作者簡介：高聖平 法學博士，中國人民大學法學院教授、博士研究生導師，中國人民大學民商事法律科學研究中心研究員，中國人民大學破產法研究中心研究員、北京市破產法學會常務理事。
楊旋 中國人民大學法學院 碩士研究生。
原文出處：《法學》 2011年10期 *
建設用地使用權期限屆滿後可以續期，其中住宅建設用地自動續期，非住宅建設用地經申請而續期。續期的期限應綜合考慮土地收益率與土地還原利率、土地估價誤差、房屋的結構與耐用年限和土地用途等因素；續期的次數以一次為宜；續期時應當按照約定或規定支付土地使用費，但也不排除土地所有人放棄此權利。建設用地使用權期限屆滿未申請續期或申請續期未獲批准的，建設用地使用權消滅，建設用地使用權人就地上物享有補償請求權；土地所有人不予補償的，應適當延長使用年限；建設用地使用權人不願意延長的，喪失補償請求權並應在合理期間內取回地上物；逾期不取回的，土地所有人無償取得地上物所有權。
建設用地使用權 續期 土地使用費 地上物 補償請求權 取回權
建設用地使用權期限屆滿後的法律後果，是我國物權立法過程中爭議較大的一個問題，為了確保立法機關能夠按時審議通過，我國《物權法》對此採取了迴避的態度。但始自2009年的《土地管理法》的全面修訂工作卻不得不對此問題作出回答，如何依照用益物權的基本法理並契合我國現實實踐作出具有可操作性的規定，無疑是擺在立法者面前的一大難題。本文擬從現行規則的立法原意、相關制度的比較法觀察以及《土地管理法》修訂過程中的相關制度設計[1]等幾個方面略陳管見，以求教於同仁。
在《物權法》施行之前，國內有關建設用地使用權期限屆滿後法律後果的規定主要體現在《城市房地產管理法》[2]和國務院1990年發布的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》上。《城市房地產管理法》第22條規定：「土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續使用土地的，應當至遲於屆滿前一年申請續期，除根據社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批准。經批准準予續期的，應當重新籤訂土地使用權出讓合同，依照規定支付土地使用權出讓金。土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續期或者雖申請續期但依照前款規定未獲批准的，土地使用權由國家無償收回。」《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第40條規定：「土地使用權期滿，土地使用權及其地上建築物、其他附著物所有權由國家無償取得。土地使用者應當交還土地使用證，並依照規定辦理註銷登記。」第41條規定：「土地使用權期滿，土地使用者可以申請續期。需要續期的，應當依照本條例第二章的規定重新籤訂合同，支付土地使用權出讓金，並辦理登記。」
由此可見，土地使用權[3]期限屆滿後的法律後果主要體現為：第一，在期限屆滿前一年申請續期，經批准後重新籤訂土地使用權出讓合同，依照規定支付土地使用權出讓金；第二，期限屆滿未申請續期或申請續期未獲批准的，土地使用權消滅，國家無償收回土地使用權和無償取得地上建築物及其他附著物的所有權。[4]土地使用者交還國有土地使用證，並依規定辦理註銷登記。該規定由於過分著重於維護土地所有人的利益，與側重保護用益物權人利益的各國通例不合，因而受到了廣泛的質疑。[5]
第一，由土地使用權人各別提出申請，在住宅用地情形下基本不可行。在我國城市住宅以公寓為主要形態的背景下，要求同一公寓樓的全體業主共同申請或各別申請，並重新籤訂土地使用權出讓合同，其執行難度之大和行政成本之高昂應是可想而知。[6]
第二，地上建築物是土地使用權人投資的結果，其所取得的獨立於土地使用權的所有權具有正當性，這一所有權理應受到法律的保護，非依法定理由和法定程序不得剝奪。土地使用權期滿，國家作為土地的所有人，依據所有權的彈性力，可以收回土地。但國家卻無任何法律根據強制無償收回屬於他人的建築物，這與憲法中保護公民、法人合法財產所有權的規定相違背。[7]期滿後由國家無償收回的做法，「有違我國在建築物所有權問題上一貫實行的『誰投資，誰所有』的政策和保護財產所有權的原則，也有違民事主體平等原則和公平交易的原則。」[8]
第三，期限屆滿由國家無償取得地上建築物及其他附著物的所有權的做法，會損及資源的有效和永續利用。這一制度設計本身會助長土地使用人對其建築物進行掠奪性的使用，甚至放縱對建築物的破壞行為。[9]在利益驅動下，土地使用人往往竭澤而漁，甚至不惜破壞環境資源以實現其利益攫取的最大化，土地的有效和永續利用將無從談起。[10]
