導讀：國土部法律中心主任孫英輝表示：相比過去，三權分置正式列入了將農村土地制度改革層面，由試點進入立法階段，此舉將釋放巨大改革紅利。
「土地改革」頂層設計正在陸續出爐。11月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（下稱「意見」）公布。
《意見》提出：將農村集體土地所有權、承包權、經營權「三權分置」，引導土地經營權有序流轉、發展農業適度規模經營。
相比過去的農村制度，國土部法律中心主任孫英輝介紹，三權分置正式列入了將農村土地制度改革層面，由試點進入立法階段，此舉將釋放巨大改革紅利。
「以前農村土地流轉的相關措施都散落在各個文件中，現在集中到一個文件裡發布，由中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布更權威，且文件涉及到土地流轉的各個方面，也將規範和推進土地流轉的進程，」中國土地勘測規劃院副總工程師鄒曉雲向21世紀經濟報導記者介紹。
風險管控
實際上，早在上個世紀90年代，農村土地所有權、承包權和經營權三權分離探索，已在各地展開。
根據農業部數據，截止到2014年6月底，全國家庭承包經營耕地流轉面積3.8億畝，佔家庭承包耕地總面積的28.8%，比2008年底提高20個百分點。
全國3.8億畝耕地進入流轉的大勢下，土地流轉的風險管控尤其重要。
在中國人民大學農業與農村發展學院院長兼鄉村建設中心主任溫鐵軍看來，在土地流傳的大趨勢下，該意見出臺的一大背景即是對農村土地流轉違規行為進行規範。
11月21日，農業部部長韓長賦在接受新華社採訪時表示，我國農村土地流轉總體上平穩健康，但也存在一些需要重視和解決的問題。如：有的地方強行推動土地流轉，片面追求流轉規模、比例，侵害了農民合法權益；有的地方土地流轉市場不健全，服務水平有待提高；有的工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地，「非糧化」、「非農化」問題比較突出。
為此，《意見》明確，加強土地流轉用途管制。嚴禁借土地流轉之名違規搞非農建設；變相建設旅遊度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所等。嚴禁佔用基本農田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為。嚴禁破壞、汙染、圈佔閒置耕地和損毀農田基礎設施。堅決查處通過「以租代徵」違法違規進行非農建設的行為，堅決禁止擅自將耕地「非農化」。
意見還強調，在推進土地流轉的同時，強化對工商資本的防範。對工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地要有明確的上限控制。工商企業租賃農戶承包地要按面積實行分級備案；定期對租賃土地企業的農業經營能力、土地用途和風險防範能力等開展監督檢查。
確權是基礎
《意見》稱，承包農戶依法採取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉承包地。鼓勵有條件的地方制定扶持政策，引導農戶長期流轉承包地並促進其轉移就業。鼓勵農民在自願的前提下採取互換並地方式解決承包地細碎化問題。
國土部截止到2013年上半年調查的數據顯示，全國農戶承包土地流轉中，其中近80％是以轉包和出租等方式流轉。
「轉包、出租是地方承包土地流轉的主流，該種形式下，農民很難分享到農業規模經營過程的增值收益，需要土地入股等更多新的流轉模式。」蔡繼明介紹。
在孫英輝看來，確權是土地流轉以及抵押擔保等所有後續工作的先決條件，只有通過登記發展，將各類不動產權利確認和固定下來，不動產產權改革和不動產市場交易、流轉才能進行。
中國社會科學院農村發展研究所研究員王小映也表示，我國實行農村土地承包製後，土地登記工作沒有及時跟上。長期以來，以合同管理為主，缺少嚴格規範的國家登記；另外，由於沒有嚴格進行確權登記頒證，承包地塊的權屬界限不清晰、合同面積不準確，農民以出租等方式流轉土地經營權後，在收回土地時其權益很容易受到侵害，這也為土地流轉埋下了很多糾紛隱患。
「意見」鼓勵承包農戶依法採取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉承包地。鼓勵有條件的地方制定扶持政策，引導農戶長期流轉承包地並促進其轉移就業。
實際上，早在2011年，國土部就開展農村土地承包經營權登記試點，以解決多數地方土地承包不同程度地存在地塊不實、四至不清、面積不準等問題。
根據國務院今年8月對外公布的《不動產登記暫行條例（徵求意見稿）》亦將耕地、林地、草地等土地承包經營權等納入到登記範疇。
中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文不日前公開表示，今年3月，安徽、山東、四川三個省，以及其餘各省選一個縣進行農村土地確權登記。截止到2014年6月份，全國約有超過140個縣正在進行農地確權頒證試點。
土地確權的成本，一直是影響土地確權積極性的重要因素。國土資源部不動產登記局常務副局長冷宏志介紹，土地確權成本包括地籍管理方面的測繪成本，還包括為推行農村產權改革而花費的組織和執行成本，以及為解決土地產權界定中的歷史遺留問題所產生的協調成本。
以土地承包經營權抵押為例，《農村土地承包法》、《物權法》、《擔保法》等法律更加強調農用地的社會保障功能，均對農村土地承包經營權抵押作出了禁止性規定。
「雖然國家政策層面上對土地承包經營權抵押予以認可，但在法律相關條款尚未修改的情況下，一旦當事人間發生抵押權糾紛，仍將面臨著抵押權無法實現的法律風險。」鄒曉雲介紹，這也要求，在落實意見，推進土地承包經營權抵押之時，要儘快啟動 農村土地承包法等相關法律的修改程序。
（編輯 衣鵬 張凡 申劍麗）
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