機化排除無法控制因素的影響)和同質性假設(即實驗組和對照組除政策衝擊不同外，其他方面應達到相似或相等的變化程度)。在現實生活中，這樣的要求往往難以滿足。當無法保證實驗組和對照組存在共同趨勢時，DID方法的估計結果將無法保證準確。針對於此，本研究參考Heckman等人提出的基於匹配估計量的PSM-DID方法來檢驗和解決這一問題。[8，9]首先，運用傾向評分匹配法(PSM)把樣本多維信息綜合成一個傾向得分值，通過實驗組和對照組傾向得分值進行匹配，即在參照組找到一個樣本，其可觀測變量與實驗組中的某一個樣本儘可能相似，即。[10，11]其次，運用核匹配等方法，通過Logit回歸估計控制變量的傾向得分，計算每一個樣本i所對應與之相匹配的j在政策實施前後的變化並與之比較，便可算得平均處理效應，亦即政策效果。
二、變量與數據
本研究的主要被解釋變量為師資均衡指標。選取的被解釋變量包括衡量師資數量方面的師生比(teacherstu)、專任教師佔比(teacherteach)衡量師資質量方面的研究生學歷教師比例(master)、本科生學歷教師比例(undergradua)、中學高級職稱教師比例(middteach)和小學高級職稱教師比例(elementeach)。
本文的解釋變量為集團化辦學政策(policy_sy)，根據(2)式，用分組變量和時間變量的交互項表示。為提高分析精度，更好地描述政策實施的效應，本文將學校背景和所在區域的社會經濟條件設為控制變量，包括學校規模(size)、學校所在區域(zone)、學校類型(experi)、學校所在區域人口密度(density)、學校所在區域人均GDP(pergdp)、學校所在區域面積(area)以及學校所在區域人均財政收入(perevenue)。
本文的數據來源為歷年《南京市教育事業統計資料》。考慮到南京市的基礎教育集團化辦學雖自2007年開始試點，但直到2010年後才將集團內的師資均衡作為政策議題予以實施，為更為精確地考察本文的研究主題，本研究選取2009-2015年的數據進行分析。①
三、實證結果與討論
(一)集團化辦學政策對師資均衡影響的初步檢驗
根據上文所述的思路及所選變量，使用stata14進行回歸分析，結果表明，集團化辦學政策的實施對專任教師佔比、擁有小學高級職稱教師的比例具有顯著的正向效應，分別使前者提高了3.698%，②後者提高了9.212%。但對師生比、擁有碩士學歷教師的比例、擁有本科學歷教師的比例以及擁有中學高級職稱教師的比例這幾個指標卻沒有顯著影響。這意味著，集團化辦學政策，在一定程度上改善了師資隊伍的結構，提高了教師隊伍中專任教師和擁有中級職稱教師的比例。但對於增加教師的供給數量(師生比)、提高教師的學歷層次以及進一步提升教師的專業發展水平(中學高級職稱比例)的效果卻並不明顯。我們在調研過程中發現，集團化辦學往往伴隨著學校規模的快速擴張，師資補充數量難以跟上學生數量的增長；而在學校補充的師資中，除應屆畢業生外，有相當部分的外調教師都是有著一定工作經歷的成熟教師，這些教師雖工作經驗豐富，但往往學歷和職稱層次不高。本研究的回歸結果，在一定程度上驗證了這一情況。
(二)基於PSM-DID的政策效應穩健性檢驗
集團化辦學政策作為一個準自然實驗來研究教育政策的實施效應時，必須滿足控制組和實驗組存在著共同時間趨勢這一前提假設。經過平行趨勢檢驗，我們發現年份虛擬變量和處理變量的交互項結果顯著，說明並不能拒絕非平行趨勢的假設。針對於此，本研究採取PSM-DID，以克服控制組與實驗組的變動趨勢所存在的系統性差異，提高分析精度。
首先，進行Logit回歸，回歸結果顯示各變量對處理變量有著較強的解釋力。
其次，根據傾向得分匹配的結果，對實驗組和控制組的各樣本進行一一匹配，並檢驗是否無顯著偏差。匹配後所有變量的偏差值均小於10%，說明匹配後變量在實驗組和控制組中均衡分布。同時，所有變量的P值大於10%，表明接受原假設，匹配後的實驗組與控制組已不存在顯著差異，實驗組和控制組的傾向得分匹配通過了平衡性檢驗，且匹配效果較好，說明兩組樣本滿足統計意義上的同質性要求，採用PSM-DID的方法是適合的。
