摘 要：本研究描述了西北三個國家級貧困縣縣級政府預算決策機制。揭示出現存的機制導致只有少數人能夠真正參與預算過程。其次，公民需求與政府支出重點之間相脫離，在某種程度上導致了公共服務供給中社會公平性缺失，那些最貧困、最需關注的公民的需求被置於視界之外，因此他們必須在政府預算範圍之外自籌自辦解決其公共品需求問題，這是導致預算外資金大量存在的一個原因。因此，農村稅費改革如果僅強調縮減預算外經費是不能從根本上解決問題的；相反，如果地方政府的公共開支重點不變、如果其背後的政治決策架構不變，上述的這些問題將繼續存在。
關鍵詞：地方政府預算/中國基層政府/公共品供給
County government budgeting in China：A case study
Abstract：This paper provides a discussion of budgeting at the county levelof Chinese government.Based on findings from field studies in three poverty-strickencounties in northwestern China，it is argued that the existing institutional arrangementfor budget formulation enables the budgeting process to involve few participants.Second，the separation of demands of citizens and spending priorities of countygovernment has resulted to some extent in the lack of social equity in the provisionof public services，and the most serious problem is that the needs of the poorestand the most needy citizens are overlooked.Because of this separation，citizenshave to be self-reliant in solving the problems outside the purview of governmentbudgeting.In the end the paper argues that the elimination of extra-budgetary fundsin the Rural Fiscal Reform is not the solution to the problem.The spending prioritiesof county governments have to be changed and the political configuration behindsuch priorities has to be challenged.
引言
過去三年中，中央政府進行了一系列預算改革，包括新預算編制及審議方法的引入，新預算科目的採用及加大預算的監督與審計等。這樣做的目的在於確保預算在促進財政秩序穩定、提高管理問責制度和公共服務績效方面發揮其正常的作用。[1]前財政部長項懷誠在第九屆全國人民代表大會第五次會議上關於2001年中央和地方預算執行情況及2002年中央和地方預算草案的報告演講中指出：要加快改革的步伐，特別要繼續深化部門預算改革，進一步改進和規範預算編制。
部門的預算外收入要全部納入預算管理或財政專戶管理，部門預算要全面反映部門及所屬各單位預算內外資金收支狀況，支出要透明。他也強調，加快地方部門預算改革步伐，擴大省級財政實行部門預算的範圍，地（市）級財政也要為擴大部門預算改革作好準備，有條件的地區還可以在縣級財政進行部門預算改革試點。
預算行為本質上是政治行為。長期以來，無論在何種經濟形態下，對財政預算的控制都被認為是決定性的。預算決策模式直接表明了政策制定過程中及政治舞臺上遊戲者之間的權力分配。[2]因此，任何預算改革的成功都受制於現有預算體制的政治架構。實際上，預算改革背後所隱含的就是權力的再分配。