第四，法律規範之間互不協調，違反對相同事項作相同處理的基本法原則。《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第47條規定，在收回當事人無償取得的行政劃撥土地時應對其地上建築物給予適當補償，但第40條規定國家收回當事人有償取得的轉讓土地時，反而對其地上建築物不予補償，同一法規內部的規定不僅相互矛盾，而且有失公平。[11]
《物權法》立法過程中對此問題的處理也頗費周折。《物權法草案》四審稿和五審稿均規定：「建設用地使用權續期後，建設用地使用權人應當支付土地使用費；續期的期限、土地使用費支付標準和辦法，由國務院規定。」但從六審稿起這一規定就未再出現。最終審議通過的《物權法》第149條規定：「住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。非住宅建設用地使用權期間屆滿後的續期，依照法律規定辦理。該土地上的房屋及其他不動產的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規的規定辦理。」由此可見，建設用地土地使用權期滿後的法律後果在住宅用地和非住宅用地上存在區別。
第一，住宅建設用地使用權限屆滿後自動續期。這一規則切實保護了建築物的所有權，真正體現了以人為本的理念和對民生的關注。[12]但《物權法》迴避了續期後是否支付土地使用費的問題。「考慮到住宅用地使用權續期後是否支付土地使用費，是關係到廣大群眾切身利益的問題。絕大多數住宅用地使用權的期限為70年，如何科學地規定建設用地使用權人屆時應當承擔的義務，目前還缺乏足夠的科學依據，幾十年後，國家富裕了，是否還要收土地使用金，應當慎重研究，物權法以不作規定為宜。而且，物權法不作規定，也不影響國務院根據實際情況作出相關規定。因此，本條對建設用地使用權期限屆滿後是否支付土地使用費的問題未做規定。」[13]
第二，關於非住宅用地使用權期限屆滿後的續期及法律後果，《物權法》分別授權法律、行政法規規定，在沒有新的法律、行政法規規定之前，適用前述《城市房地產管理法》和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規定。至於地上建築物的處理，《物權法》新增的規定是有約定的依約定，[14]沒有約定的，依照法律、行政法規的規定，這樣其又直接指向了前引《城市房地產管理法》和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規定，從而又出現了上述廣受詬病的問題。
第三，建設用地使用權在期限屆滿後而消滅的，應當及時辦理註銷登記。登記機構應當收回建設用地使用權證書。[15]
《物權法》的上述規定給《土地管理法》的修訂工作提出了以下需要解答的問題：第一，續期的期限如何確定，是否能多次續期？續期期限屆滿後如何處理？續期時是否支付土地使用費以及如何支付？第二，期限（包括續期期限）屆滿，國家收回地上物是否需支付對價，以及如何支付對價？[16]
二、比較法考察：以我國臺灣地區新修訂的地上權相關規則為中心
我國物權法上的建設用地使用權與大陸法系國家或地區物權法上的地上權意義相當，[17]均為在他人土地之上設立的以建造並保有建築物為目的的他物權。準此，雖然不動產所有權在各國均有其固有法色彩，但對於以提高土地利用效率為目的的他物權之一——地上權，卻有共同的基礎和本旨。
建設用地使用權期限屆滿後建築物的歸屬問題是土地與建築物關係原理的具體運用。在比較法上，就土地和其上建築物之間的關係有兩種不同的立法例：一是所謂結合主義，不承認建築物為獨立的不動產，但建築物不必附合於土地所有權，亦可附合於地上權，地上權期限屆滿後，地上建築物歸土地所有權人所有，但土地所有權人應當給予地上權人相應價值的賠償；二是所謂分離主義，承認建築物為獨立於土地的不動產，但土地與建築物異其主體時，建築物尚需取得正當的土地權源，地上權即為其中之一。地上權期滿後地上建築物的所有權並不當然消滅，此時建築物的所有人享有對建築物的收回權、補償請求權和延期請求權。[18]
一般認為，我國臺灣地區「物權法」系屬德國民法或瑞士民法之繼受法，[19]但細查其內容，卻與日本民法甚為接近。[20]同時，我國臺灣地區、日本和我國大陸地區一樣，均認為建築物與土地為各別獨立的不動產（權利）類型，更有比較研究的價值。而我國臺灣地區於2010年修正公布了其包括地上權在內的「民法」物權編用益物權及佔有部分，「修正了地上權之類型與內容，展現全新之風貌」，[21]以期造成物盡其用及永續利用之理想，[22]更具時代性和可參照性。
