這是一起政府主導的土地違法案件 面積之大，涉及2.38萬畝土地
時間跨度長，內中問題複雜
在南充市牛肚壩，有7786.57畝土地被確權為國有河灘地，但未進行過徵地、供地以及開發建設。圖/南充市自然資源和規劃局
南充「河灘地」違規確權始末
本刊記者/徐天
發於2020.12.21總第977期《中國新聞周刊》
沿著下中壩大橋，跨過嘉陵江向東，就是四川省南充市幾年來著力打造的城市新中心。
江畔的川東北金融中心是南充市「100件大事」之一，計劃總投資200億元。主體建築已經封頂，220米的高度刷新了當時四川地級市所有高樓的高度。金融中心身後，是正在建設或者已經建成的連片小區。這些新建小區的賣點之一，就是能俯瞰嘉陵江景。從2011年第一宗地塊出讓至今，下中壩使南充的發展不再囿於老城區的山川地貌。
然而，這個片區在今年7月，出現在自然資源部的土地違法通報之中。自然資源部指出，從2009年到2017年，為達到規避土地徵轉審批、降低用地成本、騰挪用地指標等目的，在位於嘉陵江南充段沿岸的下中壩、清泉壩、桑樹壩、雷祖廟、牛肚壩、河西壩、都京壩等七個壩區，南充市政府違規確權2.38萬畝土地為「國有河灘地」（其中耕地1.5萬畝），違法徵收7000多畝土地（其中耕地6000多畝），違法批准使用3000多畝土地。
這是自然資源部組建以來，部本級直接立案查處的首起地方政府違法批地案件，被視為「亮劍」行動。地方政府以城市發展為名、持續八年的土地違法，最終難逃追責，但城市發展的土地「緊箍咒」難題依然待解。
蹊蹺的線索
最先發現案件線索的，是國家自然資源督察成都局（以下簡稱成都督察局）。
2018年6月，成都督察局在對四川省進行督察時發現，南充市的一大片耕地上已經建成了房地產項目。在問項目開發方索要相關手續證明時發現，對方有土地使用權證，卻沒有辦理過農用地轉用的相關手續。對方的解釋是，這片耕地早已確權為國有河灘地，無需辦理這方面的手續。
按照《土地管理法》的分類，國家的土地根據用途分為農用地、建設用地和未利用地三類。耕地屬於農用地，而國有河灘地屬於未利用地。無論是農用地還是未利用地，如果要轉為建設用地，必須經過相關手續。這其中，農用地的轉用手續較為複雜，必須經由國務院和省級人民政府兩級審批。
成都督察局意識到了其中的蹊蹺之處。南充市的這片土地，多年來始終由農民在集體耕種。在十餘年前展開的第二次全國土地調查中，這片土地也作為耕地備案，相關的村集體還持有土地承包經營權證。這種情況下，為什麼會確權為國有河灘地？作為土地確權主體的南充市政府，扮演了什麼樣的角色？
為了解開疑問，成都督察局將南充市歷年來的類似確權文件全部調閱出來，一一查證之後發現，類似操作手法遠不止一起：嘉陵江南充段沿岸的下中壩、清泉壩、桑樹壩、雷祖廟、牛肚壩、河西壩、都京壩等七個壩區，均存在被確權為「國有河灘地」的問題，涉及面積2.38萬畝。
此次督察的一個重要背景是，2018年4月26日，在武漢召開的深入推動長江經濟帶發展座談會上，再次強調「共抓大保護，不搞大開發」的理念。
成都督察局在接受《中國新聞周刊》採訪時回憶，他們很快對南充市提出了整改意見，並進行現場督導。當年12月，南充市政府印發《關於撤銷<南充市人民政府關於確認嘉陵江桑樹壩段常年行洪線以下國有河灘地面積的通知>等文件的通知》，撤銷了這七個壩區的確權文件。
不過，撤銷確權之後，七個壩區的土地何去何從？其中已經進行開發建設的兩個壩區，其跳過的農用地轉用手續如何補齊？南充市政府並未提出進一步的方案。追責也並不到位，確權河灘地的文件由市政府印發，然而南充市紀委監察委僅對縣處級以下官員做出了問責追責的決定，並未涉及市本級的官員。顯然，第一輪自我整改，並未觸及問題核心。