通過對文獻的查閱，可以看出，國內外學者在對中國改革趨勢的探討、各級政府部門公共支出模式的分析以及對進一步深入改革的建議等方面已經做了很大努力。然而，探討地方政府預算問題的研究卻相當缺乏。在所查閱的文獻中，對此問題的研究總的來講有兩條線索：一，現有許多研究主要關注中國財政體制的轉型問題，即計劃體制下的中央集中體制如何向市場經濟背景下的分權體制的轉變。這些研究的重點通常聚焦於中央、地方之間關係的演變，而這種關係變化主要源自兩者之間的財政責任與權力的重新分配。中央和地方之間財政責任與財政能力的失衡已經引起關注。一方面，在現有的分權趨勢下，許多公共服務的提供已經委託給地方政府；另一方面，財政稅收卻有集中於中央的趨勢。二，學者們已經注意到中國財政體制的一個顯著特徵是大量預算外資金。世界銀行指出，中國財政收入是很少的，僅佔GDP 的14％。然而，預算外的資金收入卻非常大。在這種情況下，預算作為引導公共支出的工具的有效性受到了很大的制約。[3]因此，學界有一種共識，應該進行一項改革，把預算外資金納入預算管理以使預算內容更全面。
上述研究很好地揭示了我國財政結構及政府間關係中存在的嚴重缺陷，但在把地方政府作為一個分析單位並給予重視方面所做的努力還是非常有限的，特別是對地方財政決策過程的政治機制的細節缺乏了解。而這恰恰對於正在進行的改革以及上述問題的探討都是非常重要的，因為，這種機制怎樣為改革提供動力，或者怎樣以很強的慣性抗拒改革，都將決定任何改革的成敗。
本研究正是在上述問題驅動之下展開的。文章關注的焦點集中於縣級政府的預算行為上。
主要研究的問題有：（1）縣級政府預算是如何制定的，由誰制定，為誰制定？（2）如何解釋預算結果的差異性？這些差異性的哪些有助於解釋政治過程的差異性？（3）政府預算決策的社會性後果是什麼？
受由誰和為誰問題的驅使，本研究選擇教育部門作為切入點以對政府科層體制中各部門之間的關係以及政策決策對公民的社會後果進行深入研究。數據的收集過程首先集中在縣級政策制定和政治操作上，繼之聚焦到一些利益相關者上，例如，學齡兒童，他們的父母及在教育活動中的其他社區成員。
本論文分為四部分，第一部分主要是對國內和西方相關文獻的評述，並在此基礎上形成本文的分析框架。第二部分主要是對研究數據及方法進行簡要介紹。
第三部分將主要介紹所研究個案地區的背景，包括他們的自然地理特徵，經濟、教育發展狀況。最後一部分主要討論實地調查的結果，並在此基礎概括出簡要的結論。
應該強調的是，本研究仍在進行之中，該論文也僅是對研究結果的初步總結。尚有很多研究問題需要更深入的分析和更多的探討，這主要是由於現實中的預算過程具有很強的暗箱操作性質，缺乏透明度，這在後面部分將有更為詳細而具體的闡述。
另外，本研究把財政支出作為分析重點，而對財政收入問題給予的關注相對較少。
1、中國縣級政府財政預算行為：分析框架
在國內外文獻中，關於財政預算行為的理論有三種：公共選擇理論，利益集團理論和權力等級理論。最近一些社會學家對中國的社會與國家之間關係的討論對政府行為包括預算行為的研究也有借鑑意義。
公共選擇理論源起於公共財政理論，該理論對於公民投票行為如何表現公民意願、在公共政策的制定過程中起到了什麼作用給予了相當多的重視。[4]公共選擇理論學者們所關注的是公民，即納稅人，需要政府做什麼和怎麼花錢與政府實際做了什麼和怎麼花了錢之間的關係。從這個角度來看，預算應該是經濟和社會選擇的一面財政鏡子。這種分析範式下的核心問題實際上就是一個機制問題，人民的意願得以確定和貫徹的機制，政治問責制度得以建立的機制，政府行為的監督機制。[5]與此相關，理論學者規定、假設了幾種機制。一種是投票機制，在這種機制下，公民可以在最能反映他們支出意願的候選人之間做選擇。[6]另一種機制就是公民直接參與預算編制。最近在巴西所進行的參與式預算（PB）
試驗引起了廣泛關注。[7]直接參與預算並不是公民通過選舉政治代理人來參與預算的決策，而是公民面對面的直接參與預算的制定過程，這是民主參與的最主要形式。這種試驗的成功在一定程度上證明了這樣一個事實，即公民的參與對預算的結果有重要的影響。
同第一種分析框架強調對公民個體與政府之間相互作用關係不同，第二種分析框架以依據階層和利益聯盟而界定的團體的角色及政治影響力作為關注的焦點。這種理論把預算結果視為政治舞臺上遊戲者自利的結果。新馬克思主義者把這些遊戲者分為不同階層，並認為不同階層的利益支配著預算和分配的選擇。一些學者也認為利益集團支配、甚至決定預算的編制。[8]
沿著這條思路，許多學者特別強調政府的角色地位和自創性。政府並非人民利益的代表，而只是一部人利益的代表。他們自身利益的需求和主動性是決定把人民還是利益集團的要求和需要轉化為政府決策的重要因素。
第三種理論把政府的權力等級結構視為分析的目標。這一學派的一些學者認為高層行政部門制定大政方針，判斷政策環境，並在徵求意見前把這些信息通過預算部門下達各機構。
[9]因此，影響預算結果的最重要的解釋變量就是高層行政部門所形成的決策。這一學派也並不否認利益集團的影響，他們認為利益集團通過進入高層決策部門作為影響決策制定的切入點。
