12月30日,深圳市人民代表大會常務委員會網站披露:《深圳經濟特區城市更新條例》(以下簡稱《條例》)經深圳市第六屆人民代表大會常務委員會第四十六次會議於2020年12月30日通過,自2021年3月1日起施行。
其中,規定搬遷安置最低補償標準,以及面積誤差的處置方式。而為了有效破解城市更新搬遷難問題,《條例》創設了「個別徵收+行政訴訟」制度,規定舊住宅區城市更新項目個別業主經行政調解後仍未能籤訂搬遷補償協議的情況下,為了維護和增進社會公共利益,推進城市規劃的實施,區人民政府可以對未籤約部分房屋實施徵收。
對此,《南方日報》、南方+特別邀請中國政法大學博士、建緯(深圳)律師事務所主任賀倩明作深度解讀。
賀倩明:城市更新條例要核心要點與應對之策
2020年是深圳城市更新邁過十周年後再出發的第一年。到目前為止,深圳市已有916個項目列入城市更新計劃,有536個項目通過城市更新專規批覆,有435個項目經過實施主體確認公示。深圳市及其各區在今年已發布超過147個城市更新相關政策文件(含草案及徵求意見稿),其中包括社會各界翹首以盼的《條例》。
2021年是「十四五」規劃的開局之年,在深圳經濟引領「雙循環」和「三區」疊加建設的時代背景下, 城市更新的外部環境存在諸多利好,但也充滿了不確定性,如果說2009年深圳市人民政府頒布的《深圳市城市更新辦法》開創了市場化城市更新的先河,並將深圳城市更新推上了快車道,那麼《條例》的頒布將成深圳城市更新另一標誌性事件,意味著深圳的城市更新進行了穩定成熟的階段。
一、《條例》的核心要點
要點一:關於搬遷補償標準
《條例》第三十五搬遷補償標準進行了規定,具體為:
1、關於舊住宅區的賠償,《條例》規定已登記的商品性質住宅物業採用原地產權置換的套內面積不少於1:1的比例進行補償」。
2、關於歷史違建、舊工業區和舊商業辦公區合法建築的搬遷補償標準,《條例》規定由市場主體參照本市房屋徵收的標準另行協商。
3、關於面積差價補償,《條例》規定產權置換的實際面積不得少於約定面積,因誤差導致超出面積在3%以內的,物業權利人可以不再支付超出面積部分的房價。
這些規定在實際操作中將存在以下問題:
1、對於沒有登記套內建築面積的房產面臨操作困境。在實踐操作中,有部分房屋產權登記證只載有建築面積而未載有套內面積,如果以僅套內建築面積1.1置換將面臨操作困境。尤其是合法建築和違法建築參雜在一起時,通過測繪也難以界定清楚需要補償的套內建築面積,這無疑增加了操作的難度。
2、「不少於」1:1拆賠比或將引起爭議。從字面意義理解,「不少於」理解為最低標準,即拆賠比的最低標準為套內建築面積1.1。儘管立法部門的初衷是管理拆賠標準的市場預期,該規定的範圍也限制在合法登記產權住宅性質之內,但被拆人往往選擇對自身利益最優的理解原則,基於被拆遷人的優勢地位,被拆遷人很可能據此提出更高要求:一方面要求對舊住宅類房屋,不管是否取得合法產權登記,均主張高於套內建築面積1:1的標準;另一方面對非商品性質的住宅也要求參照該標準執行。這或將造成拆賠市場新一輪的混亂。
3、面積差問題的處理將給開發商造成執行困境。條例規定回遷面積不得少於合同約定面積,且多於3%的部分不得要求補償差價。此規定將帶來操作困境,比如:在辦理預售許可證時,對於擬回遷範圍內的房屋,城市更新主管部門是否需要核查面積差異,如果出現面積少於合同約定如何處理?開發商如果還是堅持之前的做法,在合同中約定面積差多退少補,城市更新主管部門對包含此約定條款的搬遷補償協議是否備案?法院對該約定的效力如何認定?
