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■本文作者： 劉悅 依法行政觀察
2020年5月1日起，《北京市物業管理條例》正式施行。《條例》第43條第二款規定，街道辦事處、鄉鎮人民政府需要對業委會備案材料的真實性、規範性進行核實，符合要求的，五個工作日內予以備案。
也就是說，街道辦事處、鄉鎮人民政府需要對首次業主大會會議記錄和會議決議、業主委員會首次會議記錄和會議決定、業主大會議事規則、管理規約、業主委員會委員和候補委員的名單、基本情況等備案材料進行實質性審查。此處的「備案」表現為一種行政確認，而非一般意義的告知式備案行為，同時也具有可訴性。
事實上，備案作為一種相對緩和的手段，除物業管理領域外，行政備案被日益廣泛運用於各種行政管理領域。但由於立法上缺乏規範，實踐中行政備案較為混亂，行政機關工作人員在處理這部分工作事務時，往往也會因條文規定的過於簡單而缺乏抓手，不知如何下手。
本文將通過對行政備案含義、功能及類型的梳理，探討下行政備案中審查的「邊界」，希望可以幫助行政機關的工作人員在今後的工作中「有備無患」。
01
行政備案的含義
通常意義上的行政備案是指「向主管機關報告事由，存案以備查考」，其核心在於保證主管機關能有存留資料以便公示。換句話說，行政備案其實是一種事實行為，不會對備案的行為產生直接影響。目前，不少法律法規、部門規章或規範性文件中都有類似的規定，即要求行政相對人完成某項工作或做出某個行為後要向特定行政主管部門備案。
02
行政備案的功能
行政備案不是行政許可，不是事先監督，這個已形成共識，沒有什麼異議。但是，接收備案的行政機關是否有審查的義務，或者說行政機關是否應對備案的事項進行審查？對此存在不同看法。
一種觀點認為，行政備案也是一種行政監督的手段或方式，只是屬於事後監督，而不是事前監督。不同於行政許可，未取得行政機關許可，當事人不應作為，否則就構成違法。而事後監督則是，一旦在審查中發現有問題，再採取行政措施，如責令改正或停止，對行政相對人的行為進行糾正或制止。
另一種觀點認為，備案只是一種形式上的備份登記，以便後續審查。備案並不意味著審查，也並不必然導致啟動審查程序。如果備案機關認為需要審查，可以啟動審查程序；或者如果有人對備案的內容提出異議或申請，備案機關就應當啟動審查程序。
再一種觀點認為，備案機關是否需要對備案事項進行審查，應結合具體的規定進行判斷，不宜一概而論。如果條文中明確備案機關應當對備案事項應進行審查的，這就無可爭議了，備案機關就負有審查的義務，不審查就屬於不履行法定職責。
一般在涉及行政備案的管理規定中，法條往往只規定了行政相對人應當向備案機關備案的義務，但對備案機關是否應當對備案事項進行審查未作出明確的規定。對這種情況，應從該法條的具體表述，該條與其他相關條文的關係，立法機關設定備案制度的目的、現行管理體制、管理理念以及行政執法實踐等多方面綜合考慮。
03
行政備案的類型
法條中常見的備案根據對審查內容及對行政相對人權利義務的影響可分為以下三種情形：許可式備案、確認式備案和告知式備案。
許可式備案
許可式備案，效力等同於審批，是指行政機關依據相對人的申請，經審查同意申請人從事某種活動的行政行為。一經備案，行政相對人便獲得了從事批准活動的資格和權利，否則行政相對人不得從事某種行為。
確認式備案
確認式備案，是對行政相對人既有的法律地位、權利義務進行確認或認可，並不直接為當事人設定權利義務，僅表明先有的法律或事實或狀態，而不以法律關係的產生、變更或消滅為目的。
告知式備案
告知式備案，指申請人向主管機關報告需要備案的事由、材料，主管機關將其存案以備查，起到一種公示性作用。
04
對行政備案程序的建議
第一，公示性備案不等同於不進行審查。
第二，實質性審查不等於審批性備案。
第三，不論形式審查還是實質審查都需要對相關內容進行合法性和真實性審查。
第四，對於需要實質性審查的內容，建議詳細明確該項備案的啟動主體、受理主體、提交的資料、審查方式、處理結果、法律責任等。