同樣也是著眼於政府結構，Blecher 和Shue[10]對中國縣級政府提出一個描述性模型。
在這個模型裡，中國的縣級政府要兼顧條塊兩個系統的利益導向。一方面，大多數縣級行政機構是垂直管理系統的最低分支機構和層級，這個層級一路往上就是我們通常所說的中央政府。另一方面，縣級部門有其自身責任，既對上一級的政府部門負責，也要對其轄區內的合作、團結以及整體發展負責。於是，根植於政治框架內的政府部門有兩個委託-代理鏈，而縣級政府部門都是代理人。在一個鏈中，中央政府是其最後委託人，在另一個鏈中，公民是其最後委託人。一些重要的社會學家認為，實際上在一定程度上，地方政府只對上負責，不對下負責。[11]從這些學者的觀點來看，地方政府的合法性不是因為其作為地方公民利益代表的政治實體，而是源於其作為基層政權機關的緣故。因此，地方政府和官僚的利益，正如其決策反映出的那樣，往往是同地方人民意願相脫離的。
換句話說，在這樣的政治體制下，地方政府容易脫離當地人民群眾。按照張靜的說法是：
在利益分離的結構下，基層政權完全忽略了其需要自下而上的政治基礎問題，它越來越眼睛朝上，工作目標越來越專注於上級的滿意，而不是社會的滿意，它越來越具有主動性，越來越多地相信發動、教育和改造社會地組織權威作用。這一切都源於，它的權利來源越來越依賴官方（上面）的支撐，而非依賴社會的承認。於是乎，它也就越來越從當地社會的利益一體化結構中分離出來，成為一個獨立的、專權的權力團體，它不必考慮其權威地位和社會利益的一致性問題，因為它的權威無須依賴社會授予；它也不必考慮建立社會監督以補充國家監督不足的問題，因為它從不懷疑自己代表著社會利益。[12]
按照這個理論，地方政府的掌權者團體變成了一個自我服務的利益團體。因為缺乏社會約束，因此它可能任意地處置社會財產，某種程度上是以公用或組織的名義對社會資產壟斷使用。
另一具有重要影響的傳統財政預算理論是漸進主義理論學說。這一理論基本上是一種描述性模型。根據Wildavsky 的著名觀點，財政預算是一個增量的概念而不是一個總量的概念。
起初對設立這樣一個機構的想法是每年對全局進行積極的考慮，重新評估現有項目相對於其他可能選擇的價值。而實際的情況是，預算一般是以上一年的預算為依據，僅重點進行一些小範圍的增減考慮。13]漸進主義強調財政預算制定過程和結果。在這種分析框架中，最後的預算撥款是因變量，最重要的解釋變量或自變量是財政預算基數，特別是上一年的預算撥款數額。漸進主義模式的基礎在於對參與者的發展戰略和行為的判斷、觀察以及財政預算模式的穩定性。在這個過程中，首要的參與者就是政府機構。
本研究中涉及三個主要問題：（1）縣一級財政預算編制是如何制定的，包括由誰制定，為誰制定？（2）如何解釋預算結果的差異性？這些差異性的哪些有助於解釋政治過程的差異性？（3）財政預算決策的社會性後果是什麼？可以說，本研究首要目標是對當前現狀加以探究說明，如財政預算包括哪些工作，其程序是什麼，哪些人參與了財政預算，哪些人沒有參與，在預算過程中，參與者意見一致性是如何達成的，以及最後的決定在什麼基礎上提出才是合理的等。在對這些問題描述的過程中，漸進主義——即財政預算基數是決定最後預算撥款的最重要因素——的理論預設將被檢驗。在研究過程中對誰是受益者的問題也是需要給予關注的重要方面。對此問題分析的首要對象是財政政策、公共產品分配以及由縣級政府任意支配的財源中的利益攸關者。同時，那些社會上最需要幫助和最貧困人群的公共服務方面的財政承諾也是研究的重點。
需要提醒的是，中央與地方關係的變化也是一個重要的決定因素。然而，因為這涉及包括財政收入在政府間的分配、各級政府間的財政責任、轉移支付等複雜的因素，而這些都遠遠超出了本文的研究範疇，因此將其留待進一步的研究。
2、數據
本論文僅是對中國西北某省三個貧困縣（後簡稱I 縣、C 縣和G 縣）實地調查的初步總結。數據來源包括兩類：在實地調查基礎上獲得的關於縣、鄉鎮、學校及鄉村的數據；國家、省、縣級的數據資料來源於一系列管理數據。這些數據來源在論文的數據引用中將被提到。
本研究關於縣、鄉鎮、村莊和學校數據收集的實地調查工作起止時間為2000年1月至2002年3月，對象為西北某省。在研究過程中，也收集到一些相關的事件陳述、政策文件和官方數據。
這三個縣都是國家級貧困縣，每年都有中央和省級的轉移支付資金。事實上，這三個縣的本級財政收入在財政支出中所佔的比例分別僅為19.34%，10.55%和10.55%，這遠低於全國平均水平。這些縣的本級財政收入僅為472萬元到778萬元不等，這也遠低於當年全國的平均水平。另外，教育支出在縣級財政支出中也是相當有限的。在這三個縣中，教育支出佔財政總支出的比率分別僅為16.07%，18.26%和18.92%，而全國當年平均水平為24.27%.