4、違法建築物的補償問題
關於建法建築的補償事宜,深圳市政府報送人大的審議稿中曾規定不屬於深圳經濟特區處理歷史遺留違法私房若干規定》、《深圳經濟特區處理歷史遺留生產經營性違法建築若干規定》、《深圳市人大關於農村城市化歷史遺留違法建築的處理決定》處理範圍的違法建築,原則上不予以補償。市人大公開徵求意見稿保留了市政府報送稿規定,但市人大第二次修改稿則刪除了該條規定,僅規定合法產權商品性質住宅、歷史違建和舊工業區、舊商業區合法產權的補償,迴避了關於違法建築補償規定,但從立法的前後沿革分析,僅從規範意義上分析,違法建築不予以補償是能夠找到法理依據和法條依據的,但在實踐操作中,違法建築的補償與合法建築的補償都是由市場主體自由協商確定,故人大審議稿刪除了違法建築不予補償的規定,同時強調補償對像合法建築,為後續市場操作和政府出臺相關細則預留了空間。
5、徵收標準適參照適用舊商業區、舊工業區和歷史違建
《條例》規定歷史違建、舊工業區和舊商業辦公區合法建築的搬遷補償標準,《條例》規定由市場主體參照本市房屋徵收的標準另行協商。《深圳市房屋徵收與補償實施辦法(試行)》第二十四條規定:「除本辦法及市政府另有規定外,徵收非住宅房屋以及房屋以外的構築物、其他附著物等實行貨幣補償。徵收被徵收人居住的住宅房屋,被徵收人可以選擇貨幣補償、產權調換、貨幣補償與產權調換相結合的方式進行補償。「依據該條規定,如果參照徵收辦法的規定,舊商業區、舊工業區和歷史違建原則上採取貨幣補償,而不採取產權置的方式, 貨幣補償的具體標準按徵收程序則通常需要能過評估的方式確定,這與目前操作實踐存在偏差,《條例》目前規定的非常原則,缺乏可可操作性,但對引導搬遷市場的合理預期有積極意義,這條要真正落到實處,需要政府和行業協會層面共同推動搬遷補償行業標準的確定,逐漸形成行業共識。
要點二:公權力介入搬遷
通過公權力的介入解決搬遷補償過程中的僵局是各方對《條例》最大的期待,也是《條例》立法過程中最大的爭議點。公權力介入拆遷經歷了濫用、慎用到禁用的過程中,由於在很長一段時間內,行政權力和司法權力在徵地拆遷過程中過渡使用,曾經引發了很尖銳的社會矛盾,因此,深圳市政府和人大立法部門一直採取非常謹慎的態度,而包括物權法在內上位法也將行政徵收限定在基於公共利益的範圍之內,因此,在深圳出臺《城市更新辦法》長達十年的時間當中,儘快市場主體多次呼籲通過行政強制手段解決極少數「釘子戶」問題,早在2015年政府就計劃推出相關立法,但一部分人通過媒體發出了強烈的反對聲音,該項立法從此擱置。直到2019年下半年,羅湖區政府經過全方位論證和周密的部署,採取「點狀徵收」的方式解決了木頭龍項目多年搬遷難題,該項舉措雖然存在法律爭議,但出人意料地得到各方面的正面評價,取得了良好的社會效果。這個案例對推動立法起到了積極的作用。深圳市政府報送深圳市人大的立法審議稿中規定了「點狀徵收+行政訴訟」和民事訴訟形成的司法裁決兩項制度。「點狀徵收「是指當搬遷補償協議達到95%,針對剩餘的5%未籤署搬遷補償協議的產權通過行政徵收將房屋徵收至政府名下,再由政府與市場主體籤署搬遷補協議,不服徵收決定可以行政複議和行政訴訟。「司法裁決」則是指當城市更新項目搬遷補償協議已籤署至95%情形下,市場主體作為原告,未籤約業主作為被告,由法院參照已籤約業主的搬遷補償標準進行裁決。
由此可見,市政府報送的審議稿對推動解決「釘子戶」問題力度非常大,立法技術也非常高超,考慮也非常周全,但遺憾的是深圳市人大在審議過程中對市政府報送的審議稿做出了較大改動,主要體現以下三方面:一是直接刪除了司法裁決條款。司法裁決條款賦予了市場主體民事救濟的權利,屬於重大的制度創新,但人大在審議過程中,有人認為司法裁決制度介入市場化拆遷缺乏上位法的依據,而且存在法院裁判操作難度,所以最終刪除了該條款。二是限縮了點狀徵收的範圍,市政府報送的審議稿中規定了的點狀徵收條款並沒有限定範圍,舊住宅區、舊工業區、城中村和舊商業區增均可適用,但人大稿件將徵收的範圍限定為舊住宅區,城中村合法住宅和住宅類歷史違建參照適用,也即舊工業區和舊商業區的並不適用徵收制度;二是設定了複雜的前置程序;市政府報送審議稿規定的徵收前提條件是已籤訂搬遷補償協議的合法產權比例不低於95%就可以按規定啟動徵收,但人大稿件中增加前提條件,要求舊住宅區已籤訂搬遷補償協議的專有部分面積和物業權利人數均不低於95%,另外還設置了行政調解的前置程序。