依修正後的我國臺灣地區「民法」第840條、第839條之規定，地上權存續期間屆滿後地上建築物的處理規則體現為以下幾點：[23]第一，在地上權因存續期間屆滿而消滅時，當事人之間就地上物的處理有約定的，依其約定。第二，沒有約定的，地上權人不必拆除其地上建築物，可在地上權存續期間屆滿前，定一個月以上的期間，請求土地所有人按該建築物的時價予以補償。第三，一旦土地所有人拒絕地上權人的補償請求或在規定期內不確定回答是否補償，則應酌量延長地上權的存續期間，以維護地上權人的利益。該延長的期間由當事人雙方協商確定，不能達成協議的，任何一方均可請求法院參酌建築物與土地使用之利益予以判決。第四，如果土地所有人願意接受建築物的時價補償，則由土地所有人和地上權人就時價進行協商，不能達成協議的，可以請求法院裁定，土地所有人不願依裁定的時價予以補償的，適用前述延長地上權存續期間的規定。第五，如果地上權人不願意延長存續期間，則不得請求建築物時價補償。此時，地上權人可取回其建築物，但應回復土地原狀，如果未能在地上權消滅後1個月內取回其建築物，建築物則歸屬於土地所有人。地上權人有礙於土地的利用時，土地所有人可請求回復原狀。[24]第六，在延長的期間屆滿後，不再適用上述規則，以免反覆綿延，但如果土地所有人和地上權人另外達成延長地上權存續期間的協議，當然應當尊重其協議。
我國臺灣地區的上述規定體現了如下特點：第一，採取私法自治為主，公權介入為輔的規範方式。[25]如當事人之間就地上權存續期間屆滿後地上物的處理已作約定的，即依其約定，未作約定時，才適用相關推定規則；在時價和延長期間之確定上又體現了公權的適度幹預。第二，維持建築物的經濟功能。一般而言，建築物的權利獨立於土地的權利，因而在地上權回歸土地所有人時，建築物並不隨之歸屬於土地所有人，而應由原地上權人取回，並恢復土地原狀。但在地上權存續期間屆滿後，並非一律拆除建築物。無論是土地所有人時價補償，還是延長存續期間，其宗旨均在於充分發揮建築物的利用價值，以免浪費社會財富。第三，在兼顧地上權人和土地所有人的利益的基礎上，優先保護地上權人的利益。賦予地上權人以建築物時價補償請求權，其旨在避免地上權人的投資遭受重大損失，但為兼顧土地所有人不願補償或無經濟能力不能補償之窘境，又明定酌量延長地上權存續期間，對雙方之利益衡量作周全的考量，實值贊同。[26]
我國物權法對建設用地使用權期限屆滿後的續期，依建設用地用途的不同分別作了規定，其中，屬於住宅建設用地的，自動續期；屬於非住宅建設用地的，「依照法律規定辦理」，[27]留待《土地管理法》修訂時解決。根據《城市房地產管理法》第22條，土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續使用土地的，依申請而續期。
《物權法》對於建設用地使用權期限屆滿後自動續期的期限並沒有作出規定，主要是考慮到在續期之後，也可能因為一定事實的出現，使得自動續期沒有必要。尤其是因為考慮到建築物所有人可能因各種原因而喪失所有權，所以，《物權法》不可能規定住宅建設用地使用權的期限無限延長。[28]
建設用地使用權期滿後續期的基本前提是地上物仍在使用年限之內，仍有符合其用途的使用價值。無論是自動續期還是依申請而續期，都存在續期的期限如何確定的問題。對此，有學者認為：續期期限應為建築專家對該建築物的安全使用年限的評估年限，最長與國家規定的最長使用年限一致；[29]也有學者認為，續期期限應為法律所規定的最長期限，例如居住用地即為70年。[30]
筆者認為，建設用地使用權期限屆滿後的續期期限的確定應結合修法時對建設用地使用權的最高年限的規定等綜合考慮。如果修法時維持最高年限的現有規則，即居住用地70年，工業用地50年，教育、科技、文化、衛生、體育用地50年，商業、旅遊、娛樂用地40年，綜合或者其他用地50年，續期期限的確定應綜合考慮土地收益率與土地還原利率、土地估價誤差、房屋的結構與耐用年限和土地用途等因素。[31]就住宅用地而言，應主要考慮房屋的結構與耐用年限；就非住宅用地而言，應主要考慮土地還原利率以及房屋的結構與耐用年限。應當注意的是，續期期限的確定不應考慮對地上建築物的實質性改良，例如推倒重建。
關於建設用地使用權續期之後的期限屆滿之後是否還可以再次續期，存在不同觀點。建設用地使用權只是對土地所有權部分權能的有期限讓渡，如果允許不斷續期，無異於事實上的土地所有權買賣[32]；如果只允許一次續期，那麼期滿後的地上物所有權歸屬又將難以確定，或者在這個出讓期內原地上物滅失，建設用地使用權人又重新構築建築物，其所有權如何確定，此時是否可以由國家無償收回，這也有待法律修訂時予以明確。[33]