就教育發展而言，所調查的三個縣都遠遠落後於我國其它大部分地區。根據該省教育廳提供的數據，截至2000年12月，該省有35個縣仍沒有實現國家規定的九年制義務教育，其中六個縣沒有完成初等義務教育的任務，I 縣和C 縣便是六個縣的其中兩個，即使G 縣也僅僅是在2000年剛通過初等義務教育驗收。
另外，該地區的許多少數民族地區，其成人文盲率也遠遠高於國家平均水平。
由於上述這些情況，本研究的意義部分在於這些調查縣正是我國西部貧困省中那些公共服務比較落後，政府治理能力和水平亟待提高的地區。而另一方面，這些個案的典型性非常有限，在多大程度上這裡介紹的調查發現具有普適性還需要進一步的分析和研究。
3、田野調查發現
3.1法律和政策框架中國公共財政預算法規體系是以1994年頒布的《預算法》為基礎建立的。
《預算法》中規定一級政府、一級預算。另據《預算法》第13條規定，對縣及以上政府，人民代表大會修改和審批前一財政年度的預算執行報告和下一年度的預算草案，並對預算做調整。同時，它也有責任和權力監督預算的執行情況，並有權廢除行政部門作出的有關預算的任何政策或決定。同時，根據該法28條規定，地方政府——中央以下各級政府——應該保持預算的平衡，不應出現財政赤字。
就教育而言，與此相關較為重要的預算政策有兩個。第一，在中國教育分級辦學、分級管理的體制下，地方政府應對基礎教育負責，這主要包括義務教育和高中階段的教育。1986年通過的《義務教育法》規定實行包括初等教育及初中教育在內的9年義務教育。在1994年《國務院關於中國教育改革與發展綱要的實施意見》中提出：基礎教育實行在國家宏觀指導下地方負責、分級管理的辦學體制。縣級政府在組織義務教育的實施方面負有主要責任，包括統籌管理教育經費，調配和管理中小學校長、教師，指導中小學教育教學工作等……第二，1995頒布的《教育法》也規定了國家應建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經費為輔的體制，逐步增加對教育的投入，以保證國家舉辦的學校教育經費的穩定來源。總之，地方教育財政有兩個基本特點：第一，地方政府要對包括義務教育在內的基礎教育負責；其次，教育經費來源的多元化。
3.2預算的編制過程
縣級預算過程有兩個最重要的特徵。首先是人員經費是支出的優先考慮重點；第二，預算決策的權力是高度集中的，實際上往往是縣個別領導說了算，在一定程度上，甚至一些政府部門的領導也被排除在預算制定的過程之外。
在所調查的三個縣，預算編制按人員經費、公用經費及專項經費分別進行。
人員經費指的是用於公務人員個人的經費，包括他們的工資、福利經費和獎金。
公用經費是用於保障政府及其附屬部門，如公立學校等日常運轉的經費。專項經費通常與一些發展項目相關聯，比如灌溉、農業改革及教育項目。在這三種預算經費中，人員經費得到優先考慮。正如I 縣的一位官員在提供給作者的一份介紹性材料中明確指出的，縣裡實行的是吃飯第一，發展第二「的原則。正如此，預算中首先考慮的是工資，在這之後才是根據剩餘財政資金分配公用經費。縣裡的政策明確規定，公用經費的比例應限制在人員經費的10％以內。在這種情況下，專項經費就很難保證。
在人員經費的預算編制中，使用的是基數法，也就是說預算經費的分配是按照上一年的實際在編人員數來制定預算，而不是按照應有崗位的數字進行計算。這種方法可以被認為是最簡單的漸進預算方式。在這種漸進式的預算中僅有兩個變量：一是公務人員工資的增量；二是縣政府工資單上公務人員數量的增量。在實際情況中這兩個變量對預算結果的影響被降低了最低程度。
一般來說，工資的調整基本上是由中央政府統一下達命令來執行的，雖然用於工資的財政資金來源多種多樣。省和地市政府也可以決定和出臺一些補貼或福利的政策。在調查地區，這些政策基本上都伴隨著上級轉移支付額度的增加。對地方公務人員工資，比較重要的事近年來的中央採取的政策調資。但是，即使政策調資是預料之中的事，當地縣政府的預算也不會立刻把這些因素及時考慮進去。換句話說，比如，雖然縣政府意識到在X 年裡工資將要上漲，無論有無額外的轉移支付，但這種增長並沒有反映到這一年的預算中去，這通常被推遲到下一年。