2019年1月，成都督察局向自然資源部作專題報告，部領導要求自然資源部執法局對此事進行初步核查。該案調查組組長向《中國新聞周刊》回憶，當時，他和同事前往南充核查基本事實，他們很快確認，這是一起政府主導的土地違法案件。面積之大，涉及2.38萬畝土地，時間跨度長，內中問題複雜。
按照程序，回京後，自然資源部執法局組織了相關司局會審，反覆探討下一步方案。2019年2月25日，自然資源部決定，派出執法局、確權登記局、空間規劃局、耕保司以及成都督察局的8人組成聯合調查組，正式赴南充展開調查。
2019年4月，南充市桑樹壩河灘地確權位置示意圖（右） 及實景圖。桑樹壩有一千多畝集體土地被確權為國有河灘地。圖/南充市自然資源和規劃局
規避「農轉用」流程
聯合調查組抵達南充後，隨著材料的收集，座談會以及個別談話的開展，事件的前因後果浮出水面。
根源可以追溯至十多年前的一紙規劃。2004年，《南充市城市總體規劃（2003-2020年）》即「第六輪城規」獲四川省政府批准。此時，南充的建成區面積為110.57平方公裡，其中市轄三區50.5平方公裡。城市戶籍人口724萬，其中市轄三區的居住人口66.9萬人。城市山川格局以及人多地少的現狀，使得這一版規劃提出：「以江為軸、北拓南延、跨江東進、擁江發展。」
而下中壩、清泉壩等七個嘉陵江南充段沿岸的壩區，正處於「跨江東進」的方向上，因此進入了土地快速開發或儲備開發的時期。
2006年，南充市新一屆政府班子組建，著力按照「第六輪城規」推進城市建設，下中壩的開發率先開始。兩年後，南充市政府嘗試對下中壩土地整治項目進行招商，但未成功。2009年7月，南充市委、市政府決定正式啟動下中壩開發建設，並成立了市長、副市長掛帥的領導小組和指揮部。
但作為西部地區的非省會城市，南充市面臨著一定程度的土地指標困境。
《土地管理法》到這時已頒布十年，農用地轉為建設用地的程序已非常規範。按照規定，此時的國土資源部會每年下發農用地轉用計劃指標，各省拿到指標後，再酌情分配給省內各城市。而從2006年起，因「十一五」規劃綱要指出，要守住18億畝耕地紅線，國土資源部對於農用地轉用程序的控制日趨嚴格。以2006年的情況來看，當年新增建設用地493萬畝，比「十五」期間年均新增建設用地減少25％。
新增建設用地控制住了，但地方發展思路還沒有轉變，「土地財政」的慣性思維依然存在，因此多地出現指標不夠用的問題。以2011年來說，全國供地計劃總量為670萬畝，截至當年8月，全國計劃指標安排使用已佔全年80％以上，其中有17個省的指標使用率達到了90％，有12個省已將全年的計劃指標使用殆盡。當年9月，已有28個省提出了追加用地計劃指標申請，總量超過了400萬畝，相當於已下發指標的三分之二。
此外，地方城市按照規定將農用地轉為建設用地，有一套複雜的流程，短則一兩年，長則三五年，且需支付佔補平衡指標的費用，以及新增建設用地土地有償使用費等。
南充市自然資源和規劃局副局長郭錫效告訴《中國新聞周刊》，據此次調查得知，當時的南充市領導班子主要是出於以上因素的多重考慮，才選擇走捷徑——將集體土地直接確權為國有河灘地。國有河灘地作為未利用地，如果轉為建設用地，會比集體土地農轉用簡單得多，既規避了農轉用的指標困境，也規避了要耗費的時間成本和資金，可以快速推進下中壩的開發建設。
2009年9月，南充市國土資源局致函市水務局，要求對方提供下中壩常年的洪水位數據。隨後，市國土資源局根據這一數據提出擬確權國有河灘地範圍。南充市政府向順慶、嘉陵、高坪三區政府（下中壩位於三區交界處）下發了由市國土資源局代擬的《關於核實確認嘉陵江下中壩段常年行洪線以下國有河灘地面積的通知》。
弔詭的是，儘管三區政府未回復，但市政府、三區政府以及相關單位均默認確權已完成。至此，下中壩有3895.8畝土地被確權為國有河灘地，其中集體土地3570.61畝（耕地2879畝）。