筆者認為，續期次數是否受限，取決於續期期限的確定模式和方法。如果期限屆滿後的續期期限已經考慮到房屋的結構與耐用年限等因素，續期期限以一次為宜，亦即續期期限屆滿後不再續期。如果期限屆滿後的續期期限採取統一的年限規定，如20年、40年，沒有考慮具體建築物的結構與耐用年限等因素，則在續期期限屆滿後，如仍在耐用年限內，應允許再次續期。
我國物權法對續期時是否應當支付土地使用費[34]的問題未予明確，而是授權其他法律規定。《土地管理法》修訂過程中有意見認為，國有建設用地使用權經批准準予續期的，應當重新籤訂出讓、租賃土地有償使用合同，支付建設用地使用權出讓金等相關費用。但住宅國有建設用地使用權期限屆滿自動續期時是否支付土地使用費，仍未作確定。[35]目前爭議最大的是住宅用地續期後是否應支付土地使用費的問題。
一種觀點認為，住宅建設用地使用權期限屆滿後自動續期，不應支付土地使用費，[36]其理由在於：第一，「自動」續期，就意味著建設用地使用權人根本不需要採取任何行為（包括支付土地使用費行為），建設用地使用權的期限就會自動續延，否則，就不是自動續期了。[37]第二，消費者並未將建設用地使用年限與房地產價格聯繫起來。在當前民眾對房價和地價均無任何博弈能力的情形下，用終其一生的收入購置房產後，還要在70年後續交昂貴的土地使用費，無法讓民眾接受。[38]
另一種觀點則認為，建設用地使用權期限屆滿後應當有償續期，其理由在於：第一，土地是不可再生資源，在我國未開徵遺產稅的情況下，有償續期實質上是對一部分個人財富的社會轉移，符合限制人們靠祖輩遺產不勞而獲坐享其成而鼓勵通過自身努力和勞動創造財富的觀念，是社會公平理念的體現；第二，土地使用費實質上既有累計若干年收取的地租性質，又有一次性收取的稅費性質，具有明顯的期限屬性，續期為取得新的期限，即應另行繳納土地使用費；第三，土地收益具有很強的財政屬性。建設用地使用權有償續期，可以提供穩定的地方財源，為社會保障、民生支出和經濟建設提供持續的動力，有利於建設惠及全民的公共財政，保證地方政府的正常運轉。第四，我國現行的房地產稅負「重流轉，輕保有」的現狀，妨礙了房地產交易的進行，助長了土地的隱形交易和投機，刺激了土地價格上漲。嚴格對土地使用權有償續期的管理，從長遠來看可以提高房屋保有的成本，促進盤活現有房地產存量，從而在一定程度上達到不動產資源的優化配置。[39]第五，無償續期使得土地所有權無法體現，虛化土地所有權，有土地私有化之嫌，同時不利於土地資源的合理配置以及城市的規劃發展。[40]
筆者認為，建設用地使用權作為在他人之物（國家或集體的土地）上所設定的權利負擔，自應有期限限制，否則建設用地使用權有淪為土地所有權、導致土地私有化之嫌。地上物所有權人取得建設用地使用權所支付的土地使用費，自應是一定期限內土地所有權人放棄土地所有權的使用權能而取得的對價，也就是說，這一土地使用費的確定與一定的使用年限直接關聯。建設用地使用權期限屆滿，即意味著建設用地使用權人使用他人土地已沒有正當基礎。此際，「建設用地使用權人」繼續使用土地的唯一途徑就是與土地所有人達成合意。建設用地使用權人在新的期限內使用土地，是否需要支付土地使用費，自應取決於雙方的合意，但主要取決於土地所有人之意願，因為建設用地使用權人自是要求不支付土地使用費。
就用益物權的基本法理而言，期限屆滿續期，建設用地使用權人在他人的土地之上取得權利，自應支付對價——土地使用費。此點不因建設用地的用途是住宅和非住宅而存差異。[41]所不同的在於，對於非住宅用地，土地使用費應由土地所有人與建設用地使用權人個別磋商，另行籤訂建設用地使用權設立合同予以確定；但就住宅建設用地土地使用費而言，在目前以多層住宅公寓為主的情況下，個別磋商幾無可能，因而宜在公眾的廣泛參與下，由土地所有人根據房屋的結構和耐用的年限等統一確定土地使用費的支付標準和方式。當然，土地所有人基於公共政策等因素的考慮，亦可在住宅建設用地使用權自動續期時不要求使用人支付土地使用費，當屬權利之拋棄，自無不許之理。
其實，廣受關注的問題在於如果需支付土地使用費的話，按什麼標準支付。就住宅建設用地而言，學者提出可參照我國香港地區的做法，不過，香港土地續期按年度繳納新地稅的做法在很大程度上僅具象徵意義。香港的到期土地續期處理主要由其《政府租契條例》、《新界土地契約(續期)條例》等法律規定，處理方式是土地自動續期，期限同上一次土地批租年限，續期不需補交地價，僅需每年繳納新地稅，標準為年度差晌的3%，差晌為房產年度總租金的5%，因此，續期業主的年應繳新地稅僅及房產年租金的1.5‰、市場地價的0.1‰。時至今日，此項續期制度已臻成熟並得到廣大業主的認可。[42]