在這種情況下，各個部門能夠操縱的只有第二種「增長」，即本部門的公務人員增長。
但是就是在這些方面，決策也是絕對集中化；而且，各個部門增加的公務人員數量在本部門的預算中並沒有體現出來。簡單的說就是，只有一個估計了整個公務員數量變化的總預算，這些增減沒有被分解到部門。因此各部門在預算過程中的參與被簡化為一個非常簡單的工作。
這個工作就是給縣財政局官員遞交一份在本部門公務員名單和每年12月份的工資單（有的地方是1月份的工資單）。實際上，在所調查的三個縣，教育部門每年都有人員增加。作者發現，在這三個縣，保證給畢業於師範大學和學院的本地人提供就業這一政策仍在執行。
每年，縣教育局以這種方式接受的新增就業人員就達30人甚至更多。在這種情況下，一些縣也從其他大學和學院吸納畢業生進入教育部門。然而，主管單位在每個財政年之初不知道會增加多少人，而只是根據相關部門的計劃估計。在新學年度，畢業生來了，他們被縣政府、財政局、人事局及教育局聯合聘用（他們的聘用由縣政府、財政局、人事局及教育局的共同商量決定）。但這些新職員通常無法立即領到工資，拖欠工資是經常的事，他們的工資一般是被整合（工資預算的編制安排）到在下一個預算年度的基數裡。而在這種過程中，年復一年，三個縣的財政供養人員在迅速增長。
三個縣在公用經費的預算編制中有所不同。在G 縣和I 縣，有兩種描述預算過程和結果的版本。一個來自縣長的版本，提到公用經費的預算由兩部分組成。
其中一部分是按照固定配額和政府所屬的各部門、單位的公務員數量來決定預算。比如，在2001、2002年，G 縣按行政部門每人150元，事業單位每人100元來制定預算。除了固定的按人頭的預算，其餘的就按照需要和優先的政策決定。相反，各個部門領導的說法又構成另一個版本，他們聲稱，最近這些年根本就沒有公用經費。這其中有兩個原因：一是，他們根本就不能為本部門制定預算，通常，在縣裡就沒有專門為各個部門制定公用經費預算的傳統。第二，雖然配額預算原則大家都知道，但他們認為那都是無法實現的。在他們看來，資金的分配與預算毫無關聯。至於教育部門，凡有資金需求時，縣教育局和學校就向縣財政局提出申請報告，有時候會得到支持，但被拒絕的時候更多。
縣長和各部門領導兩種說法的嚴重反差源於預算決策的極端不透明化。在其中一個縣，縣長介紹說，遞交給人民代表大會和各主管局長的是一個總體的預算，除此之外，縣裡還有一個詳細的預算，它包含每個部門每個單位具體預算是多少。只有3個人知道這個詳細預算：縣長自己，縣財政局局長，縣人大主席。
縣長認為，如果讓大家都知道這個預算，「所有的人會來鬧事。那將會帶來很多麻煩。」
目前的方式是最好的處理方式。由於預算的不公開性使那些「靠邊站」的官員們產生了很多懷疑。我們經常能聽到這樣的話：難道你真的相信確實有一個詳細的預算？或者誰知道有多少人真正知道這個詳細的預算？
一些部門領導認為公用經費預算沒有得到執行的原因之一是縣級政府的巨額赤字。預算法規定要求基層政府保持預算平衡；然而，所有的縣級財政都出現赤字。按照一些部門官員的解釋，誰也不知道預算過程的真正內幕，大家知道的是，為了與法律保持一致，政府先採用配額基數法制定一個公用經費預算，然後呈交一個收支平衡的預算方案給人民代表大會審議。批准之後，縣政府將重新遞交一個附件，在附件中提出赤字和調整預算的要求。客觀地講，人民代表大會的審議和批准過程不過走形式。
在所調查的三個縣裡都有一個龐大的人民代表大會。一個縣的人大代表由160人左右組成。在這幾個縣中，據說G 縣人大會作用較為突出。在這一地區人大主席通常都是那些退居二線的人。他們一般都是原來縣裡的縣長或黨委書記，現在在這個職位上發揮餘熱。但G 縣的人大主席是一個例外。他被授予這一職位之前只是一個副縣長，因此很想在這個職位上繼續有大的作為。特別應指出的是，G 縣是上述縣長訪談記錄所涉及的縣。可見，就是在這個以人大作用突出而出名的縣也僅僅只有三個人知道政府預算的真正情況和細節。又同樣按照這個縣長的說法，通過人大代表會議批准只不過是一個簡單的舉手表決儀式。在這個地區，人大很大程度上仍然只不過是一個走過場的的機構。