最後，在以上匹配結果的基礎上，進行DID分析，以獲取更為穩健的政策效果分析。由回歸結果可看出，經過傾向匹配後的DID結果相比之前更加顯著。政策的實施對師生比有顯著的負面效應，導致師生比在政策實施後下降了0.928%，說明師資的充足程度在實施了集團化辦學政策之後有所下降。專任教師佔比方面，政策影響為正但並不顯著。在教師質量方面，研究生學歷教師佔比(不顯著)、本科生學歷教師佔比和具有小學高級職稱教師佔比的回歸係數都為正，但擁有中學高級職稱教師佔比的回歸係數為負，且在0.05水平上顯著。這裡的回歸結果，和前述結果略有差異，擁有本科學歷教師佔比的回歸結果由不顯著的負向影響變為顯著的正向影響。但我們認為，這一結果並不影響我們的判斷，即集團化辦學政策對師資均衡的影響，降低了師資充足配置的水平，雖對師資質量的提升起到了一定作用，使擁有本科學歷和中級職稱教師的比例有所上升，但對於更高層次教師質量的改善卻作用不顯著甚至降低了高級職稱教師的佔比。
(三)子樣本回歸分析
我們在調研過程中發現了集團化辦學的學校規模擴張效應，且在以上的實證分析中得到了進一步的驗證。在現實當中，集團化辦學的規模擴張往往表現在核心校向薄弱地區、薄弱學校的擴張。這一方面，由於集團化辦學本身存在著以強帶弱的政策導向，另一方面，正如很多學者所討論的那樣，在集團化辦學過程中的規模擴張還有著更為複雜的動機。比如，為了帶動非主城區的房地產價格，相關利益相關者往往通過集團化辦學的形式，借名校的「殼資源」來抬高地產價格。[12]如果這樣的機制的確存在，那麼集團化辦學在主城區和非主城區就應該存在不同的師資均衡效應，我們謹慎推測，集團化辦學雖然主要由主城區的優質學校發起，但在非主城區的師資均衡方面，或存在著更為顯著的效果。
為更為精細地刻畫這樣的機制，我們擬從學校區位的角度，對這一政策效應進一步的考察。基於此，我們將樣本分為主城區和非主城區兩個子樣本。其中，當學校區域特徵zone的取值為0時，代表該樣本屬於非主城區學校；取值為1時代表該學校位於主城區。在此基礎上分別考察政策實施在不同子樣本中的效應。經檢驗，兩個子樣本均不符合同質性假設，故採用PSM-DID進行分析。
主城區子樣本的PSM-DID分析結果顯示，對於主城區學校而言，集團化辦學政策對擁有本科學歷教師的比例有積極作用，使其提升了7.063%；對師生比仍為負向效應，使主城區學校的師生比下降了1.192%；對於其他方面的政策效應不顯著。因此，在對主城區學校的子樣本考察中，我們可以發現，集團化辦學政策對於主城區教師質量提升的作用主要體現在，增加了擁有本科學歷教師的佔比，在教師數量方面影響與整體樣本類似，同為負面影響。這進一步佐證了上文中我們的推斷，即集團化辦學所帶來的學校規模擴張，帶來了一定程度上的師資供給短缺。
非主城區樣本的PSM-DID分析結果顯示，集團化辦學政策導致非主城區的師生比下降了0.477%，但在專任教師佔比上，非主城區的政策效果要優於主城區，在集團化辦學政策的影響下，非主城區的專任教師佔比提升了2.620%。而在教師質量方面，集團化辦學政策使小學高級教師佔比提高了18.946%，說明非主城區學校在實施政策後補充了更多的成熟教師。在更高水平教師的配置上，集團化辦學政策對於擁有研究生學歷教師佔比的影響不夠顯著，卻使具有中學高級職稱的教師比例下降了1.576%，同時也使擁有本科學歷教師的佔比下降了10.748%。根據這樣的分析結果，我們進一步推斷，集團化辦學政策對非主城區師資的影響比對主城區更為顯著，這種影響主要體現在增加了專任教師的佔比，補充了大量具有中級職稱的教師。但在師資質量方面，這一政策卻導致擁有本科學歷和高級職稱的教師比例的下降。我們在調研過程中了解到，非主城區學校在獲得新教師時往往處於劣勢地位，已具備本科學歷的新教師更多地被配置到了主城區學校。進入非主城區的教師往往是通過外校調入，有相當部分此類教師的學歷層次並未達到本科學歷。我們推斷，集團化辦學政策在擴大辦學規模上發揮了一定作用，但在促進區域教育資源均衡，改善薄弱地區師資隊伍質量，實現高水平師資均衡方面的效果仍有待提升。
四、結論與政策建議