要點三:政府與市場關係
市政府審議稿規定的是「城市更新應該遵循政府引導、市場運作、規劃統籌、利益共享、公眾參與」原則,而市人大稿件則改為「政府統籌、規劃引領、公益優先、市場運作、公眾參與」,2009年的深圳市城市更新辦法規定「政府引導、市場運作、利益共享」,市政府在條例起草說明中旗幟鮮明地指出堅持政府引導、市場運作、利益共享的原則,並強調市場化運作是深圳市城市更新的重要機制創新。從《條例》把「政府引導」調整為「政府統籌」,把「利益共享」調整為「公益優先」,表面看來似乎只是幾個字的調整,卻釋放出了一些重要的信號,深圳城市更新在市場化之路狂奔十年之後,有些人對市場主導的城市更新產生了質疑,甚至認為應該由政府主導城市更新,此次城市更新條例將政府的角色從「引導」變成「統籌」,雖僅有二字之差,但標誌著政府層面對城市更新的方向性調整,既更加強調政府在城市更新中主導作用,具體體現在以下幾方面:一是強調公益優先。《條例》第四條明確規定城市更新應當增進社會公共利益,包括加強公共設施、改善城市環境、保護歷史文化、優化城市布局等,值得注意是,這條在市政府的送審意見稿沒有單獨列出來的,雖然注重城市更新公共利益並不是新的提法,也不會根本改變目前城市更新中的利益格局,但在《條例》的總則部分關於公益優先單列一條,這凸顯了政府對城市更新公共利益的關注, 也強化了政府主導城市更新決心;二是將城市更新與土地整備、公共住房建設、歷史違建處理有機銜接。2019年1月,深圳將城市更新局、市土地整備局的行政職能整合,城市更新、土地整備和棚戶區改造已成為深圳存量土地開發的三駕馬車,其中舊住宅區改造為公共住房主要以棚改為主要方式,城中村改造則將土地整備與城市更新相結合使用,而歷史違建的處理則是一個比較棘手的問題,很多城中村項目難以推進的主要原因在於歷史違建,歷史違建的處理政府出臺了一系列的政策,但多數違建仍然沒有解決。《條例》這次確定了將城市更新、土地整備和歷史違建處理有機銜接的原則,為政府層面後續出臺具體政策明確了方向。
要點四:城市更新項目監管
關於政府監管,《條例》一方面繼續強調強區放權、簡化審批,另一方面也強調全流程的監管。除了目前依據原有政策體系已經建立起來的成熟的監管體系之外,關於城市更新項目監管,《條例》在繼承原有政策基礎之上,有一些局部調整,主要體現在:
1、強化主體資格限制。
《條例》規定了由物業權利人和房地產資質的企業組織實施,條例並沒有說清楚是房地產資質是立項審批的條件,還是在實施主體確認之前應該取得房地產開發資質。
2、加強立項管理。
首先,提高了意願徵集的比例,《條例》用地為單一地塊的,應當經全體共同共有人或者產權份額3/4以上的按份共有人同意;建築物區分所有的,應當經專有部分面積佔比3/4以上的物業權利人且佔總人數3/4以上的物業權利人同意,其中舊住宅區所在地塊應當經專有部分面積佔比95%以上且佔總人數95%以上的物業權利人同意。而《深圳市拆除重建類城市更新單元計劃管理規定》規定為:權利人為多個,則要求2/3以上按份共有人或全體共有人同意,建築區分所有權的,專有部分佔建築物總面積三分之二以上的權利主體且總體人數三分之二以上的權利主體同意,其次,對規定期限內意願未達到條件的限制立項。舊住宅區自發布徵集意願公告之日起12個月內未達到前款城市更新意願要求的,3年內不得納入城市更新單元計劃。第三、增加對歷史違建的權屬核查環節。區城市更新部門負責對城市更新意願進行核實,屬於本條例第二十五條第一款第三項規定情形的,區城市更新部門應當在城市更新意願核實階段組織區規劃土地監察機構、轄區街道辦事處和原農村集體經濟組織繼受單位對歷史違建的物業權利人進行核實,經核實的物業權利人方能與市場主體籤訂搬遷補償協議。第四、強調意願徵集的前置委託程序,即計劃申報主體需要經過物業權利人或所在原農村集體經濟組織繼受單位委託,或者是區政府或轄區街道辦負責申報,未接受委託而擅自在舊住宅區開展現狀調研、意願徵集等前期工作的,由區更新部門責令限期改正,逾期不改正的,處一百萬元以上五百萬元以下罰款,構成犯罪的依法追究刑事責任。