在I 縣和G 縣，這種預算決策集中化的一個直接後果是：教育行政部門對於學校公用經費問題毫無發言權。在I 縣，教育行政部門更是被邊緣化，因為資金根本就不通過教育部門而是直接被分發到各個學區和學校。因此，通常他們也就根本不知道下發到學校的實際數額。
當上級的教育主管部門，如教育部或省教育局要求關於教育財務的數據報告時，教育局只能是簡單地去縣財政局抄一份數據遞交上去。
這種預算的政治架構所帶來結果就是教育部門事權與財權的分離。就教育的發展來說，中華人民共和國《教育法》明確規定這種分離是不允許的。這種做法同時也剝奪了行政部門對縣領導和財政局的監督，致使他們的行為實際上變成根本沒有監督。
根據對學校校長的訪談，從他們的角度來看，得到撥款的可能性主要取決於以下三個因素：一為不失時機地與縣財政局以及縣政府官員取得聯繫的技巧與毅力；二為與關鍵人物的私人關係；三為其所要解決的問題本身的重要性。其中第二個因素至為重要，而縣直屬學校在這方面的優勢不言而喻。由於縣政府官員的子女多數進入這些學校就讀，因而這些學校的教師和領導有更多的機會與這些政府領導建立私人關係，從而向他們尋求資助。很顯然，從這種來自基層的人員的角度，相關的決策在很大程度上依賴於縣政府官員以及縣財政負責人的個人判斷與考慮。換句話說，在財政預算過程中的不透明性與暗箱操作特徵使得財政預算與資金分配的決策在很大程度上個人說了算。
事實上，這種安排方式也導致了這些部門在進行資金預算時，更傾向於優先滿足自己機構的需求，而非其所服務的領域的需求。舉例來說，2000年G 縣教育局得到縣財政局13萬元用於公用經費的財政撥款，而這些撥款全部用於教育局內部。也就是說，各學校未能從教育局獲得任何財政撥款以應付其公用經費開支。這一狀況緣於財政局的資金預算與決策基於各單位的申報狀況，而教育局的申報首先考慮自身的直接需求；而且其13萬元的撥款甚至遠遠不能解決教育局自身的日常開支需求。
3.3受益者與非受益者
在筆者組織的一次預算分析研討會上，一位政府官員表示政府的存在是為了給我們支付工資。在這些調查縣，人員經費支出優先於公用經費支出的政策已將政府財政資源消耗殆盡。
一些縣明確地將公用經費限制為人員開支的10%.由於公務人員迅速而持續的增加，這種狀況進一步被惡化。在I 縣，財政供養人員以每年新增300人的速度在增加，這些新增人員的工資就需財政支出180萬元；與之相對，1999年該縣地方本級財政收入的總增加額僅為96萬元。
另外，中央政府規定的工資及福利增長也給地方財政資源增加了巨大壓力。
這些縣財政供養人員中的冗員問題，不僅是其各上級政府頭疼的問題，也是各縣級政府公開談論的問題，實際上每個縣的年度預算草案中都有關於該問題的闡述。關鍵是，談論歸談論，既有的做法仍然在繼續，冗員不斷在增加。在省級政府制訂的轉移支付方案中，對於財政供養人員超編問題是有所考慮的。在制訂一般性轉移支付的公式中，標準支出是以標準財政供養人員而不是實際財政供養人員為基準的。也就是說，在這些嚴重依靠上級轉移支付的縣裡，縣政府增加供養人員的決定不能帶來財力的增加。其次，在上級政府逐步升級的要求減少冗員的壓力下，縣級政府實際上有許多對策。例如，「遊擊戰術」，即在削減行政編制時，將多餘人員轉為事業編制。還有「帽子戲法戰術」，即不確定編制這種帽子具體落在哪個人頭上，而是在大家頭上相機輪流戴著。等等。
世界銀行在分析當前由我國中央政府發起的預算改革中指出，當前改革採用零基預算的方法，以形成優先解決公共支出的新體系。在改革開始的幾年中，零基預算確實可以成為促使預算人員重新考慮總預算撥款問題的有效工具，但將零基預算作為目前各級政府預算程序改革的重頭戲卻引出了一系列重要問題。這是因為，在一些地方政府中財政預算的大部分用於工資發放，而這一部分根本沒有包括在零基預算實踐中。[14]田野調查結果表明，在我們調查縣這樣的挑戰更加嚴峻。
