強制報告制度——由全社會參與的保護未成年人之路

新聞回顧

事件一

2020年5月7日，最高檢、國家監委、教育部、公安部、民政部、司法部、國家衛健委、團中央、全國婦聯9部門聯合會籤發《關於建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見（試行）》，規定有關單位和個人在工作中發現未成年人遭受或疑似遭受性侵、虐待、欺凌、拐賣等九類不法侵害，以及面臨這些不法侵害危險的，應當立即向公安機關報案或舉報。

事件二

5月25日，浙江省杭州市西湖區各住宿經營場所，如發現攜帶未成年人特別是不滿14周歲兒童開房的，或者未成年人單獨或多人要求開房的，相關前臺登記部門除按規定嚴格履行登記手續外，還需進行「三詢問一報備」，即詢問相互關係、開房目的、監護人是否知情，並及時向屬地派出所報備。

事件三

近日，青浦區檢察院「青蘋果之家」團隊在辦理一起涉校園性侵案件時發現，涉案小學校長、黨委書記在得知學生被性侵後隱瞞不報。針對涉案學校未履行強制報告義務的情況，該院按照強制報告制度要求，督促主管部門對學校第一責任人員嚴肅問責，分別對涉案學校校長、黨委書記作出撤銷黨內職務、政務撤職、專業技術崗位等級降為9級的處分。據悉，該案是國家強制報告制度實施後上海市首例瞞報追責案件。

事件四

7月23日，重慶市九龍坡區人民檢察院、重慶市公安局九龍坡區分局開發的「強制報告App」上線試運行。據悉，這是最高檢、團中央等九部門下發《關於建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見（試行）》以來，全國首個強制報告App。

相關部門、街鎮和居村民委員會，中小學、幼兒園、校外培訓機構、醫療機構以及旅店、賓館等與未成年人密切接觸行業組織的工作人員可從App端、PC端、微信端3個埠登錄，同步上傳照片或視頻，及時收集證據，由九龍坡區公安分局統一受理，全程嚴格保密。

專家採訪

問題一：請簡單介紹一下強制報告制度。

張榮麗：

所謂強制報告，是指法定的主體及與兒童密切接觸的人員在發現未成年人遭受或者疑似遭受侵害的法定情形時，需及時向公安機關履行報案或舉報職責的制度。建立強制報告制度能夠提升與兒童密切接觸行業人員對兒童人身權利保護工作的重視，注意日常觀察，及時將發現的異常情況報告單位管理層及警方，便於公安司法機關對侵害行為早發現，早幹預。

早在2013年10月，最高法、最高檢、公安部、司法部等四部門發布的《關於依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見》中，就對強制報告進行了明確的規定：對未成年人負有監護、教育、訓練、救助、看護、醫療等特殊職責的人員（以下簡稱負有特殊職責的人員）以及其他公民和單位，發現未成年人受到性侵害的，有權利也有義務向公安機關、人民檢察院、人民法院報案或者舉報。這是較早對侵害兒童違法犯罪明確規定強制報告制度的司法文件。之後，在2015年通過的《反家庭暴力法》中第14條也有對家庭暴力的強制報告規定。

密切接觸未成年人行業的各類組織，是指依法對未成年人負有教育、看護、醫療、救助、監護等特殊職責，或者雖不負有特殊職責但具有密切接觸未成年人條件的企事業單位、基層群眾自治組織、社會組織。主要包括：居（村）民委員會；中小學校、幼兒園、校外培訓機構、未成年人校外活動場所等教育機構及校車服務提供者；託兒所等託育服務機構；醫院、婦幼保健院、急救中心、診所等醫療機構；兒童福利機構、救助管理機構、未成年人救助保護機構、社會工作服務機構；旅店、賓館等。

2020年5月7日九部門聯合發布的《強制報告意見》這些組織及其從業人員，在工作中發現未成年人遭受或者疑似遭受下列情形的，應當立即向公安機關報案或舉報：

（一）未成年人的生殖器 官或隱私部位遭受或疑似遭受非正常損傷的；

（二）不滿十四周歲的女性未成年人遭受或疑似遭受性侵害、懷孕、流產的；

（三）十四周歲以上女性未成年人遭受或疑似遭受性侵害所致懷孕、流產的；

（四）未成年人身體存在多處損傷、嚴重營養不良、意識不清，存在或疑似存在受到家庭暴力、欺凌、虐待、毆打或者被人麻醉等情形的；

（五）未成年人因自殺、自殘、工傷、中毒、被人麻醉、毆打等非正常原因導致傷殘、死亡情形的；

（六）未成年人被遺棄或長期處於無人照料狀態的；

（七）發現未成年人來源不明、失蹤或者被拐賣、收買的；

（八）發現未成年人被組織乞討的；

（九）其他嚴重侵害未成年人身心健康的情形或未成年人正在面臨不法侵害危險的。

問題二：強制報告制度的施行為什麼對保護未成年人有重要意義？

張榮麗：

侵害未成年人的違法犯罪往往難以及時發現，等到發現時，兒童往往已經遭受了嚴重和長時間的侵害，出現非死即傷的結果。因此，建立一套早發現，早制止、早懲治的機制是及時終結違法犯罪、保護兒童的重要手段。