3、建立產權預告登記制度。《條例》規定在籤訂搬遷安置協議後,市場主體可以按約定向不動產登記機構申請辦理被搬遷房屋的相關預告登記。預告登記的時限由雙方當事人自行約定。約定登記有效期間雙方當事人可申請註銷預告登記。期限屆滿或城市更新項目調出城市更新單元計劃的,預告登記失效。預告登記有效期間內,未經預告登記權利人書面同意,不動產登記機構不受理被搬遷房屋的不動產轉移、抵押或者變更等登記業務。
三、《條例》背景下城市更新市場主體應對之策
《條例》的出臺對參深圳城市更新市場主體而言,有利好的一面,由於《條例》很多規定依然非常原則,市區兩級政府或將陸續出臺配套政策文件,這將帶來新的不確定因素,市場主體需要做好應對。
1、做好與行政徵收制度銜接的準備工作。
這次《條例》最大的亮點是針對搬遷難設計了「個別徵收+行政訴訟「制度,但《條例》規定的非常原則,且針對徵收設計了一些前提條件,具體如何操作還需要市區兩級政府協調,後續預計市政府會針對條例出臺相應的細則,但在細則沒有出臺之前,市場主體要未雨綢繆,提前做好準備工作,包括:
(1)以《條例》為契機,加大城市更新政策法律宣貫力度,引導被搬遷人理解政策、敬畏法律。
行政徵收能夠有效地震懾被搬遷人對補償金額的無理要求,但不同的主體對條例有不同的理解,尤其是城市更新政策體系龐雜,很多被搬遷人並不理解城市更新的政策法規,對搬遷補償存在諸多不合理的利益訴求。市場主體應該藉機大力宣貫《條例》及城市更新相關的政策法規,形成有利於搬遷談判的輿論氛圍。
(2) 加大搬遷補償談判力度,適時出臺搬遷激勵政策,促進搬遷談判進度,儘快實現95%的籤約目標。
《條例》將在2021年3月1日正式實施,對正在進展中的搬遷談判項目而言,市場主體可以《條例》實施的時間節點為關鍵節點,對目前尚未完成搬遷協議的業主進行分類處理,針對性出臺激勵政策,或許能夠達到事半功倍的效果
(3)積極與政府磋商,搭建調解平臺。
《條例》規定了行政徵收的前提條件是區政府組織行政調解,但條例對如何調解並沒有具體明確的規定。《條例》出臺後各區政府或將選擇合適的項目進行試點,對於完成了大部分搬遷補償談判工作的項目,市場主體應該主動向政府部門申請提前搭建調解平臺,以行政調解促進搬遷補償談判。
2、完善意願徵集和計劃申報流程,加強項目實施管理
如前面分析,《條例》對意願徵集和計劃立項進行了諸多的限制性規定,這些規定將加大意願徵集和計劃立項的難度。從總體趨勢看,政府一方面採取措施加快存量項目的實施進度,另一方面加強對新項目準入審查,提高項目準入門檻。由於條例要求進駐項目進行意願徵集必須取得委託,而且在發布意願徵集公告之後12個月內未達標三年之內不得計劃立項,再加上區更新主管部門需要在意願徵集階段對歷史違建的權屬進行核實,這些組合拳將加大意願徵集和計劃立項的難度,市場主體需要依據《條例》的這些新規定需要優化意願徵集流程和立項規定。
另外,《條例》規定,除特定情形外,更新單元範圍內的建築物要在區更新部門與實施主體籤訂了項目實施監管協議後方可按規定拆除,須提前十五天向住建部門辦理備案手續,才可進行拆除施工。拆除建築物之前未進行備案的,將按2000元/平拆除建築面積進行罰款,造成損失的承擔賠償責任,構成犯罪的依法追究刑事責任。雖然關於建築物拆除之前也有類似規定,但《條例》對建築物拆除做出如此嚴苛的規定,將有效制止「以拆促談」的情形。
3、依據《條例》相關規定修訂搬遷補償協議範本
《條例》關於回遷面積補差和預告登記制度、歷史違建的權屬核查、建築物拆除等都對搬遷補償協議有著直接或間接的影響,市場主體需要根據《條例》相關規定修訂搬遷補償協議標準文本,規範搬遷補償協議的管理。
【整理】馮少文