產生此類現狀的原因有兩個。首先，正如地方政府官員們反覆強調的，生計問題關係地方社會穩定。在當地落後的經濟發展背景之下，政府機關是安排受過中、高等教育人員的最重要——如果不是唯一——的出路。可以理解，這部分人的失業壓力成為一個值得關注的因素。其次，這些地方的政府歷來就是政府公務人員的衣食父母，現在仍然也是。這種景況確保了這樣一種內在制度安排，即政府負責官員的福利，甚至包括其家屬的福利，這其中最重要的是為其子女安排工作。
此外，在縣這樣的社會小環境中，人際關係交織複雜，當地一些家族在當地有上百年的歷史，也就有了成百名的家族成員。對任何一個公務人員的解僱，均有可能波及到其人際關係中許多人的反應。與這些問題相聯繫，儘管一些政府官員在這一過程中被邊緣化，因而對不能更多地分享預算成果而耿耿於懷；但是人們也都意識到，這種不透明的預算安排對於已經進入政府「圈內」的人的群體利益是有好處的。我們時常發現，關於縮減公務人員編制、以及零基預算的討論在這些官員中間尤其不受歡迎。正是這種試圖保持現狀的內在一致性力量如此之強，以至於一切外來的變革力量均受到地方政府的抵制。
其次，由於上述這個原因，具有聘用公務人員權力的人有了一種具有巨大潛在價值的尋租資本。在當地，成為公務員是回報豐厚的事；因此人們千方百計尋找門路，而相關決策人應接不暇。據政府部門的統計，當地農民人均純收入在1000元左右徘徊，而農民純現金收入據當地人估計不超過五成。這些縣由於是民族自治地區，各種轉移支付資金較多，各種調資政策所需的資金也基本由上級財政承擔，加上處於高寒艱苦地區，當地公務員每個月的工資比農民一年的現金收入還要高。實際上，我們在調查了黑龍江、福建、四川、安徽等省的十二個縣之後發現西部這個省的這三個縣的公務員工資水平是最高的，而且工資不拖欠情況是最好的，而冗員問題也是最嚴重的。實際上，也就是因為這個原因，在調查地區已經形成了力圖維持現狀的共識，這種共識強大到足以抵抗任何外來的變革力量。
毫不誇張的講，在現實中，保證政府中「圈內人」的「吃飯」問題已經成為公共財政的目的本身，而不是被當成服務公民的手段來對待。這種安排的一個社會後果便是在提供公共服務中缺乏社會公正性。相當多數量的公務員由於其人際關係而有機會被安排在崗，但他們的工作崗位卻並不是在公眾最需要服務的地區。這一問題在教育部門尤為突出。因為學校的分布比較分散，而那些生活在邊遠貧困地區的人們是最迫切需要教育服務的，但這個問題在現在的安排下沒有得到重視。學校分為這樣幾種：縣直屬學校是那些直接由縣政府撥款、並由縣政府直接管理的學校，這些學校一般位於縣城，其主要服務對象為縣城居民，包括縣政府官員及其家庭成員。鄉中心學校一般位於鄉鎮中心；而村級學校和教學點一般分布在縣裡最為邊遠的地方或最為窮困的山區，而後者的自然條件與生存環境都是最為惡劣的。以C 縣為例，全縣公辦教師佔教師總數的69%，但是，縣直屬學校中有86%的教師屬於公辦教師，而各教學點中絕大多數教師均非公辦。該縣把聘用教師當作一個政策重點，每年有三十多名新教員被聘用。然而，在該縣一個並非最偏遠的農村調查中，村長告訴調查人員，該村學校由於唯一的非公辦教師離開不得不暫停辦學。儘管他們一再向縣政府和教育局反映情況，這一問題還是拖了四年以上。直到一位新疆姑娘嫁到該村，學校才恢復辦學；而這位新疆姑娘只有初中畢業，目前她在學校做非公辦教師。
3.4公民的自力更生與預算外資金
實際上，如前面事例所顯示的，在當地，為子女尋找合適的教師以及為學校日常支出籌集資金，公民的自力更生不僅重要而且必不可少。在這一點上，學校校舍建設的例子更能反映問題。在這些被調查地區，縣政府很少從自己的財政收入中為學校基建撥款。校舍建設的經費有兩個主要來源：其一為外部資金援助，如上級政府的轉移支付項目或國際贊助機構的資助；其二為公民自己的社會捐、集資。近年來該調查地區最有影響的項目包括國家貧困地區義務教育工程（簡稱「義教工程」）與某國際贊助項目。後者不要求當地提供配套資金。