筆者認為，建設用地使用權續期時確定土地使用費的總原則是其應低於新增用地的使用費標準，因為土地所有人對於續期用地無須增加投入開發成本，同時續期用地上有地上物，其地價必然低於同等條件下的新地價。[43]同樣還應區分住宅用地和非住宅用地兩種情形各別規定，就住宅用地而言，僅象徵性支付土地使用費，並可採取逐年交納的做法；[44]就非住宅用地而言，雖然不實行「招、拍、掛」等競爭性定價方式，但亦應在新土地地價的基礎上實行一定折讓。
依現行相關規則，建設用地使用權期限屆滿，建設用地使用權人未申請續期，或申請續期未獲批准的，國家無償收回建設用地使用權，無償取得地上物的所有權。對此規定的質疑已如前述。《土地管理法》修訂過程中有意見認為：非住宅國有建設用地使用權人未申請續期或者申請續期未獲批准的，無償收回建設用地使用權，地上建築物、構築物及其附屬設施的處理，有約定的，按約定處理；沒有約定或者約定不明確的，地上建築物、構築物及其附屬設施一併收回，按照評估價格給予補償。集體建設用地使用權出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，經雙方協商達成一致後續期；協商未達成一致的，由農村集體經濟組織收回。地上建築物、構築物及其附屬設施的處理，有約定的，按約定處理；沒有約定或者約定不明確的，地上建築物、構築物及其附屬設施一併收回，按照評估價格給予補償。[45]對於此種意見，以下三個問題殊值探討。
前述意見認為，建設用地使用權期限屆滿後地上物的處理，有約定的，按約定處理，充分肯定了私法自治原則的應用，因為即使是國家，在這裡也僅是土地所有人，並不當然享有優越於合同相對人的權利。但是，即使脫逸開其公權力身份，土地所有人也是壟斷的土地供給者，處於經濟上的強勢地位，其與建設用地使用權人籤訂的建設用地使用權設立合同真的能體現當事人的真實意志嗎？
從國土資源部（原國家土地局）、國家工商行政管理總局（原國家工商管理局）歷次發布的國有建設用地使用權出讓合同示範文本均可看出這一問題，雖然示範文本的作用僅在「示範」，但實踐中，各地採用的都是上述示範文本[46]或根據示範文本稍作修改後的本地格式文本。1994年國家土地局和國家工商局發布的《國有土地使用權出讓合同》示範文本（GF－94－1001）規定，出讓年限屆滿，土地使用權及地上物由出讓人無償收回；[47]2000年國土資源部、國家工商行政管理局修訂發布的《國有土地使用權出讓合同》示範文本（GF－2000－2601）和2008年國土資源部、國家工商行政管理總局根據物權法新修訂發布的《國有建設用地使用權出讓合同》示範文本（GF－2008－2601）均規定，出讓期限屆滿，土地使用人未申請續期的，地上物由出讓人無償收回。[48]就續期申請因公共利益需要而未獲批准的情形，GF－2000－2601規定的是按地上物的殘餘價值給予相應補償；[49]GF－2008－2601在前述規定的基礎上增加了一個備選項，「地上物由出讓人無償收回。」[50]
從某種意義上說，上述示範文本幾乎具有法規範的性質，因為出讓實踐中使用的合同文本幾乎都包括了上述條款。由此可見，所謂充分尊重當事人的意思自治只是形式上的，而實際上，對於未申請續期、地上物的處理問題等，相對人幾無磋商談判機會。如此，允許當事人依約定解決期限屆滿之後地上物的處理問題還有什麼意義，還不如在法律上徑直規定，期限屆滿後，地上物均以收回時的評估價格予以相應補償，這樣更會給人以公平之感。
前述意見認為，如果當事人之間就地上物的處理沒有約定或者約定不明確的，地上物一併收回，按照評估價格給予補償。這一意見修改了現行規則，直接否定了建設用地使用權期限屆滿後由土地所有人無償取得地上物所有權，但可能簡單地處理了比較複雜的法律關係。
前述意見主要是針對非住宅建設用地使用權而言，其地上物的「評估價格」可想而知，如果地方政府的財力不允許補償這一「評估價格」，應當如何處理？我國臺灣地區「民法」第840條、第839條的規定無疑給我們提供了一條可供參照的路徑。對於建設用地使用權人的補償請求，土地所有人無法滿足之時，可以採取酌量延長使用年限的方法來達到實際上滿足補償請求的目的。如果建設用地使用權人不願意延長使用年限，則無權請求補償。這一規則本身似乎更具有可操作性。
續期期限的確定如已充分考慮房屋的結構和耐用年限，續期期滿時，就約定用途而言，地上物已無使用價值可言。建設用地使用權人無論是直接與土地所有人籤訂建設用地使用權設立合同而創設取得建設用地使用權，還是依法律行為自原建設用地使用權人處繼受取得建設用地使用權，均知道或應當知道其建設用地使用權的使用年限，[51]並在此基礎上確定自己的投資決策，並能預見到地上物在期限屆滿有被收回的可能，自應承擔相關風險。
