從2011年政策落地開始算，今年是上海民間發起的多層住宅加裝電梯項目工作推進的第十年，近幾年來推進速度更是進入「快車道」。對於這道民生大題，上海基層管理者在項目推進模式中有何探索創新？記者專訪同濟大學特聘教授、可持續發展與管理研究所所長諸大建。
多層住宅加裝電梯，城市微基建中的「領頭羊」
「多層住宅加裝電梯，城市微基建中的『領頭羊』，」諸大建提出這樣的觀點。
他認為，就中國城市高質量發展而言，無論是常態化疫情防控還是疫情之後進入新階段，基建投資都需要「三管齊下」：既要繼續推進以「鐵公機」為代表的老基建（如加強以高鐵和地鐵為特點的軌道城市建設），又要加強以數位化為代表的新基建（如加強新網絡、新設施、新平臺、新終端），還要以中國城市的15分鐘生活圈為中心，搞好社區營造微基建。三種基建共同發力。
從內涵看，社區營造微基建的覆蓋範圍，既區別於傳統基建和新基建，也不同於現有的老舊小區改造和微更新。它是從人民城市理念出發，對標2035中國城市基本實現現代化，基於「五位一體」總體布局和15分鐘生活圈概念，有系統性的社區營造和品質提升。
何為15分鐘生活圈？日常生活中，走出家門15分鐘範圍內的基礎設施和服務，如社區健身、社區留觀、社區醫療以及物流快遞等，既帶有居民需要使用的個人需求，同時也有完善公共服務提升社區舒適度的發展空間。微基建正是將城市社區的基礎設施建設和公共服務配套整合起來，將現代化要求和數位化要求整合起來，在一定程度上解決老基建和新基建都可能存在的「最後一公裡」問題。
這其中，多層住宅加裝電梯可以說是微基建中的一道代表性難題。它既是老百姓迫切需求解決的，也是千頭萬緒項目推進難度較大的。近年來，全國各地也陸續出臺系列老舊小區既有多層住宅加裝電梯的鼓勵支持政策。此前，加裝電梯大致有兩種模式：一是除了政府補貼外、居民出資分擔加梯成本本；二是通過加層的方式解決加梯的成本。從上海的情況看，由於第二種方式涉及到小區容積率的變更等重大問題，目前還不允許。而第一種方式，需要居民一次性出資較大額度資金，往往也成為推進項目的瓶頸所在。
在諸大建看來，基層公共服務建設中，電梯加裝項目涉及利益相關最多，難度最高，但若能通過治理模式創新，啃下這塊最難啃的骨頭，其意義無疑就不再於電梯加裝這一件事了。
企業帶資的BOT模式，探索政府、居民、企業三方共贏
諸大建認為，包括上海楊浦區殷行街道在內的基層管理者，在電梯加裝項目推進過程中，自主摸索出了一條新路子，電梯的建設、運營和維護採用基礎設施和公用事業中常用的BOT模式——企業帶資安裝（Build建設）、運營（Operate運營）、轉移（Transfer轉交）。
以殷行街道為例，在電梯建設前期，居民不用出一分錢，由電梯公司出資把電梯建好，從居民開始使用之日起，再向電梯公司繳納使用費，期限為15年（使用費按照層高比例分攤：6樓每年交使用費3100元；5樓2400元；4樓1800元；3樓1200元；2樓600元；1樓0元，考慮到物價指數和人力成本隨時間遞增，使用費每5年增長6%。）。在這種模式下，加梯公司同時要承擔電梯15年期間的管理和運維。這一部分費用，企業不另外向居民收取，而是由居民和企業約定，企業有權獲得電梯內廣告開發權來彌補。15年後，電梯的所有權、使用權、收益權歸該棟居民所有，企業則在同等條件下享有提供維修維護服務的優先權。在此運作方式下，政府需承擔使用費用補貼等引導資金，企業有一個長期且相對穩定的收益保障願意帶資改造和運營，業主通過讓渡一定年限的運營權、收益權和廣告位的開發權，解決了加梯和日常維護保養的問題，各方利益都得到充分保障。