義教工程第一期則要求地方政府提供配套資金，其基本原則為「三片」省自己提供的資金與中央政府資金之比為1.5：1.在項目啟動之前，各省政府與教育部以及財政部就保證提供配套資金籤署了協議；然而，協議只明確了省政府以及省以下各級政府的融資總額，而未對州/地區、縣以及鄉各級地方政府的分擔分額進行明確規定。這就為地方政府逃避責任和增加公眾負擔開了口子。如G 縣義教工程總投資額為1485萬元人民幣，其中550萬元由中央政府支付，440萬元由省政府支付，州政府支付55萬元，縣政府支付55萬元，其餘385萬元由鄉級政府負擔。事實上，各鄉級政府能調動的教育經費只有農村教育附加和社會捐集資（在當地尚沒有鄉級財政）。這麼一大筆配套資金只能靠徵收捐資來解決，加大了農民負擔。這樣，縣政府與農村居民負擔的配套資金比例為1：7.在田野調查中發現了許多當地一些社會名望人士（包括鄉鎮企業家、宗教領袖）捐資建學的例子。有一部分這樣的學校是先得到捐資，然後再爭取政府進行必要的追加投資。在這些地區，由此吸引的捐助數額相當可觀。據C 縣政府官員估計，20世紀80年代到1996年期間該縣興建的學校中，不少屬於這種類型的融資方式；而此期間社會捐款額也多達460萬元人民幣。
學者們通常認為預算外資金的廣泛存在是中國預算體系的重要缺陷所在，這已經影響到財政預算作為一種政策工具的整體有效性。他們建議將這些資金列入政府預算控制之下，並儘量將其數額縮減以減輕農民的負擔；這一建議已被中央政府採納。雖然稅收收入理應用以提供公共服務，政府也正是由於這種公共服務需求的存在才有其存在的必要；然而，據我們分析，地方政府支出重點與公眾利益以及公眾對公共服務的基本需求相分離，這就使得這些預算外資金有其存在的必要性。也正由於這種分離，公眾需求未被滿足，公民只能自力更生、在政府預算外解決問題。事實上，縮減預算外經費並不能從根本上解決問題；相反，如果地方政府的公共開支重點不變、如果其背後的政治架構不變，那麼情況有可能變得更嚴峻，財政資源沒有用來滿足公民對公共服務的需求的問題會繼續存在，公民的基本需求和權利（如義務教育）將繼續被忽視。
4、小結
本文討論了我國縣級政府財政預算中的政治因素。基於在我國西北地區三個貧困縣的田野調查，本研究發現這些縣採用的是一種比較簡單的漸進式預算機制。首先，人員開支的預算使用基數法，這意味著撥款是根據上一年實際在職人數來決定，而非根據批准的崗位數決定。同時，由於不存在公務員的削減，中央政府規定的工資與附加福利穩步增加，政府財政資源已被人員開支消耗殆盡。
其次，非人員開支事實上並無預算，撥款決策是由縣政府與財政部門根據申請情況做出的。再次，目前不存在一種在決策中確認和滿足公民需求與意願的機制，人民代表大會作為民意代表機構在很大程度上被架空。
這種預算的制度安排使預算過程只有少數人參與，從而有利於最大限度地降低政治參與者由於利益矛盾而可能導致的衝突；但這一過程帶來的不透明性卻在很大程度上使預算決策與資金分配成為少數人的個人行為。然而，除中央發起的預算改革外，這種安排尚未受到任何嚴重的挑戰；而中央預算改革實際上也未得到地方政府的嚴格執行。對那些在預算過程中靠邊站的政府官員來說，這種安排因為地方財政的極度困難具有了某種可接受性。儘管這些官員因未能參與預算過程而不滿，但他們也認識到，這種現實在某種層面上對於他們的共同利益是有利的。在此基礎上形成了力圖維持現狀的共識，這種共識強大到足以抗衡任何外來的變革力量。
其次，在現實中，保證政府中「圈內人」的「吃飯」問題已經成為公共財政的目的本身，而不是被當成服務公民的手段來對待。由於考慮自身利益，政府在提供公共服務時缺乏社會公正性；更為嚴重的是，那些最貧困、最需資助的公民的需求被忽視。由於這種分離，公民必須自力更生、在政府預算外解決對於公共品的需求。文章最後指出，縮減預算外經費並不能從根本上解決問題；相反，如果地方政府的公共開支重點不變、如果其背後的政治架構不變，那麼情況有可能變得更嚴峻，財政資源沒有用來滿足公民對公共服務的需求的問題會繼續存在，公民的基本需求和權利（如義務教育）將繼續被忽視。
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