本文利用南京市小學的校級數據，採用PSM-DID方法對集團化辦學政策在促進師資均衡方面的效果進行了評價。研究結果表明，集團化辦學政策的推行導致了師生比出現一定程度的下降，在教師數量方面並未使師資供給更加充足；在師資隊伍質量方面，集團化辦學雖提高了具有中級職稱教師的佔比，但在高水平師資均衡方面，尤其是提高擁有碩士學歷和高級職稱教師的比例方面，卻並未發揮實質性作用。主城區和非主城區的子樣本回歸結果亦表明，這一政策在消弭區域間、校際間師資差距，實現高水平師資均衡方面，較之政策目標仍有一定距離。本文研究結論的政策含義如下：
第一，強化內涵式發展的集團化辦學理念。優質教育資源在學校規模快速擴張的過程中被稀釋，是當前人們對集團化辦學最為擔憂的問題之一。有研究者認為，無節制的名校規模擴張所打造的「巨型學校」，不但稀釋了優質教育資源，還會帶來教育生態惡化、組織管理成本激增和較大的債務風險等問題。[13]本研究從師資均衡的角度，部分驗證了這樣的擔憂。在集團化背景下，優質學校的辦學規模雖然通過各種形式得以擴張，但師資隊伍的建設卻並未完全順應這樣高速的擴張。這就要求我們在今後的集團化辦學過程中，應協調好規模擴張和質量提升之間的關係，以內涵式發展作為集團化辦學的核心理念，控制學校辦學規模的上限，堅決落實小班額教學，配足配好師資，確保集團化辦學的質量。
第二，優化集團內部師資培養與交流機制。目前，各地在實施集團化辦學的過程中，大多都出臺了集團內部師資培訓與交流的相關政策。一般性的做法是規定在集團或區域內部，按一定比例進行校際間的師資交流；或採取對口支援、師徒結對、專題培訓等集團內的師資培養培訓措施，來推動師資質量的提高。但就實施效果而言，這類政策往往存在著教師流動方向單一、覆蓋面窄、政策工具單調、配套政策不完善、剛性過強等問題。[14]因此，進一步優化集團內部師資培養與交流機制，便成為使集團化辦學更好發揮促進師資均衡功能的關鍵所在。在這一過程中，一個關鍵性的問題是，如何使教師的流動由外力強制推動變為教師自身專業發展的需要。[15]這就要求，轉變集團內部師資交流制度的設計思路，從簡單依賴利益刺激到重視價值層面的引導，強化交流政策的宣傳力度，加大對交流教師的培訓力度，讓教師充分認識到交流工作對自身專業發展的意義和價值；進一步細化教師交流的保障措施，在確保諸如交通、住房、津補貼等待遇落實到位的同時，大力推進教師專業發展資源平臺的建設，使進入薄弱學校的教師，依然能得到充足而有效的專業支持與指導，更好地實現自身的價值；強化對集團內交流教師教學能力與業績表現的考核，使交流工作本身成為教師專業發展的動力與源泉。通過這些舉措，解除學校和教師在師資交流方面的顧慮，激發教師自主流動的積極性，促進師資均衡。
第三，積極探索新型集團化辦學治理體系。作為義務教育均衡政策重要組成部分的集團化辦學政策，在實施過程中應在教育治理體系改革的框架內進行。以師資均衡為例，這樣的探索意味著，政府應給予教育集團在跨區調配師資、結合校情靈活制定教師成長與激勵措施、教師管理組織機構變革等方面更多的辦學自主權，以便充分發揮教育集團在資源整合與調配方面的優勢，實現教師資源的優化配置；合理髮揮政府的統籌職能，變革公立學校「單位人」的人事管理模式，建立更為靈活的教師調配、晉升與交流體制，打破教師在集團內部流動的壁壘，使之真正成為「系統人」；教育集團也應積極探索與集團化辦學相適應的組織人事管理模式，通過組織結構與管理制度的調整，為教師在集團內部流動與均衡配置創造良好的制度和組織環境。
注釋：
①之所以選取2009-2015年的數據而非最新的數據，其原因是：一是本文的主要目的，是對集團化辦學對師資均等政策效應進行評估，所選取的數據範圍應能夠反映出政策出臺至發展成熟的一個變化過程。由於南京市集團化辦學在2010年前後全面鋪開後，政策基本穩定，未有大的變化，因此本文所選時段的數據完全可以反映集團化辦學政策的影響。二是由於2015年之後，統計口徑發生了一些變化，前後數據難以進行匹配。因此基於合理性及可操作性等方面的考慮，本文選取了2009-2015年的數據進行研究。
②估計結果中因變量的單位都是%。
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