事實上，按照法律法規來說，這一確權過程可謂錯漏百出。根據1995年國家土地管理局頒布的《確定土地所有權和使用權的若干規定》，「河道堤防內的土地和堤防外的護堤地，無堤防河道歷史最高洪水位或者設計洪水位以下的土地，除土改時已將所有權分配給農民，國家未徵用，且迄今仍歸農民集體使用的外，屬於國家所有」。
但是，下中壩被確權為國有河灘地的土地，用途和性質非常明確。此前大部分範圍的所有權都歸村集體，持有所有權證。其中的耕地部分，當地農民也持有土地承包經營權證。在第二次全國土地調查時，這部分土地也作為耕地備案管理。
調查組在前往南充之前，特意給自然資源部國土衛星遙感應用中心發去坐標定位，請他們調出過去十餘年間相關區域的衛星圖。圖片清楚地顯示，這些地方曾經是農用地，但後來被變更用途，進行了開發利用。
將權屬清晰的集體土地確權為國有河灘地，南充市政府確權行為的起點就有誤。而確權的依據和過程也存在頗多問題。下中壩已於2004年12月建成防洪堤，洪水位已有變化。但南充市水務局提供的洪水位數據，是未建防洪堤時的數據，後者有助於將更大範圍的土地確權為國有河灘地。另外，按照相關規定，市政府下發確權通知，區縣政府應給予回復，形成閉環。但在此案中，三區政府均未回復，各方卻默認確權已完成。
下中壩之外，包括清泉壩、桑樹壩在內的其他6個壩區，從2009年至2014年，也先後依此流程，完成國有河灘地確權工作，七個壩區共違規確權了2.38萬畝河灘地。
在調查過程中，曾有當時參與此事的官員向調查組解釋說，他們只是單純進行國有河灘地確權，並不是為了規避「農轉用」的流程。不過，調查組收集到的證據，很快對此解釋「打臉」。
清泉壩在2010年被確權，一開始，市水務局提供了一個洪水位數據，洪水位以下土地面積較少。調查組發現，當時市政府親自出面協調，使得市水務局第二次提供洪水位，抬高了大約兩米，確權後的國有河灘地得以與該片區前期已依法獲準徵收的地塊連成一片。調查組還發現，另一個可以側面證明確權行為目的證據是，下中壩確權後的國有河灘地邊界，與2004年通過的第六輪城規中這一片區的規劃範圍基本一致，可以套合。後來，下中壩的開發建設也都在這一範圍之內。很顯然，所有的確權，都指向明確的開發用途。
「小馬拉大車」的徵地批文
聯合調查組到南充調查一周後，一份書面證據的出現，決定了此案的走向。
此前，調查組列了一份調查提綱，將8名成員進行分工，有人去現場調查，有人去政府查看會議紀要等檔案，有人去紀委監察委了解情況。大家白天散出去，晚上集中討論，並撰寫調查報告。這個過程中，還要再進行集體座談或個人談話，對尚未弄清楚的細節進一步查漏補缺。
一份徵地公告進入了調查組的視線。徵地公告由南充市政府籤發於2009年的10月和11月，涉及的區位，正是兩個月前被確權為國有河灘地的下中壩。對南充市政府而言，這片區域已被確權為國有河灘地，也就是國有土地，無需再走農轉用的流程，也無需再對村集體和農民走徵地流程。但南充市卻決定，僅享受此事帶來的一半紅利，不再向省裡報批農轉用手續，但依然對農民走徵地流程。
一位調查組成員向《中國新聞周刊》解釋說，確權河灘地，僅在名義上使得七個壩區成為國有土地。但事實上，這些土地上世代有農民耕種、居住，一紙確權通知，絕無可能讓農民就此遷走，並將手上的土地奉送市政府。也就是說，確權河灘地，僅是對上級部門的一種策略，可繞過徵轉審批流程。而面對農民，確權河灘地並無用處。唯有通過徵地補償，才能從實際操作層面，將農民手上的土地拿過來。