李瑩：

強制報告制度是保護未成年人不受侵害的一個非常重要制度，在國際上也被廣泛運用。這是因為未成年人很難主動主動求助，因此侵害未成年人的案件就很難被發現。

我們在常德的試點社區就發現一個小男孩夏天還穿的冬天的衣服，很厚。而且他就在垃圾桶裡撿垃圾。因為試點社區有接受我們的培訓，就有這方面的意識和敏感度，就趕緊去了解這個孩子的情況，發現這個孩子父親不知所終，母親吸毒，經常就不回家，平時沒人照顧孩子，他老是飢一頓，飽一頓的。之後當地的救助機構就申請撤銷孩子母親的監護權，由部門擔任他的監護人，把這個孩子妥善安置了。這就是一個體現強制報告制度有效性的案例。

還有相反的一個案子，就是社區居民發現一個孩子經常在肯德基過夜，他們就覺得不對，再一看這個孩子在冬天還穿著很薄的衣服，冷的瑟瑟發抖，就向當地的社區，婦聯，包括有關機構等反映，但沒有得到有效的處理。公安機關曾幫忙送到福利機構，但福利機構就說他有父母，不是查找不到，所以就把他退了回來，又回到了報告前的狀態裡。當時我們正準備和婦聯溝通介入的時候，可能當時監護人已經意識到情況不對，就退租房子連夜搬走了，也是一個非常遺憾的案例。對於社區和地方主管部門來講可能問題就算解決了，但這個孩子在別的地方可能依然可能會受到虐待。

我覺得在強制報告意見之後能有更多的部門介入，就算在未成年人有父母的情況下也可以申請人身保護令進行救助，最後的處理結果就會相當不同。

問題三：強制報告制度的施行為什麼對保護未成年人有重要意義？

李瑩：

此次九部門聯合籤發的這個意見意義非凡。之前強制報告制度在反家暴法中的規定是：發現無民事行為能力人或限制民事行為能力人疑似正在遭受或者疑似遭受家庭暴力的相關部門，包括幼兒園，學校，社區，社會服務機構還有福利救助機構等等具有報告義務，這是反家暴法當中一個重要的內容。

但是在反家暴法實施四周年時，我們也在調研過程當中發現，強制報告制度沒能夠得到有效的激活，很多部門不知道自己有這個法定義務，所以就很難實施；第二是報告後怎麼處理的整個流程沒有那麼清晰。

所以此意見的意義在於通過九部委聯合發布，明確了義務部門，對保護未成年人的規定更詳細，更具有可操作性；還有就是擴大了強制報告範圍，不僅限於家庭暴力，而是總共提到了九種情形。從幾點來說確實是非常有意義，非常有及時性。

問題四：上海青浦的首例瞞報追責案件在一定程度上彌補了目前此制度存在的哪些空缺？

or您怎麼看待重慶市九龍坡開發的全國首個強制報告App？

張榮麗：

由法律法規的發展可知，國家對強制報告制度越來越重視，強制報告的主體和報告情況也越來越明確。強制報告制度的普遍實施和遵守，一定要有強有力的追責機制，即不履行強制報告職責的，就要依法承擔行政或者刑事責任。例如，了解情況的學校領導或老師沒有及時報告兒童受性侵害的情況，導致兒童再次受害；幼兒園發現幼兒遭受家長的家庭暴力沒有及時履行強制報告職責，導致兒童傷亡的結果，等等。督促相關機構和人員依法履行報告義務，一定要有追責和懲罰機制，否則，在各人自掃門前雪、休管他人瓦上霜的傳統文化影響下，少有人願意幹預他人事務招惹麻煩。《反家庭暴力法》第35條規定：學校、幼兒園、醫療機構、居民委員會、村民委員會、社會工作服務機構、救助管理機構、福利機構及其工作人員未依照本法第14條規定向公安機關報案，造成嚴重後果的，由上級主管部門或者本單位對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。《關於建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見（試行）》中進一步規定了不履行強制報告職責的追究辦法：負有報告義務的單位及其工作人員未履行報告職責，造成嚴重後果的，由其主管行政機關或者本單位依法對直接負責的主管人員或者其他直接責任人員給予相應處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。相關單位或者單位主管人員阻止工作人員報告的，予以從重處罰；對於行使公權力的公職人員長期不重視強制報告工作，不按規定落實強制報告制度要求的，根據其情節、後果等情況，監察委員會應當依法對相關單位和失職失責人員進行問責，對涉嫌職務違法犯罪的依法調查處理。為了樹立強制報告制度的剛性，意見中還規定了制度執行的監督機關：人民檢察院依法對本意見的執行情況進行法律監督。對於工作中發現相關單位對本意見執行、監管不力的，可以通過發出檢察建議書等方式進行監督糾正。上海青浦區的首例瞞報追責案件正是在這一制度背景下產生的一個很好的執法示範，相信檢察機關的檢察建議及行政主管部門對知情瞞報人員的追責將進一步喚起與兒童密接行業從業人員履行強制報告義務的責任心和自覺性，壓實強制報告責任。