即便如此，續期期限屆滿，土地所有人也不當然取得地上建築物的所有權。此時，建設用地使用權人享有對於地上物的取回權，並承擔恢復土地原狀的義務。如未能在一定期間內取回地上物的，土地所有人無償取得地上物的所有權。如建設用地使用權人有礙於土地利用時，土地所有人可以請求恢復原狀。此時的「無償取得地上物所有權」，與建設用地使用權期限屆滿時土地所有人無償取得地上物所有權，有何不同？正如前引論者質疑土地所有人無償取得地上物所有權所言，無論在憲法還是物權法上，對（房屋）所有權的保護是沒有期限限制的，但不容否認的是，雖然房屋所有權的保護無期限，但房屋事實上有耐用年限的限制，屆時，房屋所有權本身也會因標的物的滅失而消滅。如果現行建設用地使用權的期限過短，但期限屆滿後的續期充分考慮了房屋的耐用年限的話，續期期限的屆滿，意味著地上物作為房屋的使用用途亦已終結，此時，應由建設用地使用權人取回；不取回的，土地所有人無償取得地上物所有權，實際上取得的僅是建築材料的所有權，自無不當。
在法理上，建設用地使用權期限屆滿後的法律後果至為明確，但要契合我國目前現實，並轉化成具有可操作性的規則，卻並非易事。這一制度設計並不能孤立起來考慮，相反，其他制度的協同起著關鍵作用。例如，土地出讓金制度是採取年租制還是批租制，建設用地使用權期限是採取法定還是約定，在可預見的將來即要開徵的物業稅如何設計等，都直接決定了本文論題所及的相關規則的設計。
應當注意的是，報章廣為關注的深圳經驗[52]是不是具有標本意義，或者說對於《土地管理法》的修改是否具有參照意義。1981年12月《深圳經濟特區土地管理暫行規定》規定了土地最長使用年限：工業用地30年；商業用地20年；商品住宅用地50年；教育、科學技術、醫療衛生用地50年；旅遊事業用地30年；種植業、畜牧業、養殖業用地20年。2004年《深圳到期房產續期若干規定》規定，到期房地產，業主需繼續使用該土地的，在不改變用途的情況下，按有償使用土地的原則，延長土地使用年期。在剩餘年期（國家規定的最長使用年期減去已使用年期）範圍內約定年期的，補交地價數額為公告基準地價的35%，並按約定年期一次性支付。業主如果不願意一次性補交地價，也可以改籤土地租賃合同，按年支付土地租金。由此可見，深圳的做法本是解決土地利用制度改革之初的地方試點中原出讓年限與法定出讓年限不一致的問題，並未給我們帶來多少啟發。唯有把握建設用地使用權的用益物權屬性，在《物權法》的框架下制定出具有可操作性的規則，才是不二之選。
* 本文系對外經濟貿易大學「211工程」三期重點學科建設項目「全球土地財產權市場化的限度」的階段性成果。
[1] 國土資源部曾成立了修改起草小組，並形成了《中華人民共和國土地管理法（修訂案送審稿）》（國土資發[2009]81號，以下簡稱《送審稿》），集中體現了其意見。
[2] 《城市房地產管理法》頒布於1994年7月5日，2007年8月30日第十屆全國人大常委會第二十九次會議對該法進行了修正。但該次修正是為了解決城市房屋拆遷可能無法可依的問題，並不涉及建設用地使用權期限屆滿後的法律後果。參見汪光燾：《關於<中華人民共和國城市房地產管理法修正案（草案）>的說明》，《全國人民代表大會常務委員會公報》2007年第6期。
[3] 上述法律、行政法規所稱土地使用權，就所引相關條文而言，其與物權法上所稱之「建設用地使用權」同義。關於「土地使用權」與「建設用地使用權」之間的關係，參見高聖平、劉守英：《〈物權法〉視野下的〈土地管理法〉修改》，《中國土地科學》2008年第7期。
[4] 《城市房地產管理法》第22條雖然迴避了期滿後地上物的歸屬問題，但依《國家土地管理局關於<城市房地產管理法>和國務院55號令的銜接問題的批覆》的規定，《城市房地產管理法》未作規定的，依國務院《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》執行。準此，期滿後地上物的歸屬應適用《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規定。
[5] 參見房紹坤：《物權法用益物權編》，中國人民大學出版社2007年版，第209頁；李顯冬：《論土地使用權到期後其上房屋所有權的歸屬》，《國家行政學院學報》2005年第5期。
[6] 參見王利明：《物權法研究》下卷，中國人民大學出版社2007年版，第170頁；陳志文：《關於到期土地使用權續期的討論》，《中外房地產導刊》2002年第24期。
[7] 參見梁慧星：《中國物權法研究》，法律出版社1998年版，第688頁。