想要徵地，必須要有省一級或者國務院的相關批文。公告稱，徵地依據是四川省政府以及省國土資源廳下發的四個文件，依法徵收南充市南門壩社區、高坪村以及廟兒嘴村的一部分土地。但調查組清楚，若是拿到了正規批文，南充市也不會走「確權河灘地」這條路。果然，經過對四份文件的核對，調查組發現，四川省雖然批准南充市在下中壩開發建設，但面積卻沒有徵地公告中所指的如此大範圍。這些批文「小馬拉大車」，成為了南充市對下中壩進行徵地的依據。
2019年4月，建設中的南充市清泉壩。清泉壩有1619.36畝集體土地被確權為國有河灘地，其中部分已進行過開發建設。圖/南充市自然資源和規劃局
徵地公告涉及了高坪村4、5、6、7組，嚴強（化名）是時任的一位小組長，他向《中國新聞周刊》回憶，雖然當時看過徵地公告以及賠償安置暫行辦法，但並沒有看過四川省批覆的徵地範圍圖，心中也從未起疑，「市政府的文件，老百姓不會懷疑那是騙人的」。
嚴強介紹，村裡的老一輩在河灘地上耕種已有幾十年，包括他的父母。不過，到2009年時，村裡的年輕人更喜歡外出打工賺錢，土地多用來種植自家吃用的蔬菜。
當時，南充市的房價為大約每平方米2000多元，徵地賠償就是按照這個標準來執行。高坪村7組的一位村民告訴《中國新聞周刊》，能拿到這筆賠償款，他還挺高興的。據他所知，僅有一戶因賠償價格沒談攏，做了一段時間的釘子戶，之後也搬離了村子，五六年後和大家一起住進了回遷房。自始至終，他都從未聽說過這片土地曾被確權為國有河灘地，也不知道市政府違法批地一事。
據督察組核實，下中壩片區實際徵地7482.78畝，其中3840.1畝土地未取得徵地批文，涉及耕地2960.19畝。
在那幾年，「小馬拉大車」的徵地公文，不止一次出現，也不僅限於在這七個被確權為河灘地的片區。有村民在徵地的當時就發現了公文的不對勁。紅旗壩村位於都京壩，2011年時幾個村組被徵地，但並不在此次自然資源部通報的違法徵地範圍之內。一位紅旗壩村村民告訴《中國新聞周刊》，當時他曾看到四川省政府批覆的徵地範圍明細，發現涉及他們村組的土地面積不到1畝，然而僅他家被徵走的地，就有2畝。
不過，南充市在徵地上下足了功夫。雖然公文「小馬拉大車」，但賠償款卻讓多數村民比較滿意。因此，土地也實質上流轉到了市政府的手中。調查過程中，曾有人向調查組解釋說，村民拿到的錢不是徵地的補償款，而是因為確權國有河灘地，市裡要給土地上的有關村民發一筆補償款，希望以此證明市政府並沒有進行違法徵地。不過，調查組找到的多份檔案顯示，下中壩、清泉壩、桑樹壩這三個壩區都發過徵地公告，且均由市政府相關領導籤字蓋章。白紙黑字，無從辯駁。
最終，聯合調查組認定，從2009年到2014年，南充市無視大量土地未依法取得徵地批文的客觀事實，無視土地徵收的相關規定，明知自身沒有批准徵收土地的權限，仍違法批准徵收了下中壩、清泉壩、桑樹壩等三個片區共計7748.24畝集體土地，其中耕地6007.83畝。
截至2019年自然資源部前往調查時，這些違法徵收的土地中，已有3212.31畝進行了開發建設。此外，還有國有農用地114.93畝、國有未利用地11.85畝被南充市政府擅自批准使用。共有24宗3235.23畝土地被作為國有建設用地供應。
調查組還發現，即使是批准出讓土地這個流程，南充市也存在違法行為。即便是國有河灘未利用地，要變成國有建設用地，也需經過四川省政府批准，而時任南充市政府班子都擅自批准供應。對此，南充市自然資源和規劃局副局長郭錫效告訴《中國新聞周刊》，據他們內部調查所知，當時大家認為未利用地是國有土地，可以直接供地，並不清楚需要走這一套批准流程。目前，經過整改，相關機制已經建立起來。
調查組也得知，因違法批准使用土地的行為從2009年持續至2017年，市政府班子成員前後更迭，後來的官員可能並不知道這些土地在前期是違法所得，批准使用土地時，未深究權屬就籤字同意，也不排除這種可能性。
整改與追責
針對此案，自然資源部聯合調查組在南充進行了為期兩周的調查。2019年4月，自然資源部與四川省自然資源廳正式對南充市政府違法批地問題聯合立案查處。