李瑩：

關於重慶九龍坡地區推出的首個強制報告App，我注意到它有三個埠，所以將來的報告和舉報會更加方便，並且也能得到更加及時的處理。而且因為大家都在一個處理平臺上，曝光度應該不小。其實我覺得怎樣合理，有效地貫徹強制報告制度還需要一個探索和落實的過程。這個App有效地利用了新媒體，新技術的優勢使強制報告制度施行地更有效，是非常好的一種嘗試。當然我們也需要持續關注這個App的執行效果如何，我個人也是非常期待的。

問題五：您認為還應該採取哪些措施或技術手段輔助強制報告制度的有效施行？

張榮麗：

目前強制報告制度針對的是與兒童密接行業人員，但密接人員不可能全部發現兒童遭受侵害的情況，實際上，除了密接人員外，社會上所有人，尤其是生活在兒童身邊的人都有可能在某種情形下知悉兒童遭受家暴、虐待、性侵的信息，他們也應該有機會通過某種穩妥的渠道反應自己了解的情況。還有，兒童在接受了反家暴和預防性侵害的教育後，也會有受害後投訴報警的自覺性。但是目前侵害兒童行為的公共反映渠道較少，一些人只好通過自媒體和網際網路來喚起社會注意，我們常看到的一些家暴、虐童視頻就是這樣產生的。這類視頻的傳播有的是虛假信息，還有的曝光了兒童影像，有的發生地區不明，這些都增加了辦案機關的甄別成本，也增加了社會恐慌。因此我認為應該有一條全國知曉度很高的兒童保護熱線電話，使得所有人可以方便快捷地通過電話反映自己了解的侵害兒童信息，這樣既方便公權力機關及時準確掌握違法犯罪信息，一方面也保護了兒童隱私，同時也不佔用公共資源，不會造成社會恐慌。因此，我認為熱線可以有效彌補強制報告制度的不足。

李瑩：

除此之外我覺得在強制報告制度實施的過程中很重要的一個環節就是如何及時有效地發現，因為只有發現了才能報告嘛。這個強制報告意見中也沒有明確提出。

之前我們在常德做過一個兒童家庭暴力的強制報告試點，當時就專門開發了一個面對學校和社區的強制報告指導手冊，主要的活動就是培訓大家怎麼樣去發現。一方面就是要觀察未成年人存在的一些異常情況，比如說有不明原因的傷，或者穿著打扮與季節不符，這種很可能會是照料不周或無人照料；還有比如發現TA沒有地方吃飯，去撿垃圾吃；學習成績大幅度的下降；或者是整個人的性格變了，變得沉默少語或者是表現出恐懼焦慮的狀態或出現了行為的退化。因此我們需要更多的基層人員，比如學校老師等等去做一些怎麼發現未成年人異常變化的培訓。

第二個還是要加強相關人員，比如說教育和醫療救助人員的敏感度。我們之前有一個案子是一個小女孩有非常嚴重的傷，急救醫生就覺得怎麼一個四歲的小女孩會傷得這麼重，家人就說是摔的。但醫生就發現很多傷是摔成不成那個樣子的，就懷疑是被虐待，就去給婦聯報告了。我覺得這位醫生就非常有責任心。還有包括黑龍江的虐待女童案也是醫院主動報告。所以我覺得應該要加強這些行業從業人員的敏感度，包括方法的培訓，比如依據經驗判斷傷口的來由。

第三個是要真正發揮強制報告制度的作用，還應該加強追責制度。不能說我發現了，沒報告也沒什麼。現在我們的臺灣地區實施的叫「強制通報制度」，如果你該通報時沒通報是要面臨罰款的，但報錯是不追究的，就是不怕錯，就怕漏，因為漏了的話很可能會給未成年人帶來很大傷害。所以我們也要加強相關人員的法律責任。

第四，社區或學校，幼兒園應該摸底排查特殊家庭，變故家庭或困境家庭，並進行備案。因為我們發現遭受侵害這些孩子大部分都生活在這種家庭，存在離婚，單親，再婚，殘障，經濟困難或者是吸毒賭博還有刑滿釋放等等，生活在這些家庭的孩子更加弱勢，需要社會的更多關注。

未成年人是社會中的弱勢群體，也是社會的未來，強制報告制度正是保護他們的有效手段。只有全社會都自覺做觀察未成年人身心健康的「監測器」，編織成一張監護的大網，早發現，嚴懲罰，罪惡的黑手才無法伸向綻放的花朵。保護未成年人，你我有責。

文章來源於源眾家庭與社區發展服務中心 ，作者源眾