[8] 王衛國：《中國土地權利制度研究》，中國政法大學出版社1997年版，第168頁。
[9] 同前注6，陳志文文。
[10] 參見國頌：《淺析我國國有土地使用年限屆滿後的處理》，《企業導報》2009年第4期。
[11] 同前注5，李顯冬文；陳躍東：《土地使用權期限屆滿地上物的處理問題》，《中國房地產》1997年第3期；張俊文：《論國有土地使用權期滿回收制度》，《北京房地產》1995年第1期。
[12] 同前注6，王利明書，第169頁。
[13] 全國人大常委會法制工作委員會民法室：《<中華人民共和國物權法>條文說明、文法理由及相關規定》，北京大學出版社2007年版，第275頁。
[14] 該規定參考了《中外合作經營企業法》等法律的相關規定。同上注，全國人大常委會法制工作委員會民法室書，第276頁。
[15] 參見《物權法》150條。註銷登記亦屬於建設用地使用權期限屆滿後的法律後果之一，限於篇幅，本文以下對此不作討論。
[16] 應當注意的是，建設用地使用權期限屆滿後的法律後果，在現行法上是由《城市房地產管理法》來規定的。在我國現有房地分別管理的體制下，《土地管理法》與《城市房地產管理法》在調整土地權利上的分工應是：前者調整土地一級市場，即建設用地使用權在土地所有人（國家、集體）和使用人之間設立、消滅等；後者調整土地二級市場，即已設立建設用地使用權的交易。建設用地使用權期限屆滿後的續期問題，自屬土地所有人和使用人之間的關係，應由《土地管理法》調整，《送審稿》也對其作了相應規定。關於《土地管理法》、《城市房地產管理法》調整範圍的區分，參見高聖平：《建設用地使用權設立規則》，《中國土地》2009年第11期。
[17] 參見梁慧星、陳華彬：《物權法》，法律出版社2007年版，第269頁。
[18] 同前注5，房紹坤書，第208頁。
[19] 參見王伯琦：《近代法律思潮與中國固有文化》，法務通訊雜誌社1980年版，第19頁以下。
[20] 參見朱柏松：《新修正地上權法規範解釋上若干問題之探討》，《法學叢刊》2009年第1期。
[21] 臺灣地區「法務部」：《民法·物權編》，編輯例言，臺灣地區「法務部」2010年版，第2頁。
[22] 參見謝在全：《物盡其用與永續利用——民法用益物權之修正》，《臺灣法學雜誌》2010年第2期。
[23] 以下系參考《「民法物權編」部分條文修正草案總說明（用益物權及佔有）》修正理由加以分析整理而成。
[24] 本處後段本為第840條所無，地上權人不願意延長時，不得請求時價補償，於此情形，應有臺灣地區「民法」第839條規定的適用。參見王澤鑑：《民法物權》，2010年作者增訂二版，第390頁。
[25] 參見李福隆：《物權法現代化之終章或序曲——論普通地上權之實務爭議及新法評析》，《「國立」中正大學法學集刊》總第29期（2010年4月）。
[26] 至於地上權人此時是否可請求土地所有人返還有益費用，仍存疑義。參見蔡明誠：《民法普通地上權修正之評析》，《月旦法學雜誌》2010年第5期。
[27] 這裡的「法律」，應指狹義的「法律」，即全國人大及其常委會頒布的法律，當屬《土地管理法》無疑。
[28] 同前注6，王利明書，第170~171頁。
[29] 參見何漢全：《土地使用權期滿的後續問題研究》，《中國房地產》2004年第11期。
[30] 同前注5，房紹坤書，第204頁。
[31] 參見毛璐、汪應宏、申定鋼：《土地使用年限的確定方法研究》，《國土資源科技管理》2007年第6期。
[32] 同前注29，何漢全文。
[33] 參見張楊：《試析土地使用權期滿後的地上物所有權》，《湖北經濟學院學報（人文社會科學報）》2005年第4期。
[34] 在現行法和《送審稿》中，就使用他人土地所支付的對價有多種稱謂，如土地使用權出讓金、土地出讓金、土地使用費、建設用地使用權出讓金等，由於《送審稿》將租賃作為建設用地使用權設立的一種不同於出讓的方式，本文以下統一採取土地使用費這一稱謂。
[35] 參見《送審稿》第90條第1款：「國有建設用地使用權……經批准準予續期的，應當重新籤訂出讓、租賃土地有償使用合同，支付建設用地使用權出讓金等相關費用。」第2款：「住宅國有建設用地使用權期限屆滿的，按國家有關規定自動續期。」
[36] 同前注5，房紹坤書，第204頁。
[37] 參見劉春：《論住宅建設用地使用權人自動續期》，《中國商界》2009年第11期；崔永亮：《住宅用地使用權自動續期有關問題之探討》，《國土資源導刊》2007年第4期。
[38] 參見瞿方業：《住宅土地應無償自動續期》，《觀察與思考》2009年第4期。
[39] 參見王新江：《建設用地使用權應當有償續期》，《中國財政》2009年第12期。