這是自然資源部掛牌以來，首個部本級直接立案查處的首起地方政府違法批地案件。調查組組長告訴《中國新聞周刊》，一方面是因為該案涉及土地面積非常大，且有大量耕地；另一方面也是因為河灘地確權及違法批地問題在全國並非個案。
自然資源部執法局有關負責人在該案通報時指出，「一些地方對此類問題的嚴重性、危害性缺乏足夠認識。有的地方認為問題癥結主要是『河灘地』沒有經過轉用審批直接供地，甚至認為在規劃計劃偏緊情況下，這種做法對於地方解決用地問題不失為一個有效途徑。因此，此案的查處，可以給各地方敲響警鐘。」
調查告一段落，南充市政府的土地違法事實已經較為明確，接下來的問題是：不少土地已經被開發建設，如何整改？當時拍板的相關領導早已變遷，如何問責？
2018年12月，在南充市自行整改時，南充市政府印發通知，撤銷了前任市政府將七個壩區相關土地確權為國有河灘地的文件。但調查組認為，撤銷確權只是文件行為，只有將未開發建設的土地退回給相關集體組織，實行農地農用，才是實質的整改。
七個壩區中，雷祖廟、都京壩、牛肚壩、河西壩這四個壩區共計17023.13畝土地，在2011年至2014年間被市政府確權國有河灘地，但僅是文件行為，從未進行過徵地、供地以及開發建設。這種情況的整改相對簡單，這些土地上的農民多年來仍在耕種，甚至不知道自己承包的土地曾被確權為國有河灘地，如今權屬又回到了村集體手中。
而另外三個壩區的情況則較為複雜。桑樹壩的全部土地，以及下中壩、清泉壩的部分土地，存在已經徵收但未實際開發建設的情況，共4535.93畝。整改中，南充市將這部分土地移交當地集體經濟組織，確保農地農用。不過，據《中國新聞周刊》了解，在當年的徵地中，村民已拿到安置賠償款，有部分村民也已搬離。這種情況下如何農地農用，仍然是未知數。
最棘手的是，下中壩、清泉壩還有3339.09畝土地已被實際開發建設，「生米被做成了熟飯」。這其中，至少有商品住宅用地19宗1506.87畝，商業服務用地3宗242.41畝。其中，南充市地標性建築川東北金融中心就在此處，佔地61.15畝。
因已實際開發建設的土地都在嘉陵江畔，調查組對此做了多重考量。他們邀請了國家相關部門就已開發建設範圍的土地是否符合河道管理、防洪等規定事宜進行了商討。四川省自然資源廳也兩次組織專家對相關地塊的開發定位、生態環境、防洪安全等問題進行論證。最終認定，這些地塊不在長江經濟帶戰略環評確定的「三線一單」生態紅線範圍內，也不在河道範圍內，未對行洪安全和壩區周邊生態環境造成明顯影響。
考慮到這些土地上的多數房屋都已建成並銷售，如果拆除會引發社會震蕩，根據《行政許可法》第69條「撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷」這一規定，南充市政府在2019年11月中下旬召開常務會，決定這3000多畝土地的相關批准文件不予撤銷，但要補上土地報徵的所有程序。
郭錫效告訴《中國新聞周刊》，南充市花了5億元左右，為不符合土地規劃的相關土地補買了增減掛鈎和佔補平衡指標，目前已全面完成土地報徵相關手續，並取得了四川省政府的用地批文。郭錫效介紹，到2019年底，整改工作已經完成。
該案調查結束後，聯合調查組將案件移送了四川省紀委監察委，追究有關責任人員的責任。根據通報，涉案的8名省管幹部、35名非省管幹部被追責問責。
以河灘地的名義、打擦邊球佔耕地的問題，在多山多水的四川省以及國內其他各省都引起了一定程度的重視。調查組組長告訴《中國新聞周刊》，此案後，四川省在全省範圍內對違規確權「河灘地」問題進行了清理排查。南充市政府也提出，要「深刻汲取我市『河灘地』問題慘痛教訓，引以為戒、舉一反三」，必須規範土地出讓前期工作。