傳統的加梯方式中，參與主體是政府和居民，加梯公司僅僅作為施工方受居民的委託，承擔電梯的建設；而在BOT加梯模式中，企業作為主體一方參與了電梯建設和運營的全過程，真正體現了人民城市建設主體的多元化（政府—市場—社會）。
治理好城市不僅要主多元化，還要注重全過程，要統籌規劃、建設、管理。加裝電梯施工只是短期內的小工程，管理和維護才是需要長期維持的大工程，也是整個項目的生命力所在。把市場能解決的事情交還給市場。建設和管理都由市場調節，電梯後期的維護和保養問題得以解決，才是兼顧現在和將來的長遠打算。從市場的內在邏輯看，由於企業需要依靠居民15年的使用費，企業有確保電梯運營質量的內在動力，不需要外來的強制和監督，因為如果電梯使用過程中由於建設和保養不到位，企業可能面臨無法收回投資更不用說獲取利潤的風險。
同時，他認為，在傳統的加梯模式下，加梯的資金是政府和居民分擔，社會資本在其中是缺位的；而在BOT加梯模式中，一方面，企業承擔了部分加梯費用，居民因此而節約下的一次性投入，可以用於其他方面消費。更為重要的是，這種模式一定程度解決了部分樓棟因居民一次性付全款壓力大而影響一致意見的達成，可以大大提高加梯協商的成功率，放大社會整體的投資量。數量上去了，企業也能取得電梯加裝和運行的規模效應。從這一層面來看，這也是挖潛、拉動內需的一部分。
「這種政府、企業、居民三合一的全新治理結構，達成了百姓需求、街道統籌推進公共服務、企業獲得更多盈利空間的三贏，」諸大建說，這種模式對上海的社區微更新微基建具有推廣意義。
不是做盆景，更要撒籽成林
數據顯示，2019年上海通過業主意願徵詢完成加裝電梯立項的居民樓達到624幢，超過了過去7年之和。自2012年發布《關於明確本市既有多層住宅增設電梯的指導意見》至2018年，上海加裝電梯立項共328幢，累計達到952幢。目前，上海加裝電梯政策體系基本建立，業主自主協商與社區引導協商的機制不斷完善，第三方專業服務日益完善。下一步，上海將推進住宅小區加裝電梯前期評估全覆蓋，各區也將結合舊住房綜合改造，提前將管線移位，為未來電梯加裝預留空間。
「全球都正面對城市更新大題的當下，這一領域中國並沒有太多前路可以效法，更多的是需要自己一步步實踐摸索，」諸大建說。目前已在上海多處社區落地開花的加裝電梯新模式，為更寬領域社區營造提供了借鑑。
在基礎設施和公共事業領域，公私合作夥伴關係已經成為擴大項目資金來源、提高項目管理水平的一個重要手段，但在社區營造微基建特別是涉及私人物權的微基建中，這一路徑的嘗試還比較鮮見。若認真評估，推而廣之，此前《國務院辦公廳關於全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》提出的完善類的「停車庫（場）、電動自行車及汽車充電設施、智能快件箱、智能信包箱」等改造，以及提升類的「養老、託育、助餐、便民市場、便利店、郵政快遞末端綜合服務站」等專項服務設施，都可以借鑑，引入社會資本參與，既拓展了資金來源，也體現項目建設和管理的全過程考量。
「新模式，將各方力量更好地調動起來，可以形成可持續發展，」諸大建說，涉及民生的基層公共服務，是一個涉及多主體利益、全過程管理的複雜工程，要精雕細琢做出一套樣板房不難，但是要真正突破瓶頸，獲得長久驅動力，就不能靠做「盆景」，需要不斷創新模式，方可撒籽成林。
作者：彭德倩
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