[40] 同前注10，國頌文。
[41] 無償設立的建設用地使用權（劃撥），自有正當性。因劃撥建設用地使用權本無期限限制，故本文未將其納入討論範圍。就法理言之，無償設立的建設用地使用權亦應有期限限制，只不過這一期限無法考慮土地收益率、土地估價誤差等因素，但應以使用目的完畢為期限屆滿。
[42] 同前注6，陳志文文。
[43] 參見徐小莉、劉永勝：《淺析出讓國有土地使用權的續期》，《黃岡職業技術學院學報》2006年第1期；同前注6，陳志文文。
[44] 參見茅開城：《土地使用權期滿續期出讓金政策的分析與選擇》，《浙江國土資源》2008年第9期。
[45] 參見《送審稿》第90條第3款：「非住宅國有建設用地使用權人未申請續期或者申請續期未獲批准的，無償收回建設用地使用權，地上建築物、構築物及其附屬設施的處理，有約定的，按約定處理；沒有約定或者約定不明確的，地上建築物、構築物及其附屬設施一併收回，按照評估價格給予補償。」第4款：「集體建設用地使用權出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，經雙方協商達成一致後續期；協商未達成一致的，由農村集體經濟組織收回。地上建築物、構築物及其附屬設施的處理，有約定的，按約定處理；沒有約定或者約定不明確的，地上建築物、構築物及其附屬設施一併收回，按照評估價格給予補償。」
[46] 《國土資源部、國家工商行政管理總局關於發布<國有建設用地使用權出讓合同>示範文本的通知》即指出：「各市、縣國土資源管理部門要按照《國有建設用地使用權出讓合同》示範文本（GF-2008-2601）的要求，規範籤訂國有建設用地使用權出讓合同，督促用地者嚴格履行合同。」另參見張慶華：《土地物權疑難法律問題解析》，法律出版社2007年版，第159頁。
[47] GF－94－1001第13條規定：「本合同規定的出讓年限屆滿，甲方（出讓方）無償收回出讓土地使用權，該土地上的建築物及其附著物所有權也由甲方無償取得，土地使用者應依照規定辦理土地使用權註銷登記手續，交換土地使用證。」
[48] GF－2000－2601第27條規定：「土地出讓期限屆滿，受讓人未申請續期的，本合同項下土地使用權和地上建築物及其他附著物由出讓人代表國家無償收回，受讓人應當保持地上建築物、其他附著物的正常使用功能，不得人為破壞，地上建築物、其他附著物失去正常使用功能的，出讓人可要求受讓人移動或拆除地上建築物、其他附著物，恢復場地平整。」 GF－2008－2601第27條規定：「土地出讓期限屆滿，土地使用者沒有申請續期的，土地使用者應當交回國有土地使用證，並依照規定辦理國有建設用地使用權註銷登記，國有建設用地使用權由出讓人無償收回。本合同項下宗地上的建築物、構築物及其附屬設施，由出讓人無償收回，土地使用者應當保持地上建築物、構築物及其附屬設施的正常使用功能，不得人為破壞。地上建築物、構築物及其附屬設施失去正常使用功能的，出讓人可要求土地使用者移動或拆除地上建築物、構築物及其附屬設施，恢復場地平整。」
[49] GF－2000－2601第28條規定：「土地出讓期限屆滿，受讓人提出續期申請而出讓人根據本合同第25條之規定沒有批准續期的，土地使用權由出讓人代表國家無償收回，但對於地上建築物及其他附著物，出讓人應當根據收回時地上建築物、其他附著物的殘餘價值給予受讓人相應補償。」
[50] GF－2008－2601第26條規定：「土地出讓期限屆滿，土地使用者申請續期，因社會公共利益需要未獲批准的，土地使用者應當交回國有土地使用證，並依照規定辦理國有建設用地使用權註銷登記，國有建設用地使用權由出讓人無償收回。出讓人和土地使用者同意本合同項下宗地上的建築物、構築物及其附屬設施，按本條第 項約定履行：（一）由出讓人收回地上建築物、構築物及其附屬設施，並根據收回時地上建築物、構築物及其附屬設施的殘餘價值，給予土地使用者相應補償；（二）由出讓人無償收回地上建築物、構築物及其附屬設施。」
[51] 有觀點認為，繼受取得建設用地使用權的人不是建設用地使用權設立合同的當事人，設立合同是否具有對抗現建設用地使用權人的效力，值得探討。參見劉連凱：《建設用地使用期限法律問題研究》，河南大學法學院2010年度碩士論文，第6頁。筆者對此不敢苟同，建設用地使用權的交易相對人本應在交易之前了解建設用地使用權的具體內容，查詢建設用地使用權登記簿以控制交易風險。僅就住宅建設用地而言，在購房者與開發者所籤訂的商品房買賣合同中，房屋佔有範圍內的建設用地使用權期限是合同的當然內容，自不得以不知道而提出抗辯。
[52] 參見郭威：《深圳經驗：土地到期怎麼辦》，《中華民居》2009年第4期。